ECLI:NL:RBOBR:2017:3070

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 17/319

uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2017 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. A. van 't Laar),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heusden, verweerder

(gemachtigden: mr. G. van Hooijdonk en drs. V. Wenehenubun).

Procesverloop

Bij besluit van 26 juli 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) deels afgewezen.

Bij besluit van 10 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft schriftelijk gereageerd op het verweerschrift.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.

1.1.

Eiseres is een thans 70-jarige vrouw met een neurologische aandoening. Zij woont met haar echtgenoot in een gelijkvloerse woning.

1.2.

Op 19 april 2016 heeft eiseres zich bij verweerder gemeld om (onder meer) de mogelijkheden van aanpassing van haar badkamer te bespreken. Op 24 mei 2016 heeft een medewerker van verweerder een huisbezoek gebracht aan de woning van eiseres. Tijdens het huisbezoek heeft de medewerker verteld dat aanpassing van de badkamer, indien deze ouder is dan 20 jaar, niet voor vergoeding op grond van de Wmo 2015 in aanmerking komt.

1.3.

Op 15 juni 2016 is eiseres op het spreekuur van verweerders medisch adviseur geweest. De medisch adviseur heeft na onderzoek vastgesteld dat eiseres belemmeringen ondervindt ten aanzien van het gebruik van de natte cel. Het is voor haar niet mogelijk om de instap in de douchebak veilig te nemen. Eiseres is volgens de medisch adviseur daarom aangewezen op een douche op afschot (inloopdouche). Verder is eiseres volgens de medisch adviseur aangewezen op zittend douchen, maar de huidige douchebak is te klein voor het plaatsen van een douchestoeltje. Eiseres is daarnaast aangewezen op een verhoogd toilet met bijbehorende beugels. De medisch adviseur heeft vastgesteld dat de medische problematiek en beperkingen blijvend zijn. Een geleidelijke toename van de beperkingen is mogelijk, maar de medisch adviseur kan daarvoor geen termijn aangeven. De medisch adviseur verwacht geen rolstoelafhankelijkheid in de nabije toekomst.

1.4.

Op 12 juli 2016 is verweerders Wmo-consulent samen met Chambers Consultancy (Chambers) op huisbezoek geweest bij eiseres. Tijdens dit huisbezoek hebben eiseres en haar echtgenoot een inrichtingsschets laten zien. Deze inrichtingsschets gaat uit van het samenvoegen van de natte cel met de aangrenzende slaapkamer. Chambers heeft na het huisbezoek advies uitgebracht. Volgens dit advies zijn de kosten voor het vergroten/vernieuwen van de inrichting met leidingen, vervanging/aanpassing van de sanitaire voorzieningen en vervanging van de wand-, vloer- en plafondafwerkingen en dergelijke geen Wmo-voorziening maar een renovatie. Wat volgens Chambers wel voor vergoeding vanuit de Wmo in aanmerking komt is:

Geheel/gedeeltelijk slopen en afvoeren van de scheidingswand tussen de natte cel en de slaapkamer.
Het plafond, als gevolg van de verwijderde scheidingswand/nieuwe doorgang, vlak aftimmeren/afwerken met een dekkend geschilderde houten strook.
Opklapbare beugels bij het door eiseres zelf te financieren nieuwe toilet.
Closethouder.

De totale kosten hiervoor zouden volgens Chambers € 2.144,25 (incl. BTW) bedragen.

1.5.

Op 25 juli 2016 heeft er telefonisch contact plaatsgevonden tussen de echtgenoot van eiseres en een medewerker van Chambers. Naar aanleiding van dit contact heeft Chambers het advies enigszins gewijzigd. In het advies is thans opgenomen dat voor het vergroten van de natte cel-/toiletruimte, met de kleine slaapkamer daarnaast, geen medische indicatie is afgegeven waardoor er voor een dergelijke uitbreiding geen noodzaak vanuit de Wmo bestaat.

1.6.

Bij het primaire besluit heeft verweerder aan eiseres een financiële tegemoetkoming toegekend voor het creëren van een nieuwe toegang naar de natte cel. Het bedrag van deze aanpassingskosten is door verweerder vastgesteld op maximaal € 1.664,00. Verweerder heeft bij dit besluit toegelicht dat de door verweerder gehanteerde afschrijvingstermijn voor de badkamer is verstreken. Daarom zal het realiseren van een douche op afschot voor eigen rekening zijn. Verweerder gaat wel mee in het plan van eiseres om een nieuwe toegang te maken naar een naastgelegen kamer, zodat eiseres zonder problemen toegang heeft tot de door haar nieuw aan te leggen douche op afschot. Mochten de kosten lager uitvallen dan zal verweerder de daadwerkelijke kosten vergoeden. Ook heeft verweerder bij het primaire besluit besloten om eiseres een roerende woonvoorziening toe te kennen in de vorm van een losse douchestoel, voorzien van rug- en armleuningen. Indien eiseres de voorkeur geeft aan een vast douchezitje, dan stelt verweerder een tegemoetkoming ter beschikking van € 90,00. Deze tegemoetkoming is gebaseerd op de aanschafkosten van een losse douchestoel. Verder heeft verweerder bij het primaire besluit besloten om aan eiseres een woonvoorziening toe te kennen in de vorm van een losse toiletverhoger met armleuningen, dan wel (opklapbare) beugels bij het toilet. Indien eiseres er voor kiest het toilet niet te verplaatsen dan kan zij een toiletverhoger met armleuningen krijgen. Verweerder heeft in het primaire besluit aangegeven dat eiseres er ook voor kan kiezen de toiletverhoger zelf aan te schaffen. Verweerder stelt hiervoor een maximale tegemoetkoming van € 110,00 ter beschikking. Deze tegemoetkoming is gebaseerd op de aanschafkosten van een losse toiletverhoger met armleuningen. Indien eiseres er de voorkeur aan geeft het toilet te verplaatsen, dan kan zij een tegemoetkoming krijgen voor 2 (opklapbare) beugels voor een bedrag van € 480,25. Deze tegemoetkoming is gebaseerd op de kostencalculatie van Chambers.

1.7.

Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Wel heeft verweerder de motivering enigszins aangepast en gesteld dat eiseres nog in aanmerking komt voor een gedeeltelijke vergoeding voor het creëren van een douche op afschot, te weten 3/25 deel van de kosten. Hiertoe heeft verweerder besloten omdat de badkamer van eiseres momenteel 22 jaar oud is en de afschrijvingstermijn voor badkamers conform artikel 11 van het Besluit Wmo en jeugdhulp gemeente Heusden (Besluit Wmo) is vastgesteld op 25 jaar.

2. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Eiseres is van mening dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat uit het verrichte onderzoek is gebleken dat zij is aangewezen op een maatwerkvoorziening, die haar moet worden toegekend tenzij er sprake is van een weigeringsgrond of zich één van de factoren genoemd in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 voordoet. Dit laatste is volgens eiseres niet het geval. Eiseres stelt dat zij niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg c.a., dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen, haar beperkte zelfredzaamheid kan verminderen of wegnemen. Verder wijst eiseres erop dat het bij haar woningaanpassing niet gaat om vervanging van een reeds eerder toegekende voorziening, waarvan de afschrijvingsduur nog niet is verstreken, maar om een eerste toekenning. De interpretatie van verweerder van artikel 11 van het Besluit Wmo, dat de daarin opgenomen afschrijvingsregeling ook zou moeten gelden voor eerste aanvragen, komt er volgens eiseres op neer dat een financiële drempel wordt opgeworpen bij de toegang tot een Wmo-maatwerkvoorziening, hetgeen niet in overeenstemming is met de tekst en inhoud van de Wmo 2015. Eiseres merkt op dat de betreffende eis niet gesteld zou zijn als zij in een huurwoning zou wonen. Toepassing van de afschrijvingstermijn leidt er volgens eiseres toe dat er een financiële toets wordt gehanteerd. Eiseres wijst op richtinggevende uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), waaronder de uitspraak van 25 november 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2395), waarin de CRvB uitvoerig uiteen heeft gezet dat gemeenten een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning zoals deze gold tot 1 januari 2015 (hierna: Wmo 2007) niet mogen weigeren op grond van het inkomen of het vermogen van de aanvrager. Er zijn volgens eiseres geen aanwijzingen in de parlementaire geschiedenis of de jurisprudentie dat een financiële drempel zoals verweerder die toepast wél in overeenstemming zou zijn met de Wmo 2015. Eiseres voert verder aan dat geen sprake is van een van de weigeringsgronden genoemd in artikel 8 van de Verordening Wmo Heusden 2015 (Verordening Wmo 2015). Eiseres stelt dat een aangepaste badkamer geen algemene voorziening is in de zin van de Wmo 2015 en de Verordening Wmo, zodat deze weigeringsgrond onbesproken kan blijven. Ook is er volgens eiseres geen sprake van een algemeen gebruikelijke voorziening. Weliswaar kan worden gesteld dat een natte cel in een woning algemeen gebruikelijk is, maar dit geldt niet voor een badkamer die voldoet aan de eisen van een persoon met beperkingen, aldus eiseres.

Een andere uitleg van de term algemeen gebruikelijk zou er volgens eiseres toe leiden dat voor een dergelijke woningaanpassing nimmer een maatwerkvoorziening zou kunnen worden toegekend. Verder wijst eiseres erop dat in de Verordening Wmo 2015 de afwijzingsgronden ruimer zijn geformuleerd dan in de wet. De wet kent het begrip “algemeen gebruikelijke voorziening” niet en spreekt slechts over algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen. Dit duidt er volgens eiseres op dat verweerder een niet in de wet genoemde afwijzingsgrond heeft gebruikt. Eiseres verwijst hiertoe naar de uitspraak van de CRvB van 9 mei 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW6548). Ten slotte wijst eiseres erop dat de in artikel 8, eerste lid, onder e, van de Verordening Wmo genoemde afwijzingsgrond zich niet voordoet. Er is volgens eiseres juist wel sprake van aantoonbare meerkosten door de realisatie van een aangepaste badkamer in vergelijking met de situatie voorafgaand aan haar behoefte aan maatschappelijke ondersteuning.

3. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat hij de in artikel 8, eerste lid, onder a (‘algemeen gebruikelijke voorziening’) en onder g (‘zelf voor oplossing zorgen’), van de Verordening Wmo 2015 vervatte afwijzingsgronden heeft toegepast.

4. Het wettelijk kader is als volgt.

4.1.

Ingevolge artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 draagt het gemeentebestuur zorg voor de maatschappelijke ondersteuning.

4.2.

Ingevolge artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad periodiek een plan vast met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.

4.3.

Ingevolge artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.

4.4.

De gemeenteraad van de gemeente Heusden heeft ter uitvoering van artikel 2.1.3, eerste lid van de Wmo 2015, de Verordening Wmo 2015 vastgesteld. Hoewel inmiddels een nieuwe verordening is vastgesteld, te weten de Verordening Wmo 2017, is in deze zaak nog de Verordening Wmo 2015 van toepassing. De aanvraag is immers ingediend onder de Verordening Wmo 2015 en dat betekent - gelet op artikel 31, derde en vierde lid, van de Verordening Wmo 2017 - dat op de aanvraag en op het bezwaarschrift moest worden beslist op basis van de Verordening Wmo 2015.

4.5.

In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a. van de Verordening Wmo 2015 is bepaald dat een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen, chronische psychische of psychosociale problemen, als gevolg waarvan cliënt niet voldoende in staat is tot zelfredzaamheid of participatie en voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg, met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen of met gebruikmaking van algemene voorzieningen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in het voorgaande hoofdstuk bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

4.6.

In artikel 8, eerste lid, van de Verordening Wmo 2015 - voor zo ver van belang - is bepaald dat geen aanspraak op een maatwerkvoorziening bestaat

a. als in de hulpvraag van de cliënt met een voor hem als algemeen gebruikelijk te beschouwen voorziening kan worden voorzien;

[…]

g. indien de cliënt in redelijkheid van hem te vergen mogelijkheden had om zelf voor een passende oplossing te zorgen voor de beperkingen in zijn zelfredzaamheid en participatie;

[…]

4.7.

Ingevolge artikel 11 van het Besluit Wmo wordt voor een woonvoorziening in de vorm van aanpassingen aan een badkamer een afschrijvingstermijn van 25 jaar gehanteerd.

5. De rechtbank overweegt als volgt.

5.1.

Niet in geschil is dat eiseres een beperking heeft die tot het treffen van een maatwerkvoorziening noopt.

5.2.

Verweerder heeft de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag van eiseres in de eerste plaats gebaseerd op artikel 8, eerste lid, onder a, van de Verordening Wmo 2015. Hiertoe heeft verweerder overwogen - samengevat weergegeven - dat de verbouwing van de badkamer voor een groot deel een algemeen gebruikelijke renovatie is en daarmee ook een algemeen gebruikelijke voorziening. De kosten komen in zoverre niet voor vergoeding in aanmerking.

5.2.1.

Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB onder de Wmo 2007 wordt onder ‘algemeen gebruikelijke voorziening’ verstaan een voorziening waarvan, gelet op de omstandigheden van betrokkene, aannemelijk is te achten dat betrokkene daarover zou (hebben kunnen) beschikken als betrokkene geen beperking zou hebben gehad (zie onder meer de uitspraak van 14 juli 2010, LJN: BN1265). De rechtbank ziet geen aanleiding om onder de thans geldende regelgeving een andere uitleg van dit begrip te hanteren.

5.2.2.

Eiseres beschikt - vanzelfsprekend - over een douche in haar woning. Door haar beperking is zij evenwel aangewezen op een ander soort douche - te weten een inloopdouche - dan waarover zij thans beschikt. Niet is aannemelijk te achten dat eiseres zonder haar beperking dezelfde voorziening nodig zou hebben - integendeel: juist de beperking van eiseres dwingt haar de douche aan te passen op een wijze die anders in functioneel opzicht niet nodig zou zijn geweest. Van een algemeen gebruikelijke voorziening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder a, van de Verordening Wmo 2015 is dan ook geen sprake. Reeds hierom is deze afwijzingsgrond niet van toepassing.

5.3.

Verweerder heeft de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag van eiseres in de tweede plaats gebaseerd op artikel 8, eerste lid, onder g, van de Verordening Wmo 2015. Hiertoe heeft verweerder overwogen - samengevat weergegeven - dat eiseres in redelijkheid zelf voor een passende oplossing had kunnen zorgen door geld te reserveren voor de renovatie van haar badkamer.

5.3.1.

Volgens jurisprudentie van de CRvB onder de oude Wmo is er bij het toekennen van individuele voorzieningen - naast de eigenbijdrageregeling - geen ruimte om anders met het inkomen of vermogen van de aanvrager van een voorziening rekening te houden dan in de eigenbijdrageregeling is voorzien, ook niet met een beroep op de zelfredzaamheid van de aanvrager, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 25 november 2013 (ECLI:NL:CRVB:2013:2395). Verder heeft de CRvB onder de Wmo 2007 geoordeeld dat een verplichting tot reservering van financiële middelen voor een voorziening onmiskenbaar een financiële voorwaarde vormt waarvoor de Wmo geen ruimte biedt, zie de uitspraak van de CRvB van 29 juli 2015 (ECLI:NL:CRVB:2015:2700).

5.3.2.

In de Memorie van Toelichting bij de Wmo 2015 is onder meer het volgende vermeld (TK 2013/14, 33 841, nr. 3):

“
Inkomensbeleid blijft de verantwoordelijkheid van het Rijk en de regering is niet voornemens de systematiek van de eigen bijdrageregeling te wijzigen. Dit betekent dat bij het toekennen van een maatwerkvoorziening uitsluitend rekening kan worden gehouden met het inkomen of vermogen van de cliënt op een bij amvb vast te stellen manier. Dit is ook niet mogelijk met een beroep op de zelfredzaamheid van de aanvrager.” (p. 44)

En:

“
De gemeente mag de aanvraag van een cliënt die een voorziening zelf, zonder tussenkomst van de gemeente, zou kunnen bekostigen gelet op de hoogte van het inkomen en vermogen in relatie tot de bijdrage, niet op die grond afwijzen.” (p. 45)

5.3.3.

De rechtbank overweegt dat uit deze passages uit de Memorie van Toelichting volgt dat ook de Wmo 2015 geen ruimte biedt om een aanvraag om een maatwerkvoorziening af te wijzen op grond van overwegingen die aan het inkomen of vermogen van de desbetreffende aanvrager zijn ontleend. Het opwerpen van een dergelijke financiële drempel is niet toegestaan. Onder verwijzing naar voormelde uitspraak van de CRvB van 29 juli 2015 overweegt de rechtbank dat een reserveringsverplichting, zoals door verweerder toegepast, wel een financiële drempel inhoudt. Een dergelijke reserveringsverplichting is dan ook in strijd met de Wmo 2015 en derhalve niet toelaatbaar. Ook deze weigeringsgrond is niet van toepassing.

5.4.

Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd.

6. Ingevolge artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslecht de bestuursrechter het hem voorgelegde geschil zoveel mogelijk definitief. Aan deze opdracht van de wetgever komt in dit geval nog eens extra gewicht toe gezien de aard van de zaak en de specifieke feiten en omstandigheden betreffende eiseres. Niet in geschil is immers dat zij een beperking heeft die tot het treffen van een maatwerkvoorziening noopt. Zonder een dergelijke voorziening ondervindt zij ernstige problemen bij basale dagelijkse activiteiten zoals douchen. De rechtbank acht het mede daarom aangewezen eerst te onderzoeken of zij zelf in de zaak kan voorzien.

6.1.

Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat er geen andere weigeringsgronden aan de orde zijn dan de twee hiervoor in 5.2. en 5.3. weergegeven weigeringsgronden. Gelet hierop en in aanmerking genomen hetgeen de rechtbank ten aanzien van die weigeringsgronden heeft overwogen moet het ervoor worden gehouden dat er geen goede grond is tot weigering van een maatwerkvoorziening aan eiseres.

6.2.

Vervolgens rijst de vraag hoe die maatwerkvoorziening eruit moet zien. De rechtbank overweegt dat bij het bepalen van de vergoeding waarvoor eiseres in aanmerking komt de door verweerder gehanteerde kostenberekening van Chambers geen houvast biedt. In die berekening is immers een groot deel van de kosten niet meegenomen omdat verweerder er - ten onrechte - van uitging dat eiseres deze zelf diende te dragen. De rechtbank ziet daarom aanleiding aan te sluiten bij de aanvraag van eiseres en de tekening en prijsopgave die zij heeft overgelegd. Volgens de prijsopgave van Installatiebedrijf [naam] van 4 juli 2016 bedraagt de totale prijs van de door eiseres gewenste aanpassing € 11.860,-. Verweerder heeft deze prijsopgave niet concreet betwist. Evenmin heeft verweerder een onderbouwd standpunt ingenomen dat de aanpassing tegen een ander - lager - bedrag zou kunnen geschieden. Gelet hierop en nu het genoemde bedrag de rechtbank niet onredelijk voorkomt herroept de rechtbank het primaire besluit en bepaalt zij dat eiseres in aanmerking komt voor een vergoeding van € 11.860,- als maatwerkvoorziening.

7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder voorts in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).

8. De rechtbank wijst er ter instructie van partijen op dat het instellen van hoger beroep in dit geval geen schorsende werking heeft, gezien artikel 8:106 van de Awb in samenhang met de artikelen 9 en 10 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bijlage 2 bij de Awb).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat eiseres in aanmerking komt voor een vergoeding van € 11.860,- als maatwerkvoorziening;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
gelast dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 46,- aan haar vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F.C.J. Mosheuvel, voorzitter, en mr. M. van ‘t Klooster en mr. J.J. Janssen, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2017.

De griffier is verhinderd deze uitspaak

mede te ondertekenen

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.