ECLI:NL:RBOBR:2019:5018 - Rechtbank Oost-Brabant - Vernietiging besluit pgb huishoudelijke ondersteuning weg...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 19/281

uitspraak van de meervoudige kamer van 29 augustus 2019 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. R.C. van der Weele),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Helmond, verweerder

(gemachtigde: mr. I.P.M.J. Colen).

Procesverloop

Bij besluit van 4 juni 2018 (het primaire besluit) is aan eiser huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) ter hoogte van € 2.187,90 op jaarbasis toegekend voor de periode van 1 december 2018 tot en met 30 november 2023.

Bij besluit van 10 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser gegrond verklaard en het pgb verhoogd naar € 2.692,80 op jaarbasis.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Ook is de vader van eiser ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Eiser heeft een aangeboren hartafwijking, een hersenbeschadiging, een beperkte handfunctie, beperkte coördinatie en chronische Q-koorts. Daarnaast is hij aan één oog blind en is hij afhankelijk van een (elektrische) rolstoel. Vanwege de hervorming van het gemeentelijke beleid ten aanzien van huishoudelijke ondersteuning heeft verweerder bij besluit van 4 augustus 2016 tijdelijk vijf uur huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pgb aan eiser toegekend. Daarbij heeft verweerder aangegeven dat eiser deze tijdelijke toekenning behoudt tot zes maanden na de datum waarop verweerder op grond van het nieuw vast te stellen beleid een besluit heeft genomen. Op 1 januari 2018 is het nieuwe gemeentelijke beleid in werking getreden. Dit nieuwe beleid is neergelegd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Helmond 2018 (de Verordening) en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Helmond 2018 (de Nadere regels).

2. In het primaire besluit heeft verweerder op basis van de Verordening en de Nadere regels besloten dat eiser in aanmerking komt voor 71,5 punten en daarmee voor een pgb van € 2.187,90 op jaarbasis. Naar aanleiding van het hiertegen gerichte bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit extra punten aan eiser toegekend, waardoor eiser in aanmerking komt voor een pgb van € 2.692,80 op jaarbasis. Hiermee wordt volgens verweerder voorzien in het resultaat schoon en leefbaar huis. Verweerder heeft in het bestreden besluit in totaal 88 punten aan eiser toegekend:

50 punten voor ondersteuning van de huishoudelijke taken;
25 punten voor extra veel inzet vanwege extra vervuiling door eisers beperkingen;
6 punten voor de aanwezigheid van een huisdier;
7 punten voor de aanwezigheid van één extra kamer.

3. Eiser weerspreekt dat het bestreden besluit voorziet in een schoon en leefbaar huis. Eiser voert daartoe aan dat het door verweerder gehanteerde puntensysteem onvoldoende concreet is. De benodigde huishoudelijke ondersteuning is uitgedrukt in punten in plaats van in uren, waardoor het voor eiser niet duidelijk is op hoeveel uren huishoudelijke ondersteuning hij recht heeft. Ook is voor eiser niet duidelijk waarop de toegekende punten zijn gebaseerd.

4. De rechtbank acht bij de beoordeling van deze beroepsgronden de volgende regelgeving van belang.

5. Artikel 3.1, tweede lid, aanhef en onder 1, sub a, van de Verordening bepaalt dat de cliënt zoveel als mogelijk in staat wordt gesteld om een huishouden te voeren, waaronder wordt verstaan het beschikken over een schoon en leefbaar huis.

6. Ingevolge artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening wordt de maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning ingezet ter realisatie van het te bereiken resultaat “voeren van een huishouden” en in het bijzonder een “schoon en leefbaar huis” en “schone en draagbare kleding”, zoals gesteld in artikel 3.1 van de Verordening. Een schoon huis betekent dat de leefvertrekken schoon moeten zijn. Het college hanteert hiervoor een normenkader gebaseerd op de NEN 2075:2000. Leefbaar staat voor opgeruimd en functioneel.

7. Artikel 5.4, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat de huishoudelijke ondersteuningsbehoefte van de cliënt wordt uitgedrukt in een budget en wordt bepaald aan de hand van een empirisch onderbouwd en geobjectiveerd puntensysteem. Afhankelijk van welke resultaten moeten worden behaald en de individuele kenmerken van de cliënt wordt een aantal punten toegekend. Het aantal punten wordt vermenigvuldigd met een factor, afgerond op één decimaal achter de komma. De uitkomst hiervan levert het budget op jaarbasis op. Ingevolge het derde lid is deze factor gebaseerd op 125% van het wettelijk minimumloon voor 23 jaar en ouder inclusief vakantiegeld/-uren op basis van een 36-urige werkweek.

8. Artikel 2.3, tweede lid, van de Nadere regels bepaalt dat de factor zoals genoemd in artikel 5.4 van de Verordening per 1 januari 2018 30,6 bedraagt en jaarlijks kan worden geïndexeerd.

9. Bijlage 2 van de Nadere regels bevat de uitwerking van het in artikel 5.4, eerste lid, van de Verordening genoemde puntensysteem.
De tabellen 1, 2 en 4 van bijlage 2 bevatten een overzicht van de activiteiten, de frequentie en de tijdsbesteding voor het realiseren van een schoon en leefbaar huis (inclusief de was). De tabellen 3 en 5 geven een overzicht van de beïnvloedende factoren die maken dat er meer of minder inzet nodig is ten opzichte van de gemiddelde inzet voor een schoon en leefbaar huis. Het aantal punten wordt aan de hand van het onderstaande stappenplan berekend en vervolgens vermenigvuldigd met de factor 30,6. Dit leidt tot het budget per jaar.

Afbeelding 1: stappenplan puntensysteem (paragraaf 4 van bijlage 2 van de Nadere regels).

10. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of in het bestreden besluit ten onrechte is nagelaten het aantal uren huishoudelijke ondersteuning te vermelden waarop eiser recht heeft. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft meerdere malen geoordeeld dat in het toekenningsbesluit moet zijn bepaald hoeveel tijd nodig is voor de huishoudelijke ondersteuning (zie bijvoorbeeld de door eiser genoemde uitspraak van 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241, en de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:982). In die uitspraken ging het echter over de toekenning van zorg in natura, terwijl het in deze zaak gaat over de toekenning van een pgb. Dat is een wezenlijk verschil. Bij de toekenning van zorg in natura dient vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor zowel de hulpvrager als de zorgaanbieder duidelijk te zijn hoeveel uren huishoudelijke ondersteuning is verstrekt. Bij de toekenning van een pgb is dat niet relevant. In dat geval wordt immers een bedrag aan de hulpvrager verstrekt waarmee hij zelf de benodigde zorg kan inkopen en ook zelf met de zorgaanbieder het aantal uren huishoudelijke ondersteuning kan afspreken. Het ontbreken van het aantal uren huishoudelijke ondersteuning in het bestreden besluit leidt dan ook niet tot strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

11. Vervolgens ligt de vraag voor of het door verweerder gehanteerde puntensysteem, zoals opgenomen in de Nadere regels, zich verdraagt met de rechtspraak van de CRvB over de vaststelling van beleidsregels ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis. De CRvB heeft bij uitspraken van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403) geoordeeld dat dergelijke beleidsregels zijn toegestaan, mits deze niet willekeurig zijn en, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke derden berusten. Naar het oordeel van de CRvB dient dit onderzoek inzicht te geven in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. Vervolgens heeft de CRvB bij uitspraken van 10 december 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3835 en ECLI:NL:CRVB:2018:3838) geoordeeld dat het in opdracht van de gemeente Utrecht door KPMG Plexus en Bureau HHM uitgevoerde onderzoek Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ van 12 augustus 2016 (het KPMG-onderzoek) kan worden aangemerkt als een onderzoek zoals bedoeld in de uitspraken van 18 mei 2016.

12. De rechtbank overweegt dat de toelichting op de Nadere regels een summiere uitleg bevat van de wijze waarop het puntensysteem tot stand is gekomen. Er wordt slechts vermeld dat het puntensysteem is gebaseerd op een objectief normenkader dat Bureau HHM op basis van het KPMG-onderzoek heeft ontwikkeld. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting toegelicht dat het puntensysteem uitgaat van de basisnorm uit het KPMG-onderzoek van 104,9 uur en dat dit aantal uur gelijkstaat aan 50 punten. Vervolgens heeft Bureau HHM op basis van gegevens uit zijn eigen database de tijdsbesteding voor de beïnvloedende factoren in kaart gebracht en deze tijdsbesteding in punten omgezet. Zo staat de tijd die nodig is voor het schoonmaken van een extra kamer (15 uur) gelijk aan 7 punten. De rechtbank stelt op basis van het voorgaande vast dat alleen de basisnorm van 50 punten op het KPMG-onderzoek is gebaseerd. De overige punten, zijnde de punten voor de beïnvloedende factoren, berusten op onderzoek van Bureau HHM. De Nadere regels, noch de toelichting hierop geven echter inzicht in dit onderzoek. Hierdoor kan niet worden nagegaan of het onderzoek van Bureau HHM voldoet aan de voorwaarden zoals verwoord in de uitspraken van de CRvB van 18 mei 2016. Dit betekent dat niet kan worden beoordeeld of het puntensysteem, voor zover het de beïnvloedende factoren betreft, berust op onafhankelijk en deugdelijk onderzoek. Bij gebrek aan inzicht houdt de rechtbank het ervoor dat dat niet het geval is. Alleen al om deze reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven.

13. De rechtbank overweegt verder dat ingevolge de Nadere regels een pgb wordt gevormd door het totaal aantal punten te vermenigvuldigen met de factor 30,6. De toelichting op de Nadere regels vermeldt dat deze factor is gebaseerd op 125% van het wettelijk minimumloon. Ter zitting heeft verweerder uitgelegd dat deze factor voortvloeit uit de basisnorm van het KPMG-onderzoek van 104,9 uur en de door verweerder gehanteerde 125% van het wettelijk minimumloon, zijnde € 14,95 per uur. Deze uitleg blijkt echter niet uit de Nadere regels, noch uit de toelichting daarop. De combinatie van 104,9 uur en € 14,95 per uur leidt bovendien niet tot de factor 30,6 per punt (104,9/50 * 14,95 leidt tot een factor 31,4). Naar het oordeel van de rechtbank is dan ook onvoldoende inzichtelijk waarop de factor 30,6 is gebaseerd.

14. Op basis van het voorgaande is de conclusie dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd waarop het aan eiser toegekende pgb ter hoogte van € 2.692,80 op jaarbasis is gebaseerd. De beroepsgrond slaagt. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking meer.

15. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank zal daartoe het primaire besluit herroepen en aansluiten bij het laatste niet meer in geschil zijnde besluit van 4 augustus 2016 tot toekenning van huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pgb ter hoogte van € 3.738,43 op jaarbasis. Voor wat betreft de duur van deze toekenning zal de rechtbank aansluiten bij de duur van het bestreden besluit, zijnde de periode van 1 december 2018 tot en met 30 november 2023.

16. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Ook dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;

herroept het primaire besluit;
verstrekt aan eiser huishoudelijke ondersteuning in de vorm van een pgb ter hoogte van € 3.738,43 op jaarbasis voor de periode van 1 december 2018 tot en met 30 november 2023 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.024,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,- aan eiser te vergoeden.

Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Aarts, voorzitter, en mr. C.T.C. Wijsman en mr. J.L.M. Dohmen, leden, in aanwezigheid van drs. M.T. Petersen, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 29 augustus 2019.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.