Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 20/1469 en SHE 20/1529
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 december 2020 in de zaken tussen
[eiser] , te [woonplaats] , [eiser]
(gemachtigde: mr. M.M.H. van Kuijk),
[eiser], te [woonplaats] , hierna te noemen: [eiser]
(gemachtigde: mr. W. Dekkers),
hierna waar nodig gezamenlijk te noemen: eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college
(gemachtigden: L. Heij-van Oyen en A. van Eck).
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft het college besloten tot een aantal verkeersmaatregelen in verband met de (voorgenomen) reconstructie van de provinciale weg N638 tussen Zundert (km 6,200) en Rucphen (km 13,800) (de Rucphenseweg).
Bij besluit van 28 april 2020 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben ieder voor zich beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het beroep van [eiser] is geregistreerd onder nummer SHE 20/1469 en het beroep van [eiser] onder nummer
SHE 20/1529.
SHE 20/1529.
Het college heeft in beiden zaken – separaat – een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 5 november 2020. [eiser] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. [eiser] heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde van [eiser] , als waarnemer van haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1.
[eiser] woont op het [adres] in [woonplaats] en exploiteert daar een hondenfokkerij. [eiser] woont op het [adres] in [woonplaats] en exploiteert daar een machinehandelsbedrijf. Zij vrezen dat de verkeersveiligheid verslechtert als er op de provinciale weg N638 twee middengeleiders worden geplaatst ter hoogte van hun woningen en bedrijven, doordat die grote voertuigen het op- en afrijden van hun erven ernstig zouden belemmeren. Het plaatsen van deze middengeleiders is onderdeel van een door het college voorgenomen reconstructie van de provinciale weg N638 tussen Zundert en Rucphen. Het college wil op elk van deze middengeleiders het verkeersbord D2 plaatsen.
1.2.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Eisers hebben in bezwaar aangevoerd dat zij het niet eens is met het plaatsen van het verkeersteken bord D2 op de geplande middengeleiders ter hoogte van hun woningen en bedrijven. De door eisers aangevoerde gronden richten zich slechts tegen het plaatsen van de middengeleiders en in het geval van [eiser] ook tegen de feitelijke plaatsing van genoemde verkeersborden.
1.3.
Tijdens de hoorzitting in bezwaar is aan de orde geweest of eisers ontvangen konden worden in hun bezwaren. De reden om dat aan de orde te stellen was dat het realiseren van de hiervoor genoemde middengeleiders geen onderdeel uitmaakt van het primaire besluit. Eisers hebben aangevoerd dat het plaatsen van het verkeersteken bord D2 wel onderdeel is van het primaire besluit en dat het plaatsen van de middengeleiders daarmee onlosmakelijk is verbonden. Eisers vinden daarom dat zij daarom (ook) bezwaar kunnen maken tegen de middengeleiders.
1.4.
Het college heeft op advies van zijn bezwaarschriftencommissie eisers gevolgd in hun betoog en hun bezwaren ontvankelijk geacht en vervolgens ongegrond verklaard.
2. De geldende wettelijke regels staan in de bijlage bij deze uitspraak.
3. De rechtbank beoordeelt het beroep als volgt.
3.1.
In het primaire besluit is onder andere besloten tot plaatsing van het verkeersteken bord D2 ter hoogte van de woningen en bedrijven van eisers. Voor het plaatsen van dit verkeersteken is, gelet op artikel 15, eerste lid, van de WVW in samenhang gelezen met artikel 12, aanhef en onder a en I, van het BABW, ook een verkeersbesluit nodig. Het college heeft dit besluit genomen, omdat het na het realiseren van de middengeleiders met het op verkeersbord D2 weergegeven verkeersteken aan weggebruikers duidelijk wil maken dat zij de middengeleiders alleen mogen passeren aan de zijde die door de pijl op het verkeersbord is aangegeven.
3.2.
Verder is in artikel 15, tweede lid, van de WVW bepaald dat voor een aantal maatregelen een verkeersbesluit nodig is. Het gaat dan alleen om maatregelen die leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft eerder uitgesproken dat het aanleggen van verkeersdrempels niet zo’n maatregel is. [1] Het afsluiten van een bepaald gebied, waardoor daar geen vrachtauto’s meer in konden rijden, is dat wel. [2] De rechtbank is van oordeel dat voor het plaatsen van de middengeleiders geen verkeersbesluit nodig is en dat daar door middel van het primaire besluit ook niet toe is besloten. Niet gesteld en ook niet gebleken is dat het plaatsen van de middengeleiders een maatregel betreft die het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken beperkt of uitbreidt.
3.3.
Eisers hebben ook op de zitting naar voren gebracht dat er een onlosmakelijke samenhang bestaat tussen het plaatsen van de middengeleiders en het plaatsen van het verkeersteken bord D2. Aangezien niet in geschil is dat tegen het plaatsen van het verkeersteken bord D2 bezwaar en beroep openstaat, moet volgens eisers ook bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaan tegen het plaatsen van de middengeleiders.
3.3.1.
De tekst van artikel 15 van Pro de Wegenverkeerswet 1994 (WVW), en met name het tweede lid, is in de wet gekomen door middel van een amendement. [3] Uit de toelichting op dat amendement blijkt dat de indieners daarvan vonden dat deze materie in de wet moest worden geregeld en niet, zoals tot op dat moment het geval was, in een algemene maatregel van bestuur. De indieners van het amendement beoogden geen inhoudelijke wijziging van de geldende regeling die tot op dat moment in artikel 17 van Pro het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) stond. [4] Het genoemde amendement op de Wegenverkeerswet is vervolgens aangenomen en in verband daarmee is het toenmalige artikel 17 van Pro het BABW komen te vervallen. [5]
3.3.2.
Omdat door middel van genoemd amendement geen inhoudelijke wijziging van de wettelijke regelingen is beoogd, is naar het oordeel van de rechtbank de Nota van Toelichting op het toenmalige artikel 17 van Pro het BABW van belang om de door de wetgever beoogde reikwijdte van de bepaling vast te stellen. In deze Nota van Toelichting staat onder andere:
Tegen de achtergrond van het feit, dat de vervanging van verkeerstekens door fysieke maatregelen, waardoor het beoogde verkeersgedrag niet slechts juridisch maar juist ook feitelijk wordt bereikt, als een belangrijk uitgangspunt van het BABW geldt, dient in het BABW een voorziening te worden getroffen, ten einde te voorkomen dat aldus de bestaande lacune in de rechtsbescherming zou worden vergroot.
In het BABW is vorenbedoelde voorziening als volgt tot stand gebracht. In paragraaf 5 van hoofdstuk II wordt aan een aantal infrastructurele maatregelen aan de weg een zelfstandige betekenis toegekend. Het gaat daarbij om maatregelen die leiden tot een beperking van de toegankelijkheid van een weg of weggedeelte voor categorieën weggebruikers dan wel tot de uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik mag maken. Juist ten gevolge van deze maatregelen kunnen de belangen van burgers in het bijzonder worden geraakt.
Voor het aanbrengen of verwijderen van deze verkeersvoorzieningen is thans krachtens artikel 17 een Pro verkeersbesluit vereist. (…)
De rechtsbescherming is tot de hiervoor genoemde maatregelen beperkt en betreft daarmee bij voorbeeld niet parkeerbelemmerende maatregelen van fysieke aard en feitelijke maatregelen die er toe strekken de snelheid van voertuigen te matigen ten einde de bestuurslasten voor de wegbeheerders beperkt te houden. Die bestuurslasten mogen niet worden onderschat. Het voorschrijven van een verkeersbesluit brengt onder meer mee, dat het besluit moet worden bekendgemaakt en dat van de bekendmaking mededeling moet worden gedaan in één of meer plaatselijke dag- of weekbladen alsmede dat met de uitvoering eerst mag worden begonnen na het verstrijken van de beroepstermijn. Aangezien het uit dereguleringsoogpunt mede wenselijk is deze lasten voor zoveel verantwoord te beperken is naar aanleiding van het in hoofdstuk IV genoemde bestuurlijke overleg besloten het bieden van rechtsbescherming te beperken tot die gevallen waarin de belangen van burgers in het bijzonder kunnen worden geraakt. Aan dit criterium voldoen de niet in het BABW opgenomen fysieke maatregelen naar mijn oordeel niet. [6]
(…)
Het gaat hierbij om die infrastructurele ingrepen aan de weg, die leiden tot een beperking van de toegankelijkheid van een weg of weggedeelte voor categorieën weggebruikers dan wel tot een uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken. In punt 1 van hoofdstuk VI van deze nota van toelichting is uiteengezet dat de vaststelling van verkeersbesluiten tot deze maatregelen dient te worden beperkt ten einde de bestuurslasten voor de wegbeheerders te beperken. [7]
3.4.
De rechtbank is het niet eens met het in 3.3. genoemde betoog van eisers, dat door het college in het bestreden besluit is gevolgd. De in 3.3.2. genoemde onderdelen van de wetsgeschiedenis bieden voor een dergelijke redenering geen aanknopingspunt. Integendeel, de wetgever heeft een weloverwogen expliciete keuze gemaakt om bestuursrechtelijke rechtsbescherming te bieden tegen een beperkt aantal en met zoveel woorden in de wet genoemde verkeersmaatregelen. Tegen die achtergrond bestaat er geen ruimte om de bestaande beroepsmogelijkheden op de door eisers voorgestelde wijze uit te breiden. Op zich kan men zich afvragen of alle argumenten die de wetgever destijds ten grondslag heeft gelegd aan de keuze voor de inrichting van het huidige wettelijke systeem nog even actueel zijn. Met name kan worden gedacht aan de bestuurslasten die gepaard zouden gaan met de publicatie van verkeerbesluiten, iets wat vandaag de dag via elektronische weg gebeurt. Een antwoord op die vraag kan echter niet tot een andere uitkomst leiden, omdat dit neerkomt op een beoordeling van de vraag of de wet op dit punt billijk is. Het is op grond van artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen niet aan de rechter om de innerlijke waarde of de billijkheid van de wet te beoordelen.
4. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het college bij de heroverweging in bezwaar ten onrechte een oordeel heeft gegeven over de bezwaren van eisers tegen het plaatsen van de middengeleiders en, in het geval van [eiser] , ook tegen het feitelijke plaatsen van de verkeersborden. Deze feitelijke handelingen maakten namelijk geen onderdeel uit van het primaire besluit en hoefden daar ook geen onderdeel van uit te maken. Door dat oordeel wel te geven is het college buiten de door het primaire besluit gegeven buitengrenzen van het geding getreden. Dit betekent dat het bestreden besluit genomen is in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
5. De bezwaren van eisers zijn door het college terecht ongegrond verklaard voor zover die waren gericht tegen het plaatsen van verkeersteken bord D2. Wat de motivering van die ongegrondverklaring betreft had het college kunnen volstaan met de constatering dat eisers geen zelfstandige gronden aangevoerd tegen het plaatsen van het genoemde verkeersteken en dat er daarom geen aanleiding bestaat het primaire besluit te herroepen.
6. Hieruit volgt dat het beroep van eisers gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. Omdat eisers ook in beroep geen zelfstandige gronden teken het plaatsen van het verkeersteken bord D2 hebben aangevoerd, zal de rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
7. Wat eisers willen – dat de middengeleiders niet worden gerealiseerd – kan dus niet worden bereikt met een procedure bij de bestuursrechter. Om een inhoudelijk rechterlijk oordeel over deze kwestie te krijgen kunnen eisers uitsluitend een vordering instellen bij de burgerlijke rechter.
8. Omdat de rechtbank het beroep van eisers gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,– en een wegingsfactor 1). De overige door [eiser] genoemde kosten, te weten de kosten voor het inschakelen van een deskundige, komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze kosten al in de bezwaarfase zijn gemaakt. Voor een vergoeding van de proceskosten in bezwaar bestaat geen aanleiding, omdat het bezwaar van [eiser] ongegrond is verklaard.
10. De rechtbank veroordeelt het college in de door [eiser] gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 525,– (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,– en een wegingsfactor 1). Voor de vertegenwoordiging ter zitting door de waarnemer van haar gemachtigde bestaat geen aanspraak op een vergoeding, omdat de waarnemer dezelfde persoon is als de gemachtigde van [eiser] . In zoverre is voor de vertegenwoordiging ter zitting sprake van een samenhangende zaak als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Bpb die op grond van het eerste lid van dat artikel als een zaak moet worden gezien.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eisers gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- laat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 178,– aan [eiser] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 1.050,–;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 354,– aan [eiser] te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van [eiser] tot een bedrag van € 525,–.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.F. Vink, rechter, in aanwezigheid van mr. E.C.J. Kohl, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 4 december 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage: wettelijke bepalingen
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:11
Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
(…)
Artikel 8:71
Voor zover uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter kan worden ingesteld, wordt dit in de uitspraak vermeld. De burgerlijke rechter is aan die beslissing gebonden.
Wet algemene bepalingen
Artikel 11
De regter moet volgens de wet regt spreken: hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordeelen.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 15
De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 12
De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
a. de volgende borden:
de borden die zijn opgenomen in de hoofdstukken A tot en met G van bijlage 1, behorende bij het RVV 1990, uitgezonderd de borden C22 en E9, alsmede de borden E4, E12 en E13 tenzij onder deze verkeersborden een onderbord als bedoeld in artikel 8, tweede lid, onderdeel d, wordt aangebracht, dan wel toepassing wordt gegeven aan artikel 8, derde lid;
(…)
b. (…)