ECLI:NL:RBOBR:2020:939 - Rechtbank Oost-Brabant - Rechtbank vernietigt besluit gemeente Someren over result...

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 19/1910

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 februari 2020 in de zaak tussen

[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. A. van 't Laar),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren, verweerder

(gemachtigden: mr. G. Christiaanse en mr. I.P.M.J. Colen).

Procesverloop

Bij besluit van 31 januari 2019 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres met ingang van 28 januari 2019 huishoudelijke ondersteuning in natura toegekend met als resultaat een schoon en leefbaar huis.

Bij besluit van 11 juli 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een

verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 januari 2019. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en door mevrouw [naam] , cliëntondersteuner. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.

Overwegingen

Relevante feiten en omstandigheden

De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Eiseres is geboren in 1947 en is getrouwd met [naam] , geboren in 1944. Zij wonen in een half vrijstaande huurwoning uit de jaren 50 met een bovenverdieping met drie slaapkamers, een zelfgebouwde garage, een ruime voortuin en een diepe achtertuin. Eiseres heeft artrose in haar hele lichaam en in ernstige mate in de schoudergewrichten, rug en in de nekwervel. Hierdoor is eiseres de kracht in haar handen kwijt geraakt. Verder heeft eiseres COPD en astma, waardoor ze in energie is beperkt, en heeft zij hartproblemen en de ziekte van Ménière. Door de ziekte van Ménière heeft eiseres last van duizeligheid bij het omhoog en omlaag kijken, slechthorendheid en oorsuizen. Sinds vijf jaar heeft eiseres een knieprothese en in het verleden heeft zij een hernia gehad. Bij de man van eiseres is de galblaas verwijderd als gevolg waarvan hij minder energie heeft. Ook heeft hij last van duizeligheid, hoge bloeddruk, een verhoogd cholesterolgehalte, slaapproblemen en krampen in zijn voeten en benen.

Op 7 mei 2018 heeft eiseres bij verweerder telefonisch een melding gedaan als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) in verband met een hulpvraag over de uitvoering van het huishouden. Op 23 mei 2018 is een Wmo-consulent bij eiseres thuis geweest om de melding verder te bespreken. Tijdens dat huisbezoek heeft eiseres aangegeven dat het haar en haar man lukt om de lichte huishoudelijke taken zoals stoffen op armhoogte en afwassen te verrichten. Zij doen samen het lichte en zware huishoudelijke werk, het bereiden van de maaltijden, de wasverzorging en de boodschappen. Eiseres en haar man lopen de laatste tijd vast in de uitvoering van de zware huishoudelijke taken zoals ramen wassen, het schoonmaken van de tegels in de sanitaire ruimtes, het schoonmaken van de keukenkastjes, stofzuigen en dweilen. Van het huisbezoek heeft de consulent een gespreksverslag gemaakt. Na het opstellen van het gespreksverslag is eiseres in juli 2018 tijdens een bijeenkomst van het gilde plotseling haar bewustzijn verloren en is zij gevallen. Bij deze val heeft eiseres haar stuitje gescheurd, als gevolg waarvan zij ook niet meer in staat is om de lichte huishoudelijke werkzaamheden en de wasverzorging te doen.

Vervolgens heeft Poetszorg, in opdracht van verweerder, op 13 juli 2018 samen met eiseres een ondersteuningsplan opgesteld, waarin met kruisjes is aangegeven welke taken er per (leef)ruimte moeten worden verricht, hoe vaak en door wie (eiseres, familie, vrienden, buren, algemene voorziening/vrijwilliger of professionele hulp/inzet aanbieder) om zo een schoon en leefbaar huis te bewerkstelligen. In het formulier is opgenomen dat zowel de huishoudelijke taken als de wasverzorging door de zorgaanbieder moeten worden uitgevoerd. Het ondersteuningsplan is op 13 juli 2018 ondertekend door eiseres en de zorgaanbieder. De Wmo-consulent van verweerder heeft het ondersteuningsplan op 18 juli 2018 getoetst en akkoord bevonden.

In het besluit van 24 juli 2018 heeft verweerder aan eiseres met ingang van 18 juli 2018 tot en met 27 januari 2019 huishoudelijke ondersteuning inclusief wasverzorging in natura toegekend met als resultaat een schoon en leefbaar huis. Na deze periode zal opnieuw beoordeeld worden of de wasverzorging nog nodig is. Op 17 december 2018 heeft eiseres verzocht om een herindicatie voor onbepaalde tijd voor huishoudelijke ondersteuning. Als reden heeft zij aangegeven dat de lichamelijke gezondheid van haar en haar man sinds het huisbezoek van de Wmo-consulent op 23 mei 2018 nog meer achteruit is gegaan en dat hun draagkracht is verminderd. Bij eiseres is ongeveer 1,5 jaar geleden een cyste in haar hoofd ontdekt en onlangs is gebleken dat die weer aan het groeien is. Daarnaast heeft haar man onlangs in het ziekenhuis gelegen vanwege een ontstoken alvleesklier waar hij nog niet van is hersteld. Hierdoor moeten alle lichte en zware huishoudelijke taken worden overgenomen.

In het primaire besluit heeft verweerder besloten om de eerder aan eiseres toegekende individuele maatwerkvoorziening (huishoudelijke verzorging plus inclusief wasverzorging) met ingang van 28 januari 2019 ongewijzigd voort te zetten. Het ondersteuningsplan van 13 juli 2018 blijft geldig en maakt onderdeel uit van het besluit. In het primaire besluit staat ook vermeld dat verweerder tussentijds onderzoek kan doen om te beoordelen of de ondersteuning nog steeds passend en noodzakelijk is. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit voorgelegd aan de bezwaarschriftencommissie (de commissie). De commissie heeft in haar advies van 13 juni 2019 verweerder geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en het primaire besluit te herroepen in lijn met vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) waarin is geoordeeld dat het voor de cliënt duidelijk moet zijn op hoeveel uur huishoudelijke ondersteuning zij kan rekenen. Eiseres en de zorgaanbieder weten door de huidige werkwijze niet hoeveel huishoudelijke ondersteuning is verstrekt. Volgens de commissie zijn de aanspraken van eiseres dan ook onvoldoende geconcretiseerd en levert dat strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel.

Op 29 maart 2019 heeft verweerder een optische controle uitgevoerd bij eiseres. Hierbij is de kwaliteit van de schoonmaak beoordeeld met het cijfer 5,9 (op een schaal 4-8). De mate van tevredenheid van eiseres is beoordeeld met het cijfer 5,5 (op een schaal 0-10). Het cijfer 5,9 voor de kwaliteit van schoonmaak betekent een onvoldoende op een schaal tussen 4 en 8. Naar aanleiding hiervan heeft verweerder gesproken met de directeur van Poetszorg over mogelijkheden tot verbetering en zijn er afspraken gemaakt met de hulp. Op 22 mei 2019 heeft een nieuwe optische controle plaatsgevonden bij eiseres. Daarbij is de kwaliteit van de schoonmaak beoordeeld met het cijfer 7,7 (op een schaal 4-8). De mate van tevredenheid van eiseres is toen beoordeeld met het cijfer 6,3 (op een schaal 0-10).
Standpunt van verweerder in het bestreden besluit

Verweerder heeft in het bestreden besluit, in afwijking van het advies van de commissie, het primaire besluit gehandhaafd en het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij verwezen naar de brief van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) van 12 april 2019 aan de Tweede Kamer waarin wordt aangekondigd dat hij zo spoedig mogelijk een wetsvoorstel aanhangig zal maken om het resultaatsgericht werken een expliciete en duidelijke wettelijke basis te geven. In de tussentijd zal verweerder zijn bestaande beleid handhaven om te voorkomen dat een periode van onduidelijkheid en onrust zal aanbreken. Daarnaast acht verweerder van belang dat hij door de wijze waarop hij een (geobjectiveerd) kwaliteitskader heeft opgemaakt een werkwijze heeft die wezenlijk anders is dan de werkwijze van andere gemeenten waarover de CRvB heeft geoordeeld. Verweerder heeft de overtuiging dat hij met zijn werkwijze een geobjectiveerd normenkader heeft dat voldoet aan de eisen van rechtszekerheid zoals vereist door de CRvB.
Gronden van beroep

Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en voert daartoe het volgende aan. Indiceren op basis van resultaat, zoals verweerder doet, is niet in overeenstemming met de Wmo 2015 en de rechtspraak van de CRvB. Verweerder legt de uitspraken van de CRvB ten onrechte naast zich neer onder verwijzing naar de brief van de minister van VWS van 12 april 2019 en het kwaliteitskader. Pas als de wet is gewijzigd, kan de rechter zich opnieuw uitspreken over de uitvoering van de wet en daarnaast kan het door verweerder toegepaste systeem van optische controles niet in de plaats treden van het benoemen van het aantal uren huishoudelijke ondersteuning. Het toekenningsbesluit dient te voldoen aan de eisen van rechtszekerheid en een controlesysteem kan het gebrek aan rechtszekerheid daarin niet vervangen. Daarnaast wordt er volgens eiseres niet gecontroleerd op de uitvoering van incidentele zaken en worden deze ook niet genoemd in het ondersteuningsplan. Hierdoor voldoet ook het ondersteuningsplan niet aan de eisen van de CRvB. Bij gebrek aan objectieve gegevens om de normtijden te bepalen, dient het CIZ-protocol te worden toegepast. Op basis van het CIZ-protocol zou eiseres aanspraak maken op zes uur huishoudelijke ondersteuning per week. Verder voert eiseres aan dat het ondersteuningsplan geen wettelijke basis heeft. Er is nergens een verplichting opgenomen voor eiseres om met de zorgaanbieder een ondersteuningsplan op te stellen. Omdat de zorgaanbieder feitelijk de hoeveelheid zorg en de te verrichten taken bepaalt en het ondersteuningsplan ten grondslag wordt gelegd aan het toekenningsbesluit, had daarvoor een wettelijke basis moeten bestaan.
Wettelijk kader

Verweerder heeft zijn werkwijze neergelegd in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Someren 2018 (de Verordening) en de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Someren 2018 (de Nadere regels). In de Verordening en de Nadere regels is uitgewerkt wat moet worden verstaan onder een schoon en leefbaar huis, welke taken onder Huishoudelijke Ondersteuning vallen en hoe wordt beoordeeld of een huis schoon is.

In artikel 4.2, eerste lid, van de Verordening staat dat de maatwerkvoorziening Huishoudelijke Ondersteuning wordt ingezet ter realisatie van het te bereiken resultaat “voeren van een huishouden” en het meest in het bijzonder een “schoon en leefbaar huis” en “schone en draagbare kleding”. Een schoon huis betekent dat de leefvertrekken schoon moeten zijn volgens algemeen gebruikelijke hygiënische normen en leefbaar staat voor opgeruimd en functioneel.

De door verweerder gevolgde werkwijze komt neer op het volgende. De inwoner doet een melding waarna onderzoek volgt door de Wmo-consulent. De Wmo-consulent onderzoekt welke taken de cliënt zelf nog kan uitvoeren, welke taken door het netwerk moeten worden uitgevoerd, van welke algemene voorzieningen de cliënt eventueel gebruik kan maken en of er vanwege medische beperkingen verhoogde c.q. specifieke frequenties noodzakelijk zijn. Na aanvraag en het voornemen van verweerder tot toekenning, wordt er een opdracht naar de zorgaanbieder gestuurd om een ondersteuningsplan op te stellen. In die opdracht geeft verweerder de kaders mee voor de opmaak van het ondersteuningsplan. Vervolgens maakt de zorgaanbieder samen met de cliënt een ondersteuningsplan. In het ondersteuningsplan wordt vermeld welke vertrekken worden gepoetst, welke taken per vertrek moeten worden uitgevoerd en met welke frequentie. Incidentele taken worden niet standaard opgenomen in het ondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan wordt door zowel de aanbieder als cliënt ondertekend en ter toetsing teruggestuurd naar verweerder. Verweerder controleert het ondersteuningsplan op volledigheid en duidelijkheid en controleert of het ondersteuningsplan is opgemaakt in overeenstemming met de gegeven opdracht. Na akkoord wordt de toekenningsbeschikking afgegeven (artikel 2.2 van de Nadere regels) en maakt het ondersteuningsplan als bijlage expliciet deel uit van het toekenningsbesluit.

Om daarna te controleren of het beoogde resultaat, een schoon en leefbaar huis, ook wordt behaald, gebruikt verweerder een speciaal daarvoor ontwikkeld toetsingskader “Meetsysteem schoon en leefbaar huis” (artikel 2.1, eerste lid, van de Nadere regels). Het toetsingskader is als bijlage 1 bij de Nadere regels gevoegd en is gebaseerd op normgegevens uit de NEN 2075:2000 (VSR-DKS). Het meetsysteem werkt als volgt. Verweerder laat onafhankelijke VSR-gecertificeerde controleurs op basis van een optische controle – op basis van een concreet signaal of steekproefsgewijs – beoordelen of het beoogde resultaat wordt behaald. Tijdens een optische controle wordt per element (delen of onderdelen van de inventaris) beoordeeld of sprake is van vervuiling. Van vervuiling is sprake als in een bepaalde mate stof, vlekken, vingertasten of aanslag aanwezig is. Elke vervuiling leidt tot een fout. Vervolgens worden alle geconstateerde vuilfouten bij elkaar opgeteld en afgezet tegen het aantal gecontroleerde elementen. Dor middel van een bepaalde formule (((1-(methodefout + Vuil-fout)/aantal elementen)*0,8)*10) komt daar dan een cijfer uit tussen de 4 en de 8. Een cijfer tussen de 4 en de 6 is een onvoldoende en een cijfer tussen de 6 en de 8 is een voldoende. Daarnaast is in de Nadere regels bepaald dat de taken worden uitgevoerd in de leefvertrekken van het woonhuis die dagelijks of in ieder geval meerdere keren per week worden gebruikt en dat Huishoudelijke Ondersteuning alleen taken bevat die algemeen gebruikelijk zijn (artikel 2.1, tweede en derde lid, van de Nadere Regels).
Het oordeel van de rechtbank

De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat eiseres vanwege haar medische situatie niet in staat is om de lichte en de zware huishoudelijke taken uit te voeren en zorg te dragen voor de was. Verweerder heeft eiseres daarom een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning (inclusief wasverzorging) toegekend met als resultaat een schoon en leefbaar huis. In het ondersteuningsplan is vermeld welke activiteiten met welke frequentie moeten worden overgenomen. Uit de gedingstukken blijkt dat verweerder de feitelijke omvang van de ondersteuning laat bepalen door de zorgaanbieder maar dat deze niet is gebonden aan een urenaantal per week. Verweerder stelt zich daarbij op het standpunt dat het resultaat dat is geobjectiveerd bepalend is en dat de tijd ondergeschikt blijft.

Zoals de CRvB heeft overwogen in de uitspraken van 8 oktober 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3241), 29 mei 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:1803) en van 7 augustus 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2731) weet de betrokkene bij deze wijze van verstrekken van een voorziening, waarbij het resultaat bepalend is, niet hoeveel uren huishoudelijke ondersteuning is verstrekt. Een dergelijke werkwijze is volgens vaste rechtspraak van de CRvB in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dat verweerder het resultaat ‘een schoon en leefbaar huis’ heeft getracht te objectiveren met vooraf geformuleerde reinheidseisen en optische controles/kwaliteitsmetingen en systematische steekproeven laat verrichten, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat de rechtszekerheid voldoende is geborgd. Dergelijke controlemiddelen op de feitelijke uitvoering van de werkzaamheden maken immers niet dat eiseres vooraf, bij de verstrekking, weet op hoeveel uur huishoudelijke ondersteuning zij kan rekenen.

Ten aanzien van de verwijzing naar de brief van de minister van VWS van 12 april 2019 overweegt de rechtbank als volgt. In die brief heeft de minister aangegeven een wetsvoorstel aanhangig te willen maken om het resultaatsgericht werken een wettelijke basis te geven zodat het door de CRvB geconstateerde gebrek aan rechtszekerheid wordt weggenomen. De rechtbank stelt voorop dat een wetswijziging een toekomstige onzekere gebeurtenis is. Daarnaast is nog niet duidelijk of sprake zal zijn van overgangsrecht of dat de wet slechts zal gelden voor besluiten die nadien zullen worden genomen. De rechtbank kan zich pas uitlaten over een wetswijziging zodra die daadwerkelijk is ingevoerd.

Uit het voorgaande volgt dat de aanspraken van eiseres in het bestreden besluit onvoldoende zijn geconcretiseerd. Reeds hierom zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking meer.

De rechtbank ziet aanleiding om op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, het bezwaar gegrond te verklaren en te bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. In navolging van de CRvB (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3633) zal de rechtbank voor het vaststellen van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning aansluiting zoeken bij de laatste niet meer in geschil zijnde indicatie dan wel de normen van het CIZ Protocol Huishoudelijke Verzorging.

De rechtbank stelt in dit kader vast dat de laatste indicatie die tussen partijen niet in geschil is eveneens een indicatie betreft waarbij door verweerder resultaatgericht is geïndiceerd. De rechtbank kan derhalve voor wat betreft de omvang van de huishoudelijke ondersteuning niet bij deze indicatie aansluiten. De rechtbank zal daarom aansluiten bij de normen van het CIZ Protocol. Eiseres woont samen met haar man in een eengezinswoning. Volgens bijlage 1 van het CIZ Protocol heeft eiseres dan recht op 1,5 uur ondersteuning voor licht huishoudelijk werk, 3 uur voor zwaar huishoudelijk werk en 1,5 uur voor wasverzorging. Dit betekent dat de rechtbank zal beslissen dat eiseres vanaf 28 januari 2019 recht heeft op 6 uur per week huishoudelijke ondersteuning. Voor de volledigheid wijst de rechtbank erop dat dit zelf voorzien feitelijk geen gevolgen heeft voor de ondersteuning van eiseres in het verleden omdat het niet mogelijk is om ondersteuning met terugwerkende kracht in natura te verstrekken (zie ook de uitspraak van de CRvB van 6 november 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3463).

De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. De kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,00 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1). Ook dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eiseres vanaf 28 januari 2019 huishoudelijke ondersteuning voor 6 uur per week wordt verstrekt en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47,00 aan eiseres te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.100,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A.J. de Jong-Nibourg, voorzitter, en

mr. M.G.P.A. Burghoorn en mr. R.A. de Wit, leden, in aanwezigheid van

mr. M.H.S. Abbing, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 18 februari 2020.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.