Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 22/230
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 november 2022 in de zaak tussen
Stichting Brabantse Milieufederatie, uit Tilburg, eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant(het college)
(gemachtigden: mr. R.D. Reinders en mr. L.M.C. Cloodt).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
DOVO B.V., te Esbeek, vergunninghoudster (gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
DOVO B.V., te Esbeek, vergunninghoudster (gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
Inleiding
1.1
Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek van eiseres om gedeeltelijke intrekking van een natuurvergunning uit 2016 voor een stal bij een varkenshouderij in Esbeek. Eiseres heeft verzocht om intrekking van het niet gebruikte gedeelte van deze natuurvergunning omdat er geen passende maatregelen worden genomen om de verslechtering van het nabijgelegen Natura 2000-gebied Kempenland West te voorkomen. Het college denkt dat er voldoende andere passende maatregelen (zullen) worden genomen zodat intrekking van de natuurvergunning niet nodig is. De rechtbank vindt dat het college daarover niet genoeg duidelijkheid heeft geboden. Het college heeft niet duidelijk gemaakt binnen welk tijdpad op grond van artikel 1.12b van de Wet natuurbescherming (Wnb) landelijke maatregelen zullen worden uitgevoerd om de verslechtering van Natura 2000-gebied Kempenland West te voorkomen en wanneer verwacht wordt dat deze maatregelen effectief zijn. Het is de rechtbank niet duidelijk wat de uitkoop van zeven piekbelasters in Noord-Brabant oplevert voor het Natura 2000-gebied Kempenland West. De rechtbank heeft op meerdere punten twijfels over de effectiviteit van het provinciale maatregelenpakket. Daarom mag het college het intrekkingsverzoek niet afwijzen met een verwijzing naar beide maatregelenpakketten en moet het college opnieuw en beter gemotiveerd beslissen op het intrekkingsverzoek. Dat is een hard gelag voor vergunninghoudster die al jarenlang bezig is met haar plannen. Daar mag het college evenwel geen rekening mee houden want artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb biedt geen ruimte voor een belangenafweging. Als het college niet inzichtelijk maakt welke andere concrete landelijke of provinciale maatregelen worden genomen om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden in Kempenland West te voorkomen, is de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van vergunninghoudster de enige passende maatregel.
1.2
In deze uitspraak zet de rechtbank eerst het procesverloop en de feiten op een rij. Daarna geeft de rechtbank een korte samenvatting van de standpunten van partijen en legt de rechtbank uit hoe zij de zaak beoordeelt. Vervolgens behandelt de rechtbank de afzonderlijke beroepsgronden van eiseres. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Totstandkoming van het bestreden besluit en de behandeling door de rechtbank
2.1
Het college heeft het intrekkingsverzoek van eiseres afgewezen in het besluit van
1 april 2021. In het besluit van 21 december 2021 (verder het bestreden besluit) heeft het college de afwijzing met een aangevulde motivering in stand gelaten.
2.2
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
2.3
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4
De rechtbank heeft het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit van het college van 21 december 2021 op 8 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en
[naam 1] en [naam 2] namens vergunninghoudster, bijgestaan door de gemachtigde.
Beoordeling
Feiten
3. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Vergunninghoudster heeft een varkenshouderij aan de [adres 1] .
In de nabijheid van het bedrijf liggen meerdere Natura 2000-gebieden, waaronder het Natura 2000-gebied Kempenland West. Het gaat niet goed met dit Natura 2000-gebied. Uit de laatste gebiedsanalyse van 2017 blijkt dat op nagenoeg alle habitattypes binnen het gebied sprake is van een 100% overbelasting van de kritische depositiewaarde, waaronder de habitattypes zwak gebufferde vennen en stuifzandheiden.
Voor de varkenshouderij heeft het college op 16 januari 2016 een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. Deze vergunning is na de inwerkingtreding van de Wnb gelijkgesteld met een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (verder aangeduid als natuurvergunning). Deze natuurvergunning ziet op twee bestaande stallen (stal 1 en 2) voor het houden van gespeende biggen en vleesvarkens. Verder is de natuurvergunning verleend voor een nieuwe stal 3 voor 6.100 vleesvarkens.
Ten behoeve van deze ontwikkeling is ook het bestemmingsplan “Buitengebied herziening Larestraat 2a” vastgesteld op 18 mei 2017. Dit bestemmingsplan is onherroepelijk. Voor de uitbreiding van de inrichting is nog geen omgevingsvergunning (milieu en bouwen) verleend. Stal 3 is nog niet gebouwd.
In de uitgangssituatie (en de bestaande situatie) veroorzaakt het bedrijf met stallen 1 en 2 volgens de berekening met het oude programma AGRO Stacks in de natuurvergunning een stikstofdepositie van 8,17 mol/hectare/jaar op het Natura 2000-gebied Kempenland West.
Door de realisatie van stal 3 (zoals vergund in 2016) zal deze stikstofdepositie toenemen met 2,62 mol/hectare/jaar (berekend met AERIUS). In de natuurvergunning van 2016 is deze toename extern gesaldeerd met de intrekking van een omgevingsvergunning beperkte milieutoets van een bedrijf aan de [adres 2] . Dat bedrijf was ook van vergunninghoudster. Deze vergunning is op 2 juli 2015 ingetrokken door het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek (B&W).
Op 2 november 2020 heeft eiseres het college verzocht de natuurvergunning in te trekken, voor wat betreft de niet-gerealiseerde stal 3, waarin 6.100 vleesvarkens gehuisvest kunnen worden. Het verzoek is gebaseerd op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Eiseres verzoekt niet om intrekking van de natuurvergunning voor stal 1 en 2.
Als gevolg van de wijziging van de Regeling geurhinder en veehouderij heeft vergunninghoudster besloten haar plannen aan te passen, stal 3 aan te passen en 2.990 dieren te gaan houden. Hiervoor heeft vergunninghoudster een m.e.r.-beoordelingsnotitie voorgelegd aan B&W op 18 december 2020. B&W heeft nog niet aangegeven of hij het noodzakelijk vindt dat een milieueffectrapportage wordt opgesteld. Voor de wijziging van de plannen is vermoedelijk ook een wijziging van het bestemmingsplan noodzakelijk.
Standpunten partijen
4.1
In het besluit van 1 april 2021 heeft het college het gedeeltelijk intrekken van de natuurvergunning onevenredig gevonden gelet op het belang van vergunninghoudster bij het behoud van zijn onherroepelijke natuurvergunning.
4.2
De provinciale bezwaarschriftencommissie (HAC) heeft in haar advies aangegeven dat het college alleen lijkt te hebben beoordeeld of aanleiding bestond de natuurvergunning in te trekken op basis van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb. Het verzoek is gebaseerd op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. De HAC vindt dat het college onvoldoende duidelijk heeft gemaakt welke andere passende maatregelen (zullen) worden getroffen en op welke termijn dit zal gebeuren. De HAC geeft aan dat het verzoek aanleiding had kunnen zijn om de intrekking als een gerichte passende maatregel te beoordelen.
4.3
In het bestreden besluit stelt het college in aanvulling op het besluit van 1 april 2021 dat het niet noodzakelijk is om de natuurvergunning voor stal 3 in te trekken. Het college verwijst hiervoor naar de provinciale maatregelen in de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS). Volgens het college zijn alleen al de verscherpte maatregelen (de strengere eisen die worden gesteld aan stalsystemen bij veehouderijen) in de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV) genoeg om de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Kempenland West met meer dan de helft te verlagen. Het college verwijst in het bestreden besluit en in het verweerschrift ook naar het landelijke maatregelenpakket ter uitvoering van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering en naar de vrijwillige opkoop van zeven piekbelasters (bedrijven met een hoge stikstofdepositie) in de provincie Noord-Brabant. Beide maatregelenpakketten worden hieronder kort uitgelegd.
4.4
De wetgever heeft de Wnb per 1 juli 2021 aangevuld. In artikel 1.12a van de Wnb staan resultaatsverplichtingen. In 2035 mag op 74% van het areaal van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden de kritische depositiewaarde niet meer worden overschreden. Om aan deze resultaatsverplichting te voldoen moet de totale stikstofemissie (niet alleen van de landbouw maar ook van de overige sectoren zoals industrie en vervoer) in 2035 met 50% zijn verminderd. Het landelijk maatregelenpakket is na het bestreden besluit beschreven in het ontwerpprogramma stikstofreductie en natuurverbetering. [1] De maatregelen gericht op de landbouw met het hoogste effect in 2030 (uitgedrukt in mol/hectare/jaar) zijn:
gerichte opkoop piekbelasters (9,1);
landelijke beëindigingsregeling piekbelasters veehouderij (31,7);
verlagen ruw eiwitgehalte in veevoer (18-67);
stalmaatregelen: innoveren, investeren en normeren emissiearme stallen (29-41).
4.5
Het college heeft op 15 december 2020 de BOS vastgesteld. [2] Bovenop het nog niet vastgestelde landelijke pakket worden in alle sectoren nog 22 extra maatregelen genomen. De belangrijkste maatregelen zijn de stalmaatregelen in paragraaf 2.7.1 van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (IOV). Dit zijn maatregelen op grond van artikel 2.4, derde lid, van de Wnb. Er worden eisen gesteld aan bestaande stallen en nieuwe stallen. Deze eisen komen er op neer dat deze stallen (dat wil zeggen de huisvestingssystemen in de stallen) moeten voldoen aan de eisen in bijlage 2 van de IOV. Kort gezegd betekent dit dat de bestaande stallen per 1 januari 2024 op bedrijfsniveau emissiearm moeten zijn uitgevoerd en dat alle nieuwe stallen (stallen gebouwd na 25 mei 2010) emissiearm moeten worden uitgevoerd. Aan het bestreden besluit is het overzicht bouwstenen aanpak stikstof Noord-Brabant toegevoegd. De bouwstenen bestaan uit een versterking van de Natura 2000-gebieden en minder stikstofuitstoot om toch ontwikkelingen binnen Noord-Brabant mogelijk te maken. De stalmaatregelen in de IOV zijn de voornaamste maatregelen. Voor het Natura 2000-gebied Kempenland West zou dit volgens het bij het bestreden besluit gevoegde overzicht aanpak stikstof Brabant, versie november 2021, het volgende betekenen:
De stikstofdepositie ten gevolge van stallen in Brabantse veehouderijen bedraagt 678 mol/hectare/jaar in maart 2020.
Op 31 december 2023 zou deze depositie gaan dalen naar 388 mol/hectare/jaar (herrekend op basis van de emissie-eisen tot en met 2023 inclusief interne saldering).
Op 31 december 2027 zou deze depositie gaan dalen naar 322 mol/hectare/jaar (herrekend op basis van de emissie-eisen 2024-2027 inclusief interne saldering).
Vanaf 2028 zou deze depositie 285 mol/hectare/jaar moeten bedragen (herrekend op basis van de emissie-eisen tot en met 2023 inclusief interne saldering).
5. Eiseres stelt dat artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb het college geen ruimte geeft om rekening te houden met de belangen van vergunninghoudster. Zij vindt vervolgens dat het tempo van het landelijke maatregelenpakket te laag ligt en niet voorziet in de noodzakelijke daling binnen een afzienbare termijn. Volgens eiseres zijn het landelijke maatregelenpakket en de provinciale maatregelen op grond van de IOV niet duidelijk genoeg en niet effectief. De natuurherstelmaatregelen zijn pas effectief als de stikstofdepositie is gedaald. Daarom is intrekking van de natuurvergunning voor stal 3 van het bedrijf van vergunninghoudster noodzakelijk. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat het college de natuurvergunning voor stal 3 in ieder geval gedeeltelijk had kunnen intrekken (zodat de nieuwe plannen van vergunninghoudster wel kunnen worden uitgevoerd).
Hoe beoordeelt de rechtbank deze zaak?
6.1
Artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn [3] verplicht tot het treffen van passende (preventieve) maatregelen die nodig zijn om verslechteringen en verstoringen die significante effecten kunnen hebben op de soorten en habitattypen waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen, te voorkomen. Het Hof van Justitie heeft in het arrest van 14 januari 2016 [4] geoordeeld dat de lidstaten bij het nemen van passende maatregelen beschikken over een beoordelingsmarge, mits gewaarborgd is dat er geen verslechtering of verstoring plaatsvindt. Het is met andere woorden aan de lidstaten ter beoordeling welke maatregelen worden getroffen, maar deze maatregelen moeten worden uitgevoerd als verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied dreigen.
6.2
Op basis van artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb moet het college de natuurvergunning intrekken of wijzigen als dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het maakt hierbij niet uit dat de natuurvergunning onherroepelijk is. Het college heeft beoordelingsruimte bij de keuze van de noodzakelijke passende maatregelen. Als de intrekking van de natuurvergunning de enige passende maatregel is om de dreigende achteruitgang van natuurwaarden te voorkomen, dan moet het college de natuurvergunning intrekken of wijzigen. Ook als andere passende maatregelen getroffen kunnen worden, kan het college binnen de beoordelingsruimte die het heeft, kiezen voor de intrekking of wijziging van de natuurvergunning. Het college moet motiveren welke keuzes worden gemaakt bij de invulling van de beoordelingsruimte door inzichtelijk te maken met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Met andere woorden: het college moet duidelijk maken welke maatregelen worden getroffen, wat voor effect deze maatregelen gaan hebben en wanneer de maatregelen effect gaan hebben. De rechtbank haalt dit toetsingskader uit de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 20 januari 2021. [5]
Beoordeling beroepsgronden
7.1
Eiseres heeft aangevoerd dat artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb aan de orde is en dat aan de vergunning geen passende maatregelen waren gekoppeld, maar mitigerende maatregelen, wat door de bezwaarcommissie is bevestigd. Het college heeft in het bestreden besluit niet aangegeven waarom dit standpunt van eiseres onjuist zou zijn.
7.2
Het college heeft in het bestreden besluit en ter zitting aangegeven dat het onevenredig zou zijn om de onherroepelijke natuurvergunning voor stal 3 in te trekken en kiest daarom voor de inzet van andere passende maatregelen.
7.3
De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat ten behoeve van het Natura 2000-gebied Kempenland West passende maatregelen moeten worden getroffen om verdere achteruitgang tegen te gaan, omdat in dat gebied sprake is van een forse overbelasting en dus dat verslechteringen of verstoringen met significante gevolgen dit gebied bedreigen. Het verzoek van eiseres is uitsluitend gebaseerd op artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.
7.4
Naar het oordeel van de rechtbank biedt artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb het college geen ruimte om andere belangen te betrekken bij het gebruik van de intrekkingsbevoegdheid. Als het college dit heeft bedoeld, dan is dit in strijd met artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb.
7.5
Het college kan wel kiezen voor andere passende maatregelen om vergunninghoudster te ontzien. De rechtbank maakt uit het bestreden besluit en het verweerschrift op dat dit de bedoeling lijkt te zijn geweest van het college. Het college verwijst naar (en kiest kennelijk voor) het landelijke maatregelenpakket en het provinciale maatregelenpakket. Het college heeft inderdaad beoordelingsruimte bij de keuze voor passende maatregelen en moet het gebruik van deze beoordelingsruimte motiveren. Het college kan dat naar het oordeel van de rechtbank doen door uit te leggen welke andere maatregelen zijn of zullen worden getroffen, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer verwacht wordt dat deze effectief zijn. [6]
8.1
Eiseres is van mening dat het landelijke maatregelenpakket te langzaam gaat. Uit het rapport “Onderzoek naar een ecologisch noodzakelijke reductiedoelstelling van stikstof” van A.B. van den Burg e.a. (2021) (Rapport Van den Burg) komt volgens eiseres naar voren dat een emissiereductie van 70% nodig is in 2035 en niet slechts een emissiereductie van 50%. Deze doelstelling wordt onderstreept door het eindrapport van het Adviescollege Stikstofproblematiek van 8 juni 2020 en het rapport van de Algemene Bestuursdienst van maart 2021: “Stikstofruimte voor de toekomst, Langetermijnverkenning stikstofproblematiek: doel, integriteit en regie” en door het Coalitieakkoord van het huidige kabinet “Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst” van 15 december 2021 (hierna: het Coalitieakkoord). Alle rapporten wijzen er op dat een emissiereductie van 70% per 2035 noodzakelijk is. Eiseres benadrukt dat het Rapport Van den Burg de enige ecologische onderbouwing is.
8.2
Het college heeft op de zitting in het midden gelaten of zij de urgentie in de door eiseres genoemde stukken deelt. Het college wijst er op dat in het Rapport Van den Burg maatregelen op basis van artikel 6, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en passende maatregelen op grond van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn door elkaar worden gebruikt.
8.3
De rechtbank is van oordeel dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd dat het tempo van het landelijke maatregelenpakket en de huidige resultaatsverplichtingen in het huidige artikel 1.12a van de Wnb voldoende zijn om verdere verslechteringen en verstoringen met significante effecten op Natura 2000-gebied Kempenland West tijdig te beperken en te voorkomen. Alleen daarom al is onvoldoende inzichtelijk of deze maatregelen zullen leiden tot de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
8.4
Het college heeft verder verwezen naar de monitoringsverplichting in artikel 1.12f van de Wnb en artikel 2.2 van het Besluit natuurbescherming en de mogelijkheid om het programma stikstofreductie en natuurverbetering tussentijds te wijzigen. Deze monitoring leidt echter niet tot bijstelling van de resultaatsverplichtingen in artikel 1.12a van de Wnb. De monitoring zou wel kunnen leiden tot bijstelling van het programma en de daarin opgenomen tussentijdse doelstellingen op grond van artikel 1.12g, tweede lid, van de Wnb. Dat zijn overigens inspanningsverplichtingen. Het college heeft niet gesteld, noch is de rechtbank op een andere wijze gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit of op dit moment monitoring plaatsvindt, laat staan wat de resultaten van deze monitoring zijn. Bovendien was er ten tijde van het bestreden besluit of op dit moment niet eens een definitief programma stikstofreductie en natuurverbetering vastgesteld want ook dat programma laat op zich wachten. Deze verwijzing kan het college daarom niet baten en leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.
9.1
Eiseres vindt dat het college met de verwijzing naar artikel 1.12a van de Wnb en het concept maatregelenpakket alsmede met de verwijzing naar de BOS en de IOV onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
9.2
Het college heeft in het verweerschrift verwezen naar het landelijke maatregelenpakket en heeft hierbij vooral gewezen op de opkoop van zeven piekbelasters waarmee zo’n 37.300 kilo stikstofemissie zal verdwijnen. Het college heeft verder verwezen naar het traject om nieuwe beheerplannen en/of gebiedsanalyses voor Brabantse Natura 2000-gebieden vast te stellen.
9.3
De Afdeling heeft het landelijke maatregelenpakket uitgebreid besproken in de uitspraak van 2 november 2022. [7] De rechtbank benadrukt dat dit is gebeurd in kader van een beoordeling van de vaststelling van een inpassingsplan. Dit is een beoordeling op basis van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb (en dus artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en niet artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn).
9.4
Ook de rechtbank (in navolging van de Afdeling in rechtsoverweging 41.1 van de genoemde uitspraak) vindt dat de verwachtingen van de verantwoordelijke ministers over de positieve effecten van het pakket met nieuwe bronmaatregelen met vele onzekerheden zijn omgeven. De rechtbank zal de vier hierboven genoemde landelijke maatregelen voor de landbouw met het hoogste effect in 2030 bespreken aan de hand van de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 2 november 2022.
9.5
De maatregelen voor de gerichte opkoop van piekbelasters (rechtsoverweging 41.3.2) zijn in uitvoering en hebben geleid tot de uitkoop van 7 piekbelasters rondom Natura 2000-gebieden in Noord-Brabant. Het college heeft in het bestreden besluit en ter zitting niet aangegeven waar de bedrijven liggen, meer in het bijzonder of de uitkoop van deze piekbelasters positieve effecten heeft voor het Natura 2000-gebied Kempenland West en zo ja, wat deze effecten dan zijn. De rechtbank vindt dat het op de weg van het college had gelegen om dit wel inzichtelijk te maken. De enkele omstandigheid dat 7 piekbelasters zijn uitgekocht maakt niet dat aannemelijk is dat andere piekbelasters ook worden uitgekocht. Het college wijst wel op andere vrijwillige opkoopregelingen, maar er moeten dan ook agrariërs zijn die willen worden uitgekocht. Indien zij niet worden uitgekocht, dan is volgens de rechtbank ook niet aannemelijk dat binnen afzienbare termijn de gevolgen van deze piekbelasters voor het Natura 2000-gebied Kempenland West zodanig zijn verminderd dat het college kan afzien van gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van vergunninghoudster.
9.6
De Afdeling gaat in haar uitspraak van 2 november 2022 tevens in op de landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (rechtsoverweging 41.3.3) en stelt vast dat deze pas zal worden uitgevoerd in het derde kwartaal van 2022 en het eerste kwartaal van 2023. De rechtbank kan uit het bestreden besluit of het verweerschrift niet opmaken of deze maatregelen in gang zijn gezet, wat de positieve effecten van deze maatregelen zijn voor het Natura 2000-gebied Kempenland West en of deze positieve effecten binnen afzienbare termijn worden bereikt. De enkele stelling dat de maatregelen zullen worden uitgevoerd, is voor de rechtbank onvoldoende aanleiding voor het oordeel dat het college kan afzien van intrekking. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat het gaat om een vrijwillige regeling en dat het college niet heeft onderbouwd dat er gegadigden zijn of zullen zijn.
9.7
De maatregel inzake het verlagen van het ruweiwitgehalte in veevoer voor varkens, pluimvee en melkvee wordt behandeld door de Afdeling in rechtsoverweging 41.3.4 van de genoemde uitspraak. De maatregel was ten tijde van het bestreden besluit niet uitgevoerd en is nog steeds niet uitgevoerd. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze maatregel in de toekomst op afzienbare termijn wordt uitgevoerd. Het enkele noemen van de maatregel is volgens de rechtbank onvoldoende om van gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning af te zien.
9.8
In de genoemde uitspraak van de Afdeling wordt niets gezegd over landelijke stalmaatregelen. De rechtbank stelt wel vast dat in de BOS wordt aangegeven dat de provinciale stalmaatregelen verder gaan dan de landelijke stalmaatregelen. De landelijke stalmaatregelen hebben daarom geen zelfstandig effect voordat ze worden getroffen in Brabantse stallen. De stalmaatregelen in andere provincies zouden een positief effect kunnen hebben op Brabantse Natura 2000-gebieden, maar de rechtbank betwijfelt het effect op het Natura 2000-gebied Kempenland West. Dit effect zal beperkt zijn omdat dit gebied midden in de provincie ligt. Het college heeft hierover niets aangevoerd of onderbouwd in het bestreden besluit. Het enkele noemen van de maatregel is onvoldoende om van gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning af te zien. De rechtbank verwijst verder naar wat zij hieronder oordeelt over de provinciale stalmaatregelen.
9.9
De rechtbank ziet tot slot niet in dat de vaststelling van beheerplannen voor Brabantse Natura 2000-gebieden een landelijke maatregel is. Het college stelt de plannen per slot van rekening zelf vast. Eiseres heeft het positieve effect van herstelmaatregelen apart bestreden en deze beroepsgrond zal hieronder apart worden behandeld.
9.1
De rechtbank concludeert dat het college met de verwijzing naar het landelijke maatregelenpakket ten behoeve van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering niet aannemelijk of inzichtelijk heeft gemaakt dat door de uitvoering hiervan zodanig positieve effecten voor het Natura 2000-gebied Kempenland West optreden dat het college kan afzien van gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van vergunninghoudster.
10.1
Eiseres plaatst vraagtekens bij de stelling van het college dat de uitvoering van de BOS (in het bijzonder de verplichte stalmaatregelen op grond van de IOV) leidt tot een verlaging van 50% van de depositie in 2027. De hierin genoemde emissiereductie van stallen met 50% is slechts een deel van de emissie en depositie. Verder wordt depositie niet alleen door de landbouw veroorzaakt. De IOV gaat bovendien uit van de inzet van technische middelen, zoals emissiearme vloeren met mestschuiven bij rundvee en luchtwassers en andere emissiearme staltypen bij bijvoorbeeld varkens. Op basis van tal van onderzoeken moet inmiddels ernstig getwijfeld worden of deze emissiereducties wel haalbaar zijn. Ter zitting heeft eiseres ook aangegeven dat de positieve effecten van de stalmaatregelen (als ze er al zijn) deels teniet worden gedaan omdat met behulp van salderen ook meer dieren worden gehouden om de investeringen te bekostigen. Per saldo daalt de depositie dus niet. De natuurherstelmaatregelen in de BOS kunnen alleen effectief zijn wanneer de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie binnen afzienbare termijn wordt bereikt. Het college heeft volgens eiseres niet onderbouwd dat er alternatieve maatregelen zijn om de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie te bereiken.
10.2
Het college heeft vertrouwen in de BOS en de stalmaatregelen in de IOV en is van mening dat hierdoor voldoende aannemelijk is dat binnen afzienbare termijn met andere passende maatregelen verdere verslechteringen in Natura 2000-gebieden worden voorkomen.
10.3
De rechtbank heeft twee bedenkingen bij de stalmaatregelen in de IOV.
10.4
Inmiddels is in verschillende uitspraken geoordeeld over het effect van de stalmaatregelen van de IOV. Deze uitspraken zijn gedaan voordat het bestreden besluit werd genomen. Er zijn gerede twijfels over het succes van de maatregelen in melkrundveestallen, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 7 september 2022 [8] in het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 [9] en de uitspraak van deze rechtbank van 8 april 2022. [10] Het staat niet vast dat de betrokken emissiearme stalsystemen daadwerkelijk zullen leiden tot een gelijkblijvende of lagere stikstofdepositie. De rechtbank verwijst ook naar haar uitspraak van 28 oktober 2022 over (de zekerheid van) het effect van emissiearme stalsystemen bij het houden van jongvee [11] . De rechtbank is in deze uitspraak van oordeel dat te onzeker is of de afwijkende emissiefactor voor jongvee in de IOV wel klopt. Soortgelijke twijfel over het succes van stalmaatregelen bestaat ook over maatregelen in varkensstallen. De rechtbank verwijst naar de tussenuitspraak van
9 april 2021. [12] De rechtbank heeft nog geen door het college verleende natuurvergunningen gezien waarbij voorschriften zijn gesteld om het succes van de voorgeschreven stalmaatregelen te borgen (ofwel beschermingsmaatregelen zijn getroffen). Hetzelfde geldt voor maatregelen in pluimveestallen. [13] Gelet op deze uitspraken is de rechtbank van oordeel dat niet voldoende aannemelijk is dat door het treffen van stalmaatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
10.5
De rechtbank ziet dat in de praktijk agrariërs investeringen in stallen bekostigen door meer dieren te gaan houden. Dat kunnen zij doen omdat zij de toename van ammoniakemissie door het houden van meer dieren salderen met de eigen bestaande rechten (intern salderen) of die van derden (extern salderen). Het positieve effect voor de natuur van de stalmaatregelen wordt daardoor grotendeels teniet gedaan. Zolang de natuurwinst wordt opgevuld door het houden van nog meer dieren, leiden de stalmaatregelen niet tot minder stikstofdepositie. Dat was anders toen het college nog artikel 2.6 van de Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel) hanteerde waarin intern salderen beleidsmatig was beperkt. Deze rechtbank heeft artikel 2.6 van de Beleidsregel beschouwd als een passende maatregel in de uitspraak van 8 december 2021. [14] Het college heeft dit artikel echter op 30 april 2021 ingetrokken na de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2021. Op grond van artikel 2.6, eerste lid, van de Beleidsregel zoals dat gold voor 30 april 2021, had de natuurvergunning van vergunninghoudster niet kunnen worden ingezet ten behoeve van interne saldering, omdat nog steeds een omgevingsvergunning voor het bouwen van stal 3 was vereist. Toepassing van de Beleidsregel zou dus hetzelfde effect hebben gehad als inwilliging van het verzoek van eiseres. Weliswaar worden in het overzicht van november 2021 effecten genoemd inclusief interne saldering, maar het college heeft ter zitting niet aangegeven of en zo ja, op welke wijze de intrekking van artikel 2.6 van de Beleidsregel per 30 april 2021 hierbij is betrokken. Zolang dit effect onzeker en niet inzichtelijk is, heeft de rechtbank vraagtekens bij het effect van de verplichte stalmaatregelen op grond van afdeling 2.7.1 van de IOV.
10.6
Gelet op bovenstaande bedenkingen is de rechtbank van oordeel dat het college met de verwijzing naar de BOS en in het bijzonder de stalmaatregelen in de IOV onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt dat hiermee uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn. Deze verwijzing vormt dus ook geen reden om af te zien van gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van vergunninghoudster.
11.1
Eiseres merkt tot slot op dat het college niet kan volstaan met verwijzen naar herstelmaatregelen voor natuurverbetering. Natuurherstel lost niets op zolang de stikstofdepositie hoog blijft en staat volgens eiseres gelijk aan dweilen met de kraan open.
11.2
Het college stelt dat herstelmaatregelen nodig zijn om verdere verslechtering te voorkomen in combinatie met maatregelen ter verlaging van de stikstofdepositie en verwijst naar een artikel van het Planbureau voor de Leefomgeving. [15] Het college verwijst verder naar de beheerplannen die in 2023 worden opgesteld voor Brabantse Natura 2000-gebieden.
11.3
De rechtbank kan uit de toelichting van het college niet opmaken dat alleen het treffen van herstelmaatregelen voldoende is en andere passende maatregelen, zoals de gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning van vergunninghoudster, alleen daarom al achterwege kunnen worden gelaten. Dit staat niet in het door het college aangehaalde artikel. Met de enkele verwijzing naar nog niet opgestelde beheerplannen heeft het college niet onderbouwd dat met herstelmaatregelen kan worden volstaan om de noodzakelijke daling van de stikstofdepositie te bereiken binnen afzienbare termijn. Bovendien heeft het college nagelaten aan te geven welke herstelmaatregelen zullen worden getroffen in het Natura 2000-gebied Kempenland West.
Conclusie en gevolgen
12. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat het college niet voldoende duidelijk heeft gemaakt wat voor effect andere passende maatregelen gaan hebben om de dreigende achteruitgang van Natura 2000-gebied Kempenland West te voorkomen. Bovendien heeft het college passende maatregelen genoemd zonder dat er enige aanwijzing is of en zo ja, wanneer deze maatregelen worden getroffen en wanneer de maatregelen effect gaan hebben. Het bestreden besluit is onvoldoende gemotiveerd. Het beroep is gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
13. De rechtbank kan niet overzien of en wanneer het college wel duidelijk kan maken dat er voldoende andere passende maatregelen worden getroffen binnen afzienbare termijn. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om een tussenuitspraak te doen en draagt het college op om een nieuw besluit te nemen binnen 12 weken na dagtekening van deze uitspraak met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geef hierbij de volgende aanwijzingen.
Het college zal het effect van de voorgestane passende maatregelen meer inzichtelijk moeten maken en moeten ingaan op het specifieke effect van de diverse genoemde maatregelen op het Natura 2000-gebied Kempenland West, binnen welk tijdpad de maatregelen worden uitgevoerd en wanneer de maatregelen naar verwachting effect zullen hebben.
Ook zal het college moeten aangeven of kan worden volstaan met een gedeeltelijke inwilliging van het verzoek, namelijk de intrekking van de natuurvergunning voor stal 3 tot 2.990 vleesvarkens, zoals eiseres ter zitting subsidiair heeft aangegeven.
14. De rechtbank ziet geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen en het gebruik van de natuurvergunning uit 2016, voor zover deze is verleend voor stal 3, te verbieden. De rechtbank ziet namelijk niet in dat stal 3 op korte termijn zal kunnen worden gebouwd, gelet op de vele stappen die vergunninghoudster hiervoor nog moet zetten.
15. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.518,00 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit van 21 december 2021;
draagt het college op binnen 12 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het griffierecht van € 360,00 aan eiseres moet vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.518,00 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 november 2022 door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van A.J.H. van der Donk, griffier.
griffier
voorzitter
Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop dit proces-verbaal is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wnb
Artikel 1.12a
Lid 1 Het percentage van het areaal van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden waarop de depositie van stikstof niet groter is dan de hoeveelheid in mol per hectare per jaar waarboven verslechtering van de kwaliteit van die habitats niet op voorhand is uit te sluiten, bedraagt:
a.in 2025: ten minste 40%;
b.in 2030: ten minste 50%;
c.in 2035: ten minste 74%.
Lid 2 De in het eerste lid bedoelde omgevingswaarden zijn resultaatsverplichtingen.
Artikel 1.12b
Lid 1 Onze Minister stelt een programma stikstofreductie en natuurverbetering vast:
a. voor het verminderen van de depositie van stikstof op voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden om te voldoen aan de omgevingswaarden, bedoeld in artikel 1.12a, eerste lid; en
b. voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen voor de in onderdeel a bedoelde habitats.
Daarbij houdt Onze Minister rekening met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied en met de regionale en lokale bijzonderheden.
Lid 2 In het programma worden tussentijdse doelstellingen opgenomen met het oog op:
a. het tijdig voldoen aan de omgevingswaarden; en
b.de in het programma opgenomen maatregelen voor het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen.
Lid 3De in het tweede lid bedoelde doelstellingen zijn inspanningsverplichtingen.
Artikel 1.12f
Lid 1 De bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bestuursorganen verzamelen gegevens over:
a.de voortgang en de gevolgen van de maatregelen, opgenomen in het programma stikstofreductie en natuurverbetering;
b.de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de voor stikstof gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden.
Lid 2 De bestuursorganen verstrekken de gegevens aan Onze Minister.
Lid 3 Onze Minister beoordeelt of wordt voldaan aan de omgevingswaarden, bedoeld in artikel 1.12a, eerste lid, en aan de tussentijdse doelstellingen, bedoeld in artikel 1.12b, tweede lid.
Lid 4 Onze Minister zorgt voor de verslaglegging van de resultaten en zendt de verslagen aan beide kamers der Staten-Generaal.
Artikel 1.12g
Lid 1 Onze Minister wijzigt het programma stikstofreductie en natuurverbetering als uit de beoordeling, bedoeld in artikel 1.12f, derde lid, blijkt dat met het programma niet kan worden voldaan aan een omgevingswaarde als bedoeld in artikel 1.12a, eerste lid, of aan een tussentijdse doelstelling als bedoeld in artikel 1.12b, tweede lid.
Lid 2 Het programma wordt zo gewijzigd dat binnen een passende termijn aan de omgevingswaarde wordt voldaan.
Lid 3 Onverminderd het eerste en tweede lid wordt het programma ten minste iedere zes jaar geactualiseerd.
Artikel 5.4, lid 2
Een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, wordt in elk geval ingetrokken of gewijzigd indien dat nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
Artikel 2.2 Besluit natuurbescherming
Lid 1. Monitoring voor de omgevingswaarden, bedoeld in artikel 1.12a van de wet, en van de tussentijdse doelstellingen, bedoeld in artikel 1.12b, tweede lid, van de wet vindt plaats door metingen, berekeningen of het op andere wijze verzamelen van gegevens.
Lid 2 Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld over de uitvoering van de monitoring.
Artikel 2.6 Beleidsregel natuurbescherming Noord-Brabant tot 30 april 2021
Artikel 2.6 Voorwaarden intern salderen
1.Een activiteit mag alleen worden ingezet ten behoeve van intern salderen voor zover er een toestemming was voor de N-emissie veroorzakende activiteit in de referentiesituatie en die sindsdien onafgebroken aanwezig is geweest of nog kan zijn tot het moment van intrekking of wijziging van de toestemming, zodat hervatting van de activiteit mogelijk was zonder dat daarvoor een natuurvergunning of omgevingsvergunning, onderdeel bouwen, is vereist.
2.Gedeputeerde Staten betrekken een toestemming die niet kan worden ingetrokken uitsluitend bij de beoordeling van de aanvraag, indien de feitelijke uitvoering van de activiteit wordt beëindigd voordat deze activiteit wordt ingezet voor salderen.
3.Gedeputeerde Staten betrekken bij de beoordeling van de aanvraag voor intern salderen uitsluitend de N-emissie van de activiteit voor zover intrekking van de daaraan ten grondslag liggende toestemming niet noodzakelijk is in verband met toepassing van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
4.Gedeputeerde Staten gaan bij de beoordeling van een aanvraag voor een bedrijf dat deelneemt aan de Subsidieregeling sanering varkenshouderijen eenmalig uit van maximaal de N-depositie behorende bij 15% van de NH3-emissies uit de betrokken dierenverblijven.
5.Bij het beoordelen van een aanvraag voor een natuurvergunning hanteren Gedeputeerde Staten als uitgangspunt dat alleen gebruik wordt gemaakt van de in de toestemming opgenomen N-emissie in de referentiesituatie, voor zover de capaciteit aantoonbaar feitelijk is gerealiseerd.
6.Bij de beoordeling van de feitelijk gerealiseerde capaciteit, bedoeld in het vijfde lid, gaan Gedeputeerde Staten uit van de op het moment van indienen van de aanvraag op grond van een toestemming volledig opgerichte installaties en gebouwen, of gerealiseerde infrastructuur en overige voorzieningen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de activiteit.
7.Gedeputeerde Staten gaan bij het berekenen van de N-emissie van een bedrijf in de referentiesituatie uit van ten hoogste de emissie die is toegestaan op grond van het Besluit emissiearme huisvesting.
8.Indien de toestemming, bedoeld in artikel 2.1, onderdeel o, onder 1°, niet of slechts gedeeltelijk is gerealiseerd, kunnen Gedeputeerde Staten ten behoeve van intern salderen als referentiesituatie hanteren een op de Europese referentiedatum aanwezige toestemming als bedoeld in artikel 2.1, onderdeel o, onder 2° en 5°, waarbij de laagst toegestane depositie vanaf de referentiedatum geldt, met inbegrip van een eventuele afname zoals vastgelegd in de niet of slechts gedeeltelijk gerealiseerde toestemming, bedoeld in artikel 2.1, onderdeel o, onder 1°.
9.In afwijking van het eerste lid kunnen Gedeputeerde Staten interne saldering toestaan indien de beëindiging van de N-emissie veroorzakende activiteit uit de referentiesituatie rechtstreeks verband houdt met het voornemen voor de nieuwe activiteit ten behoeve waarvan intern gesaldeerd wordt.
10.In afwijking van het vijfde lid kunnen Gedeputeerde Staten de referentiesituatie als uitgangspunt hanteren indien:
a. op het moment van inwerkingtreding van dit artikel het project nog niet volledig is gerealiseerd, maar wel aantoonbaar stappen zijn gezet met het oog op volledige realisatie;
b. op het moment van inwerkingtreding van dit artikel weliswaar nog niet is aangevangen met de realisatie van het project, maar daarvoor wel al aantoonbaar onomkeerbare significante investeringsverplichtingen zijn aangegaan;
c. het project noodzakelijk is ten behoeve van de realisatie van de doelen in een Natura 2000-gebied;
d. de aanvraag ziet op het toepassen van een alternatieve verdergaande N-emissie reducerende techniek ter vervanging van de eerder verleende emissie reducerende techniek, die leidt tot een vermindering van de N-emissie, zonder uitbreiding van de capaciteit zoals opgenomen in de laatst verleende toestemming;
e. het één of meer van de volgende projecten betreft: energieprojecten van nationaal belang, wegen, vaarwegen, spoorwegen, luchtvaart, woningbouw, duurzame energieopwekking, militaire activiteiten of projecten in het kader van de nationale veiligheid.