ECLI:NL:RBOBR:2023:602

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummer: SHE 22/1454

uitspraak van de meervoudige kamer van 15 februari 2023 in de zaak tussen

Stichting Brabantse Milieufederatie (BMF) en Coöperatie Mobilisation for the Environment (MOB), uit Nijmegen, eisers

(gemachtigde: ir. A.K.M. van Hoof),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant(het college)

(gemachtigden: mr. A. Speekenbrink, mr. F. Warendorf, K. van Broekhoven en J. Vos).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
SABIC Innovative Plastics B.V.(SABIC), uit Bergen op Zoom, (gemachtigde mr. J.A.M. van der Velden).

Inleiding

1.1 In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb) (de natuurvergunning) voor het bouwen en het in gebruik nemen van een houtpelletgestookte biomassaverbrandingsinstallatie (BVI) en een hete-oliefornuis bij het bedrijf SABIC te Bergen op Zoom van 18 mei 2022.

1.2 De rechtbank heeft het beroep op 17 januari 2023 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 22/2011 en SHE 22/2046. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, vergezeld van [naam] namens MOB en [naam] namens BMF, de gemachtigden van het college en de gemachtigde van SABIC, samen met [naam] en [naam] namens SABIC.

1.3 Het beroep slaagt en de natuurvergunning wordt vernietigd. Eerst zet de rechtbank de feiten op een rij. Daarna beschrijft de rechtbank kort de inhoud en strekking van het bestreden besluit. Vervolgens worden de beroepsgronden behandeld. De regelgeving waarnaar wordt verwezen staat in de bijlage bij deze uitspraak.

Beoordeling door de rechtbank

Feiten

2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

 SABIC is een bedrijf met vestigingen over de hele wereld. Eén van die locaties is het complex aan de [adres] . In de fabrieken van SABIC in Bergen op Zoom worden onder andere diverse kunststof producten gemaakt, waarvan voornamelijk plastic korrels. Op dit complex van SABIC staan meerdere installaties. De eerste fabriek is in 1971 opgericht (door de rechtsvoorganger van SABIC).

 Op het perceel van SABIC is het bestemmingsplan “Theodorushaven-Noordland” van toepassing en ligt de bestemming “Bedrijf”.

 Op het bedrijventerrein liggen ook andere bedrijven, waaronder het bedrijf Cargill.

 Het college heeft SABIC op 2 april 2002 een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer (Wm) verleend voor een inrichting bestemd voor de productie van thermoplastische plastics en producten op basis van siliconen en de productie van composieten uit polymeer grondstoffen en glasvezelmatten. Het bedrijf bevat een IPPC-installatie. Het bedrijf valt onder de werkingssfeer van het Besluit risico’s zware ongevallen 2015 (BRZO 2015). In het bedrijf staat onder meer een gasgestookte warmtekrachtkoppeling installatie, genaamd Cogen2. Hiervoor was oorspronkelijk op 13 februari 1990 een milieuvergunning verleend door het college. Deze milieuvergunning is van rechtswege vervallen na de verlening van de revisievergunning in 2002.

 Sindsdien heeft het college een groot aantal omgevingsvergunningen aan SABIC verleend voor veranderingen binnen en uitbreidingen van de inrichting, en een aantal meldingen ingevolge artikel 8.19 van de Wm geaccepteerd voor het veranderen van onderdelen van de inrichting. Hiertoe behoort onder meer de acceptatie van de melding ingevolge artikel 8.19 van de Wm op 6 juli 2007 voor het veranderen (optimaliseren) van de Cogen2 door het installeren van een ‘Dry Low NOx Brander’, resulterend in een 70% reductie van de stikstofemissie van de Cogen2. In een bijlage bij deze melding is aangegeven dat ook stoom wordt geleverd aan Cargill.

 Het college heeft SABIC op 7 juni 2016 een vergunning op basis van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. In deze natuurvergunning is onder punt III bepaald dat de vergunning betrekking heeft op een stikstofemissie van 959.892 kg NOx per jaar, resulterend in een stikstofdepositie op de Natura 2000-gebieden “Markiezaat”, “Zoommeer”, “Brabantse Wal”, “Westerschelde & Saeftinghe” en “Oosterschelde”. Uit de aanvraag en de natuurvergunning blijkt dat bij het bepalen van de totale stikstofemissie is uitgegaan van een stikstofemissie van 271.900 kg NOx per jaar voor de Cogen2. Deze stikstofemissie is ontleend aan een in voorschrift 2.2.1 van de revisievergunning uit 2002 gestelde emissiegrenswaarde.

 SABIC ligt op zeer korte afstand van het Natura 2000-gebied “Zoommeer”. In de omgeving van SABIC liggen diverse Natura 2000-gebieden. Verder ligt in de directe omgeving het gebied “Halsters Laag”. Dat is geen Natura 2000-gebied maar maakt wel deel uit van het Natuur Netwerk Nederland.

 Uit milieujaarverslagen van 2010 en later blijkt de Cogen2 installatie feitelijk veel minder stikstof uit te stoten dan 271.900 kilo per jaar, namelijk minder dan 40.000 kg stikstof per jaar.

 Op 10 september 2020 heeft SABIC een aanvraag om een natuurvergunning bij het college ingediend ten behoeve van het bouwen en in gebruik nemen van een houtpelletgestookte BVI en een hete-oliefornuis. Daarmee wordt de stoom ten behoeve van het bedrijf, dat momenteel wordt geproduceerd door twee warmtekrachtkoppelingen (WKK’s), stoomketels en de HYCO III, voor een deel (de WKK Cogen 2) vervangen door een houtpelletgestookte BVI. SABIC heeft de aanvraag meermalen aangevuld. SABIC is voornemens de BVI te plaatsen in een bosperceel ten zuiden van de aanwezige installaties op ongeveer 300 meter afstand van de dichtstbijzijnde installaties van SABIC in de buurt van een laad- en losinstallatie van SABIC. De BVI zal 80 ton/uur stoom produceren ten behoeve van SABIC en 40 ton/uur stoom ten behoeve van Cargill. De BVI zal een stikstofemissie hebben van 110.250 kg per jaar en een ammoniakemissie van 3.308 kg per jaar. Het hete-oliefornuis zal een stikstofemissie hebben van 13.611,00 kg per jaar.

 Op 14 september 2021 heeft SABIC een aanvraag om een omgevingsvergunning als bedoeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de activiteiten “bouwen” en “milieu” bij het college ingediend ten behoeve van het bouwen en in gebruik nemen van een houtpelletgestookte BVI en een hete-oliefornuis. Daarmee wordt installatie voor het produceren van de stoom ten behoeve van de productie-eenheden en kantoren binnen het bedrijf, momenteel de WKK Cogen2, vervangen door een BVI. De Cogen2 blijft voor onbepaalde tijd in gebruik als aanvulling op of ter vervanging bij storing van de nieuw te realiseren installaties. Het hete-oliefornuis zal worden gestookt op waterstof en aardgas. Een uitgebreide beschrijving is opgenomen in de aanvraag. De aanvraag is meermalen aangevuld.

 Op 2 december 2020 heeft het college besloten dat voor het project geen milieueffectrapport (MER) behoeft te worden opgesteld.

 Onder meer eisers hebben op 10 december 2021 een verzoek ingediend tot gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning uit 2016 op grond van de artikelen 2.4 en 5.4 Wnb. Het college heeft hier nog niet op besloten.

 Zowel de ontwerp-omgevingsvergunning als de ontwerp-natuurvergunning hebben ter inzage gelegen. Onder meer eisers hebben zienswijzen ingediend.

 Het college heeft de omgevingsvergunning verleend op 19 juli 2022. Deze omgevingsvergunning ziet op de activiteiten bouwen en het wijzigen van de inrichting. Onder meer eisers hebben tegen deze omgevingsvergunning beroep ingesteld. In de uitspraak in de zaken SHE 22/2011 en SHE 22/2046 van heden wordt ook deze omgevingsvergunning vernietigd.

Beschrijving van het bestreden besluit

3. Het college heeft in het bestreden besluit SABIC een natuurvergunning verleend voor de uitbreiding/wijziging van een industrieel bedrijf. In het besluit heeft het college onder meer bepaald dat de vergunning betrekking heeft op een (totale) ammoniakemissie van 3.325,90 kg per jaar en een stikstofemissie van 812.692,60 kg per jaar. Verder heeft het college bepaald dat de natuurvergunning van 2016 geldt voor het daarin vergunde project totdat de uitbreiding/wijziging van het beoogde project is gerealiseerd dan wel uitgevoerd. De beschrijving van het project (met AERIUS berekeningen) maakt deel uit van de natuurvergunning. In de AERIUS berekening voor de aangevraagde situatie is de Cogen2- installatie niet opgenomen. In de beantwoording van de zienswijzen heeft het college aangegeven dat sprake zal zijn van een overgangssituatie waarbij de BVI en het hete-oliefornuis worden geplaatst. In het besluit en ter zitting heeft het college uitdrukkelijk aangegeven dat significante gevolgen van overige effecten (naast stikstof- en ammoniakemissies) niet op voorhand zijn uitgesloten. Mogelijke verstoringen door geluid, trilling, licht, optische verstoring en verzuring vanwege de emissie van zwaveldioxide (SO2) worden besproken in het bestreden besluit. Er is geen passende beoordeling opgesteld.

Samenvatting beroepsgronden

4. Eisers hebben meerdere beroepsgronden aangevoerd die zijn samen te vatten in de volgende stellingen:

De BVI is een afzonderlijk project.

De stikstofdepositie vanwege de BVI wordt ten onrechte gesaldeerd met de stikstofdepositie vanwege de Cogen2.

Er is een passende beoordeling vereist voor de overige effecten van de BVI.

Er is coördinatie vereist met de verleende omgevingsvergunning.

Deze beroepsgronden worden hieronder behandeld.

1.BVI is afzonderlijk project

5.1

Eisers beschouwen de BVI als een ander nieuw project dat niet technisch, organisatorisch en functioneel is verbonden met het project SABIC (zoals dat is vergund in de natuurvergunning van 2016). De BVI is niet noodzakelijk om stoom op te wekken. Deze ligt evenmin op dezelfde locatie maar komt op een terrein waar nog geen installatie is en op ongeveer 300 meter afstand van de thans aanwezige installaties van SABIC en 400 meter van de dichtstbijzijnde stikstof uitstotende installaties van SABIC. De BVI levert niet alleen stoom aan SABIC maar ook een substantiële hoeveelheid aan Cargill. Omdat sprake is van een afzonderlijk project op een andere locatie kan niet intern worden gesaldeerd met de referentiesituatie ontleend aan de natuurvergunning van 2016 maar kan slechts extern worden gesaldeerd. In dat geval moet een passende beoordeling worden gemaakt en is de beleidsregel Natuurbescherming Noord-Brabant (Beleidsregel) van toepassing.

5.2

Het college is van mening dat het leveren van stoom aan derden nog niet betekent dat de BVI geen onderdeel is van het project. Het is een uitbreiding van het project SABIC. De BVI vervangt bovendien een bestaande installatie, die wel onderdeel is van het project SABIC.

5.3

SABIC heeft ter zitting aangegeven dat de Cogen2 stoom heeft geleverd aan Cargill. SABIC heeft ook aangegeven dat gedurende een periode van enkele jaren Cargill op andere wijze stoom heeft betrokken. SABIC wil een BVI omdat de gasgestookte Cogen2 te duur wordt. Toepassing van waterstof gestookte installaties staat nog in de kinderschoenen en het elektriciteitsnet heeft te weinig capaciteit voor een elektrische installatie.

5.4

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft in de uitspraak van 29 mei 2019^[1]overwogen dat het weiden van vee door een melkveehouderij onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, uitbreiding of exploitatie van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden. Dit betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij een melkveehouderij beoordeeld moeten worden in samenhang met de gevolgen van de oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij. De oprichting, wijziging of exploitatie van de melkveehouderij en het weiden van vee is met andere woorden één project in de zin van de Wet natuurbescherming.

In de uitspraak van 12 oktober 2022^[2]heeft de Afdeling overwogen dat de referentiesituatie van bemesten kan worden ontleend aan het planologisch regime dat voor die gronden geldt. Als (1) voor de gronden vanaf de referentiedatum ononderbroken een planologisch regime van kracht is geweest waaruit volgt dat bemesten is toegestaan èn (2) die gronden voor de referentiedatum werden bemest, wordt als vaststaand aangenomen dat de gronden op dat moment als landbouwgrond in gebruik waren en wordt de omvang van de referentiesituatie begrensd door de hoogste stikstofgebruiksnorm voor enig gewas dat op de gronden planologisch is toegestaan. De referentiesituatie wordt ontleend aan dat wat maximaal is toegestaan en niet aan in hoeverre of in welke mate een toestemming is benut.

5.5

Volgens de rechtbank maakt de BVI geen onderdeel uit van het project SABIC. SABIC heeft de BVI namelijk niet nodig om te voorzien in de benodigde stoom voor de installaties binnen haar project. Er zijn andere manieren om hierin te voorzien, waaronder de huidige aanwezige Cogen2-installatie die bovendien feitelijk veel minder stikstof uitstoot. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het de uitdrukkelijke bedoeling van SABIC is om beide installaties naast elkaar in werking te hebben in de situatie dat de BVI wordt opgestart en (naar de rechtbank aanneemt) wordt uitgeprobeerd, omdat SABIC de zekerheid moet hebben dat zij de benodigde hoeveelheid stoom kan betrekken. Daarnaast zijn andere methodes van stoomopwekking (via een elektrische installatie of waterstof gestookte installatie) niet onmogelijk. De BVI wordt ook gebruikt om te voorzien in de behoefte aan stoom van een ander bedrijf, namelijk Cargill. Hieruit leidt de rechtbank af dat SABIC dus niet de volledige capaciteit van de BVI nodig heeft. De rechtbank ziet verder dat er een zekere ruimtelijke scheiding is tussen de BVI en de overige installaties van SABIC. Anders dan de thans aanwezige Cogen2-installatie zal de BVI op enige afstand komen te liggen van de installaties van SABIC. De rechtbank is daarom van oordeel dat de BVI niet onlosmakelijk samenhangt met SABIC en dat de BVI en de huidige installaties van SABIC niet één project in de zin van de Wet natuurbescherming vormen.

5.6

De BVI is wel voorzien op een plek binnen de grenzen van de inrichting van SABIC (zoals vergund in de revisievergunning van 2002). De locatie van de BVI ligt binnen de rood omlijnde begrenzing van het in 2016 vergunde project. Omdat sprake van een ander project kan er volgens de rechtbank desondanks niet intern worden gesaldeerd met de natuurvergunning uit 2016. Wel zou door middel van externe saldering een natuurvergunning kunnen worden verleend. Het college heeft externe saldering niet ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit en dus ook niet onderbouwd dat externe saldering in overeenstemming is met de regels over externe saldering in artikel 2.7 van de Beleidsregel. Deze beroepsgrond slaagt en het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede en derde lid, van de Wnb.

2.Intern salderen

6.1

In het bestreden besluit wordt aangegeven dat er een afname is van de stikstofemissie en een toename van de ammoniakemissie ten opzichte van de referentiesituatie (de natuurvergunning uit 2016). Uit de stikstofdepositieberekeningen blijkt volgens het college dat de stikstofdepositie op de meest dichtbij gelegen Nederlandse en Belgische Natura 2000-gebieden afneemt. Daarom zijn er volgens het college geen significante gevolgen vanwege stikstofdepositie. Eisers voeren een aantal beroepsgronden aan tegen de onderbouwing van het bestreden besluit. Eerst geeft de rechtbank het beoordelingskader voor intern salderen, daarna bespreekt de rechtbank de beroepsgronden mede omdat bij intern en extern salderen moet worden gekeken naar de referentiesituatie.

6.2

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020: "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied." Dit betekent dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit alleen een natuurvergunning nodig was als het project significante gevolgen kan hebben op Natura 2000-gebieden. De vergunningplicht (respectievelijk de aanhaakplicht) voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben, is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Als een vergunningplicht of aanhaakplicht bestaat, is er ingevolge artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb een passende beoordeling vereist van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudings-doelstellingen voor dat gebied. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling^[3]moet voor de beantwoording van de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking worden gemaakt tussen de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. Als een natuurvergunning is verleend, geldt de natuurvergunning als referentiesituatie. Als een natuurvergunning ontbreekt, wordt de referentiesituatie ontleend aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum, tenzij nadien een milieutoestemming is verleend met minder nadelige gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning (of milieu-toestemming) die is vervallen of geëxpireerd. De Afdeling heeft in rechtsoverweging 17.2 van de uitspraak van 20 januari 2021 het volgende overwogen: “Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is volgens de rechtspraak van de Afdeling op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft.”

6.3

De rechtbank heeft in de uitspraak van 8 december 2021^[4]over de Amercentrale een nuancering aangebracht op de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen naar aanleiding van rechtsoverweging 85 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) van 7 november 2018^[5]. Hierin overwoog het HvJ EU het volgende: “
Hieraan moet nog worden toegevoegd dat ook wanneer voor een project een vergunning is verleend voordat de beschermingsregeling van de habitatrichtlijn toepasselijk werd op het betrokken gebied en dus voor een dergelijk project de voorschriften inzake de procedure voor voorafgaande beoordeling volgens artikel 6, lid 3, van deze richtlijn niet gelden, de uitvoering van dat project toch onder artikel 6, lid 2, van deze richtlijn valt. Meer specifiek is een activiteit slechts in overeenstemming met artikel 6, lid 2, van de habitatrichtlijn indien is gegarandeerd dat zij niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. De omstandigheid dat een activiteit in een beschermd gebied waarschijnlijk zal resulteren in significante verstoringen, of dat het risico bestaat dat dit het geval zal zijn, kan reeds schending opleveren van dat artikel (zie in die zin arrest van 14 januari 2016, Grüne Liga Sachsen e.a., C‑399/14, EU:C:2016:10, punten 33, 41 en 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak)”. Volgens de rechtbank is het ongeremd intern salderen met in het verleden vergunde rechten dan ook niet in overeenstemming met artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 januari 2022^[6]het volgende stappenplan gegeven:

1. Als onderdelen of activiteiten in de referentiesituatie zijn gerealiseerd of worden uitgevoerd, kan er gewoon mee worden gesaldeerd. Dit geldt ook voor onderdelen of activiteiten die zijn vergund in een PAS-vergunning (een vergunning die is verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS). De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de gevolgen van de gerealiseerde onderdelen en uitgevoerde activiteiten al optraden (of optreden). Dit mag ook, omdat de PAS-vergunning formele rechtskracht heeft en dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.^[7]Er mag mee worden gesaldeerd gelet op de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen^[8].

2. Als de activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd maar kunnen worden gestart respectievelijk hervat zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning kan hiermee gewoon worden gesaldeerd. Hetzelfde geldt voor onderdelen die niet zijn gerealiseerd maar die zonder nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning alsnog kunnen worden gerealiseerd. Er is dan geen verschil met de situatie onder 1.

3. Als onderdelen niet zijn gerealiseerd of activiteiten niet of niet meer worden uitgevoerd én er een nieuwe omgevingsvergunning of natuurvergunning noodzakelijk is om deze alsnog te realiseren of te hervatten, dan kan slechts met deze onderdelen of activiteiten worden gesaldeerd, als de gevolgen van deze nieuwe onderdelen of activiteiten eerder passend zijn beoordeeld als bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Dat vloeit voort uit de vaste rechtspraak van de Afdeling over intern salderen.

4. Als deze (niet gerealiseerde) onderdelen of (niet uitgevoerde) activiteiten niet eerder passend zijn beoordeeld omdat er niet eerder een natuurvergunning is verleend of als de onderdelen of activiteiten zijn vergund in een PAS-vergunning, dan kan er volgens de rechtbank slechts mee worden gesaldeerd indien verweerder voldoende onderbouwt dat dit niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van deze richtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen.

6.4

De rechtbank vat het kort samen: Hoofdregel is dat wordt onderzocht wat de gevolgen zijn van een project voor een Natura 2000-gebied. Dit onderzoek wordt ook wel ‘passende beoordeling’ genoemd. Dat project heeft dan een natuurvergunning nodig. Die vergunning en dat onderzoek zijn niet nodig als een project al bestond voordat het Natura 2000-gebied is aangewezen. De gedachte hierachter is dat de gevolgen van dat project ook al optraden toen het Natura 2000-gebied onder de bescherming van de Europese natuurrichtlijnen kwam te vallen door de aanwijzing (ofwel, al voordat het gebied werd beschermd, waren het project en de gevolgen er al). Als zo’n project later verandert of een nieuw project wordt gestart, moet worden gekeken of het Natura 2000-gebied daardoor slechter af is. Daarvoor wordt de verandering vergeleken met de uitgangssituatie. De uitgangssituatie hierbij is de laatste natuurvergunning voor het project of, als die er niet is, de milieuvergunning met de minst nadelige gevolgen voor het Natura 2000-gebied. Bedrijven beschouwen hun oude vergunning(en) als hun ‘bestaande rechten’. Als het project na verandering minder nadelige gevolgen heeft dan daarvoor, is voor het project geen natuurvergunning of onderzoek nodig. Dat vergelijken wordt ‘intern salderen’ genoemd. De rechtbank Oost-Brabant is van oordeel dat alleen mag worden vergeleken met bestaande rechten die daadwerkelijk worden gebruikt of kunnen worden gebruikt zonder dat hier een nieuwe omgevings- of natuurvergunning voor nodig is. ‘Bestaande rechten’ die je niet zomaar kunt gebruiken zonder een toestemming, mag je alleen gebruiken als je aantoont dat Natura 2000-gebieden door de verandering van het project niet (verder) in de problemen komen en de herstelmaatregelen die worden getroffen om Natura 2000-gebieden te redden niet voor niets zijn. De gevolgen van het gebruik van die ‘bestaande rechten’ voor Natura 2000-gebieden zijn immers nooit passend (ecologisch) beoordeeld, niet bij de aanwijzing van het gebied en ook niet daarna. Als het is niet is onderzocht, weet je ook niet wat er gebeurt als er wel daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van die slapende ‘bestaande rechten’. Deze onderzoeksplicht volgt niet uit de Wnb maar wel uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de rechtspraak van het HvJ EU. Anders is het dweilen met de kraan open en wordt iedere vorm van herstel van de natuur belemmerd door de feitelijke toename met nieuwe stikstofdeposities zonder dat we weten wat de gevolgen zijn.

7.1

Eisers voeren aan dat in het kader van de Nbw-vergunning van 2016 een stikstofdepositieberekening is uitgevoerd voor de Natura-2000 gebieden “Brabantse Wal” en “Westerschelde & Saeftinghe”, waaruit een maximale depositie volgt van 3,17 respectievelijk 2,14 mol/ha/jr ten gevolge van alle bedrijfsonderdelen op het bedrijventerrein van SABIC. In het bestreden besluit wordt uitgegaan van een veel hogere stikstofdepositie in de referentiesituatie, tot wel 13,86 mol/ha/jr op de “Brabantse Wal”. Dit is niet in overeenstemming met de referentiesituatie zoals vastgelegd in het dictum onder III van de Nbw-vergunning van 2016. Eisers wijzen erop dat in de natuurvergunning uit 2016 slechts de stikstofdepositie op twee Natura 2000-gebieden is beoordeeld (de gebieden “Brabantse Wal” en “Westerschelde & Saeftinghe”). In het bestreden besluit worden meer Natura 2000-gebieden genoemd. Bovendien zijn er sinds 2016 nieuwe inzichten voor wat betreft de maximale stikstofdepositie in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen voor de betreffende Natura 2000-gebieden. Op deze manier is er geen precies en definitief zicht op de mogelijke ecologische gevolgen van de beoogde activiteit. Eisers wijzen erop dat in het dictum onder III van de Nbw-vergunning een stikstofemissie is vastgelegd van 959.892 kg per jaar. In het bestreden besluit is ten onrechte uitgegaan van een te hoog emissiecijfer. Volgens tabel 2 van het bestreden besluit bedroeg de stikstofemissie van het in 2016 vergunde project namelijk 960.612,20 kg per jaar.

7.2

Het college benadrukt dat in 2016 een natuurvergunning is verleend voor het project en niet voor een depositie, ook al is die depositie vastgelegd in het dictum. Aan de natuurvergunning uit 2016 ligt een berekening met het verspreidingsberekeningsmodel OPS-PRO ten grondslag. De bestreden natuurvergunning is verleend op basis van verspreidingsberekeningen met AERIUS. Om de vergelijking te maken zijn de gegevens van 2016 en de beoogde situatie in hetzelfde AERIUS-model gebracht. Zo kun je zien of er op hexagoonniveau een toename plaatsvindt van stikstofdepositie. Omdat dit nergens het geval is, is een passende beoordeling volgens het college niet noodzakelijk. Het enige dat is toegevoegd zijn de emissies voor de vervoersbewegingen in 2016 die conform het nu geldende AERIUS-model gemodelleerd zijn. Dat verklaart het verschil van de door eisers genoemde 720 kg stikstofemissie.

7.3

De rechtbank is van oordeel dat de natuurvergunning in 2016 is verleend voor het project SABIC zoals dat is omschreven in de vergunning en de daaraan ten grondslag liggende aanvraag. Er is geen vergunning verleend voor een emissie of een depositie. De verwijzing in voorschrift III van de natuurvergunning uit 2016 leidt niet tot een ander oordeel maar vormt slechts een verduidelijking van de gevolgen van het aangevraagde en vergunde project.

7.4

De rechtbank ziet ook de grote verschillen tussen de met OPS-PRO berekende stikstofdepositie in de natuurvergunning uit 2016 en de met AERIUS berekende stikstofdepositie in het bestreden besluit. Het gebruik van de verschillende modellen leidt tot verschillende uitkomsten. Zelfs het gebruik van verschillende versies van AERIUS leidt al tot verschillende uitkomsten ook al worden dezelfde invoergegevens gebruikt. Het college is echter verplicht om de gevolgen vanwege stikstofdepositie met AERIUS vast te stellen ingevolge artikel 2.1 van de Regeling natuurbescherming. De rechtbank neemt hierbij wel in aanmerking dat er in 2016 geen passende beoordeling heeft plaatsgevonden van de gevolgen vanwege stikstofdepositie omdat ook die natuurvergunning is verleend na intern salderen met een eerdere referentiesituatie.

7.5

In de natuurvergunning uit 2016 worden slechts 3 Natura 2000-gebieden genoemd. De stikstofdepositie is berekend op enkele Natura 2000-gebieden maar niet alle Natura 2000-gebieden waar stikstofdepositie vanwege SABIC optrad. Dit wil echter niet zeggen dat er in 2016 alleen een natuurvergunning is verleend voor de gevolgen voor de genoemde Natura 2000-gebieden en niet voor andere gebieden. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015^[9]waarin de Afdeling duidelijk aangeeft dat een Nbw-vergunning niet wordt verleend voor natuurgebieden, maar voor een project. Dit brengt volgens de Afdeling in die uitspraak met zich dat in een vergunning die is verleend krachtens artikel 19d van de Nbw niet hoeft te worden opgenomen op welke gebieden deze ziet. De rechtbank denkt hier hetzelfde over.

7.6

De Afdeling heeft in een uitspraak van 18 november 2020^[10]overwogen dat in een natuurvergunning voor een project alle gevolgen moeten worden beoordeeld, ook de transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van dat project. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een (in die zaak aan de orde zijnde) veehouderij en is een gevolg van dat project. In het verlengde hiervan moet een eerder verleende natuurvergunning geacht worden te zijn verleend voor alle gevolgen (waaronder verkeersbewegingen) die verband houden met het project. Volgens de rechtbank heeft het college terecht de stikstofemissie vanwege de verkeersbewegingen meegenomen in de AERIUS-berekening van de depositie in de referentiesituatie en de vergunde situatie.

8.1

Eisers hebben kritiek op de natuurvergunning uit 2016. Bij de verlening ervan is geconcludeerd dat sprake was van een afname van de emissie van stikstofverbindingen, dit op basis van emissiegegevens uit verschillende vergunningen, waarvan de oudste dateert van 27 januari 1981. De gegevens van de Cogen2 dateren van 13 februari 1990. Eisers overleggen een overzicht van de verschillende vergunningen (tabel 4 bij de aanvraag destijds), waarbij opvalt dat vrijwel alle emissiegegevens zijn bepaald vóór 1990. Dit zijn verouderde inzichten. Als de emissienorm niet uit de referentievergunning is af te leiden, blijkt uit de rechtspraak van de Afdeling dat het stikstofdepositieniveau in de referentiesituatie afgeleid kan worden uit het feitelijk gebruik op basis van de referentievergunning.^[11]Eisers benadrukken dat het in 2016 (natuur)vergunde project feitelijk een veel lagere stikstofemissie heeft van maar 138.000 kg. Dat blijkt uit de milieujaarverslagen van SABIC. SABIC maakt geen gebruik van ongeveer 85% van haar totale stikstofemissieruimte. De Cogen2 heeft een feitelijke stikstofemissie van 40.000 kg en dat betekent dat 231.000 kg van de in 2016 vergunde stikstofemissieruimte niet wordt benut. Het gebruik van de BVI leidt echter tot een forse toename van stikstofemissie naar 110.250 kg per jaar en 3.308 kg ammoniakemissie per jaar.

Eisers hebben een verzoek aan het college gedaan om een passende maatregel te treffen teneinde de referentiesituatie vastgelegd te krijgen op de depositie die het gevolg is van de feitelijke emissie van 138.000 NOx per jaar. Het college heeft daar nog geen besluit op genomen en heeft dit verzoek ook niet betrokken bij het bestreden besluit, ondanks dat eisers dit in de zienswijzen wel hadden verzocht. Gelet op de uitspraak van deze rechtbank van 8 december 2021^[12], had het college dit volgens eisers wel moeten doen.

8.2

Volgens het college is het vaststaande rechtspraak^[13]dat bij de referentiesituatie moet worden uitgegaan van de vergunde emissieruimte, ook al wordt die vergunde ruimte niet gebruikt. Het college benadrukt dat de natuurvergunning uit 2016 onherroepelijk is. Het college acht een passende maatregel (zoals gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning uit 2016) niet nodig omdat dit het vergunde ‘bestaande recht’ van SABIC zou aantasten. Het college wijst er verder op dat hij met de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof (BOS) andere passende maatregelen treft. Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank over de Amercentrale en heeft hiertegen hoger beroep ingesteld. Overigens is deze casus niet vergelijkbaar, nu hier wel invulling is gegeven aan alle activiteiten uit de natuurvergunning van 2016 en de Cogen2 nog steeds vergund is.

8.3

SABIC wijst erop dat de Cogen2 op dit moment wordt gebruikt. Ook op basis van de uitspraak van deze rechtbank van 21 januari 2022^[14]mag met de in 2016 vergunde emissieruimte voor wat betreft de Cogen2 intern worden gesaldeerd.

8.4

De rechtbank is van oordeel dat in de natuurvergunning uit 2016 ten onrechte de in de revisievergunning van 2002 vergunde emissie van de Cogen2 is betrokken bij de referentiesituatie. Het college is bij de verlening van de natuurvergunning uit 2016 uitgegaan van de revisievergunning uit 2002. De revisievergunning is gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op basis van artikel 1.2, onder e, van de Invoeringswet Wabo. Het college heeft echter over het hoofd gezien dat nadien een milieutoestemming is verleend met voor het betrokken Natura 2000-gebied minder nadelige gevolgen. Dat betreft de acceptatie van de melding ingevolge artikel 8.19 van de Wm op 6 juli 2007. De aan SABIC verleende revisievergunning geldt tevens voor de in 2007 gemelde verandering van de betrokken inrichting die is gemeld ingevolge artikel 8.19 van de Wm, omdat die melding onherroepelijk is geaccepteerd door het college voor 2010. Dit volgt uit artikel 1.2b van de Invoeringswet Wabo. Dat betekent dat de acceptatie van de melding in 2007 deel uitmaakt van de referentiesituatie. Omdat de stikstofemissie door de gemelde verandering lager is, is in de natuurvergunning van 2016 ten onrechte teruggevallen op de revisievergunning van 2002. De referentiesituatie wordt mede gevormd door de acceptatie van de melding. De rechtbank beschouwt dit als een evident onjuiste beslissing in de natuurvergunning in 2016. De omstandigheid dat de natuurvergunning uit 2016 onherroepelijk is en formele rechtskracht heeft, leidt niet tot een ander oordeel. De natuurvergunning uit 2016 bevat immers een evidente fout en is, ook in de vaste rechtspraak van de Afdeling over de referentiesituatie, in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Deze evidente fout kan en mag niet doorwerken in het bestreden besluit.

8.5

De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van de natuurvergunning uit 2016 omdat de daarin vergunde emissieruimte grotendeels niet wordt gebruikt. SABIC kan de volledige emissieruimte in de natuurvergunning uit 2016 niet benutten zonder eerst een nieuwe omgevingsvergunning aan te vragen voor het wijzigen van de inrichting om de aanpassingen aan de Cogen2 ongedaan te maken. Voor het terugdraaien van de in 2007 gemelde aanpassingen aan de Cogen2 is namelijk een omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting vereist. De rechtbank acht het onwaarschijnlijk dat een dergelijke omgevingsvergunning wordt verleend omdat dit in strijd zal zijn met paragraaf 3.2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De verbeteringen aan de Cogen2 in 2007 zijn beter voor het milieu en dus moet vermoed worden dat zo’n vergunningaanvraag zal worden geweigerd. SABIC heeft ingevolge voorschrift 2.2.2 van de revisievergunning uit 2002 bovendien een energiebesparingsplan voor de Cogen2 moeten opstellen en indienen en moet dit plan naleven. De rechtbank betwijfelt of SABIC de in 2002 vergunde emissieruimte volledig kan benutten zonder haar energiebesparingsplannen na te leven. In dat geval handelt SABIC in strijd met haar vergunningvoorschriften en artikel 2.3 van de Wabo. De gevolgen van stikstofdepositie vanwege SABIC zijn nooit inhoudelijk passend beoordeeld, ook niet in de natuurvergunning uit 2016. Deze natuurvergunning uit 2016 is namelijk verleend met intern salderen. Daarom had het college volgens de rechtbank moeten onderbouwen dat het gebruik van de in 2002 vergunde (maar bij lange na niet volledig benutte) emissieruimte niet leidt tot een verstoring die significante gevolgen kan hebben voor de doelstellingen van de Habitatrichtlijn, met name de daarmee nagestreefde instandhoudingsdoelstellingen. Dat heeft het college verzuimd om te doen en daarmee handelt het college in strijd met artikel 6, tweede en derde lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank is van oordeel dat deze zaak daarmee niet verschilt van de kwestie rond de Amercentrale, ook al is de Cogen2 in gebruik. Dat gebruik betreft namelijk de in 2007 gemelde en verbeterde Cogen2, niet de in 2002 vergunde Cogen2.

8.6

Eisers hebben voor het bestreden besluit een verzoek om gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning uit 2016 ingediend. Zij verzoeken gedeeltelijke intrekking tot de feitelijke stikstofemissie van 138.000 kg per jaar op grond van artikel 5.4, eerste lid, van de Wnb omdat de vergunde stikstofemissie niet klopt. Zij verzoeken ook gedeeltelijke intrekking als passende maatregel op grond van artikel 5.4, tweede lid, en 2.4 van de Wnb.

De rechtbank is van oordeel dat het college het verzoek om intrekking van eisers had moeten beoordelen voordat het bestreden besluit werd genomen. De hierboven genoemde evidente fout in de natuurvergunning uit 2016 geeft het college de bevoegdheid om de natuurvergunning uit 2016 gedeeltelijk in te trekken op basis van artikel 5.4, eerste lid, onder b en c, van de Wnb. Daarnaast heeft het college verzuimd te beoordelen of het gebruik van de niet benutte emissieruimte noodzakelijk is als passende maatregel als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 24 november 2022^[15]in reactie op de suggestie van het college om te verwijzen naar de maatregelen in de BOS. Overigens vindt de rechtbank de verwijzing van het college naar de BOS niet juist. Feitelijk verwijst het college hiermee naar maatregelen die onder andere agrariërs op grond van de BOS (de stalmaatregelen in de Interim omgevingsverordening Noord-Brabant) moeten treffen om de Natura 2000-gebieden te beschermen, terwijl hij de niet benutte emissieruimte van SABIC met potentieel grote nadelige gevolgen voor de natuur ongemoeid laat.

8.7

De rechtbank concludeert het volgende: SABIC maakt al langere tijd geen volledig gebruik van haar natuurvergunning uit 2016 en de daarin genoemde emissieruimte. De Cogen2 heeft al jarenlang een stikstofemissie van (maximaal) 40.000 kg per jaar. Nu vraagt SABIC een natuurvergunning voor een andere installatie met een veel hogere stikstofemissie van 110.250 kg per jaar en een ammoniakemissie van 3.308 kg per jaar met een beroep op haar bestaande rechten. Dit kan volgens de rechtbank niet om de volgende redenen:

In de natuurvergunning uit 2016 is de stikstofemissieruimte verkeerd bepaald.
Als SABIC de natuurvergunning uit 2016 volledig wil gaan gebruiken, heeft zij een nieuwe omgevingsvergunning nodig.
De gevolgen van de stikstofdepositie vanwege SABIC voor de omliggende Natura 2000-gebieden zijn nooit onderzocht.
Het college heeft meerdere mogelijkheden en voldoende aanleiding om de ‘bestaande rechten’ van SABIC in te perken tot de feitelijke emissies van SABIC.
Het college kan dit niet rechtbreien met een verwijzing naar haar stikstofmaatregelen in de BOS omdat die niet effectief zijn en omdat het onlogisch is dat anderen maatregelen moeten treffen en SABIC niet.

De slotconclusie van de rechtbank is dan ook dat SABIC geen ‘bestaand recht’ heeft om te vervuilen en dat zij dus niet kan salderen. Een andere uitleg leidt niet tot een oplossing van de stikstofcrisis en zou leiden tot mogelijk ernstige schade aan de Natura 2000-gebieden! De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede en derde lid, van de Wnb en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

3. Passende beoordeling overige effecten van de BVI

9.1

Eisers voeren tegen het bestreden besluit aan dat behalve de emissie van stikstofverbindingen ook nog sprake is van verschillende andere luchtemissies (zwaveldioxide (SO2), zoutzuur en waterstofchloride (HCL)), die daarin niet of onvoldoende worden behandeld. In de natuurvergunning van 2016 had de aardgasgestookte Cogen2 geen emissie van deze stoffen en wordt volgens het milieujaarverslag door alle gezamenlijke installaties van SABIC maar 3.933 kg SO2 per jaar uitgestoten en is er geen emissie van HCL. Het bestreden besluit voorziet in een veel hogere jaarvracht gelet op de emissiegrenswaarde in de omgevingsvergunning voor de BVI waarin een emissiegrenswaarde van 55 mg/Nm voor SO2 en 6 mg/NM voor HCL is opgenomen. Ook al is de SO2-achtergronddepositie gedaald, dit neemt volgens eisers niet weg dat de zuurdepositie nog steeds te hoog is. Volgens eisers kan ook een kleine depositie van overige verzurende stoffen, in cumulatie met de hoge achtergronddepositie voor stikstofverbindingen, een significante verslechtering veroorzaken. Eisers verwijzen naar de uitspraak van 25 januari van de rechtbank Overijssel^[16]. Bovendien mag de autonome daling van de achtergronddepositie niet worden betrokken bij de beoordeling van eventuele schadelijke gevolgen die rechtstreeks uit een project voortvloeien. Volgens eisers is op dit moment sprake van een dermate hoge overschrijding van de kritische depositiewaarde (KDW) dat het waarschijnlijk is dat andere verzurende stoffen een negatief cumulatief effect zullen veroorzaken. Daarom is volgens eisers een passende beoordeling vereist en die is niet gemaakt.

9.2

Het college heeft in het bestreden besluit gesteld dat de depositie van zwaveldioxide op het Natura 2000-gebied “Zoommeer” zeer klein is. Daarom is volgens het college de invloed van de emissie van SO2 nihil. Daarnaast is sprake van een daling van de achtergronddepositie vanSO2 . In het bestreden besluit worden overige emissies niet besproken. In het verweerschrift verwijst het college naar het RIVM-rapport 609021104/2010 waaruit zou blijken dat bij de verbranding van schoon hout, dergelijke emissies niet zijn te verwachten en ook naar een uitspraak van de Afdeling^[17]. Het college voegt daaraan toe dat uit de aanvraag en de beantwoording van de zienswijzen volgt dat er uitsluitend schoon hout wordt gestookt in de BVI. Dat zou wellicht anders kunnen zijn indien er sprake is van sloophout, echter hier betreft het de verbranding van resthout uit duurzame bosbouw in Europa en Noord-Amerika.

9.3

De rechtbank is van oordeel dat het college een autonome daling van de

SO2-depositie niet mag betrekken bij de beoordeling van de gevolgen van het project. Dit wil nog niet zeggen dat de beoordeling van het college onjuist is, omdat het college in het bestreden besluit wel een motivering heeft gegeven. Deze motivering is echter geen passende beoordeling. Dat had wel gemoeten, nu significante gevolgen vanwege de emissie van SO2 niet op voorhand kunnen worden uitgesloten. Het college kan niet volstaan met de opmerking dat de gevolgen van SO2 voor de verzuring nihil zijn gelet op de berekening van de depositie hiervan in de aanvraag. Hierbij had in ieder geval een ecologische beoordeling moeten plaatsvinden waaruit blijkt dat de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet worden aangetast door het project, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen.^[18]

9.4

Uit de aanvraag of het bestreden besluit volgt volgens de rechtbank niet dat SABIC alleen ‘schone biomassa’ gebruikt. In de aanvraag wordt slechts melding gemaakt van een houtpelletgestookte BVI. In de bijlage bij de aanvraag met de berekening van de verspreiding van SO2 staat niet vermeld dat alleen schoon hout wordt gebruikt. In de weerlegging van de zienswijzen wordt slechts aangegeven dat de maximaal toegelaten limieten worden gehanteerd en dat daar minimaal aan wordt voldaan. Hieruit kan de rechtbank ook niet opmaken dat alleen schone biomassa wordt gebruikt. In de projectomschrijving in het bestreden besluit wordt slechts aangegeven dat het om een houtpelletgestookte BVI gaat. De rechtbank is van oordeel dat in het bestreden besluit onvoldoende is geborgd dat alleen schone biomassa wordt gebruikt in de BVI. Daarom had het college moeten onderzoeken wat de gevolgen zijn voor Natura 2000-gebieden bij het gebruik van vervuilde biomassa. Het college kan reeds om deze reden niet volstaan met een verwijzing naar het RIVM-rapport. Het college heeft verzuimd de gevolgen van het gebruik van alle vormen van biomassa passend te beoordelen en daarom is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd.

10.1

Eisers wijzen nog op de etsende werking van de emissie van waterstoffluoride (HF). Voor HF is geen emissiegrenswaarde vastgelegd in de omgevingsvergunning. Bij de verbranding van pellets in de BVI worden dioxinen en furanen gevormd. Ook daarvoor is geen emissiegrenswaarde vastgelegd in de omgevingsvergunning. De effecten van de emissie dan wel het vrijkomen van deze stoffen is ten onrechte niet beoordeeld.

10.2

Het college gaat er van uit dat uitsluitend schoon hout wordt gestookt. Daarom is er als gevolg van de BVI volgens het hierboven genoemde RIVM Rapport 609021104/2010, p. 23, geen emissie van HF te verwachten en komen geen dioxinen of furanen vrij.

10.3

Zoals hiervoor is overwogen, volgt volgens de rechtbank uit de aanvraag of het bestreden besluit niet dat SABIC alleen ‘schone biomassa’ gebruikt. Daarom had het college moeten onderzoeken wat de gevolgen zijn voor Natura-2000 gebieden bij het gebruik van vervuilde biomassa vanwege de mogelijke verspreiding van HF, dioxinen en furanen. Dat heeft het college niet gedaan en daarom is het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank ziet in de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland over de biomassacentrale in Diemen van 7 juni 2021^[19]geen aanleiding voor een ander oordeel. Die zaak betrof een omgevingsvergunning met een verklaring van geen bedenkingen voor wat betreft de gevolgen voor Natura 2000-gebieden. In die zaak was in de aanvraag uitgesloten dat dioxinen en furanen vrij zouden komen en was bovendien een voorschrift in de omgevingsvergunning opgenomen op basis waarvan de concentratie dioxinen en furanen binnen drie maanden na ingebruikname moest worden bepaald.

4.Coördinatie natuurvergunning met de verleende omgevingsvergunning.

11.1

Eisers vinden dat een natuurvergunning waarbij de voorgaande natuurvergunning volledig wordt vervangen, gepaard moet gaan met een revisieprocedure voor het hele milieudeel (een Wabo-revisievergunning). Omdat de natuurvergunning ziet op alle bedrijfsonderdelen op het bedrijventerrein van SABIC, zouden dus ook al deze bedrijfsonderdelen in de revisieprocedure moeten worden betrokken. In de geest van de Richtlijn Industriële Emissies (Richtlijn 2010/75/EU, verder RIE) zou er sprake moeten zijn van één toestemming. De mogelijkheid in het Besluit omgevingsrecht (Bor) om voor de Wabo en de Wnb afzonderlijke procedures te doorlopen bij een wijziging van een IPPC-installatie is volgens eisers in strijd met artikel 5, tweede lid, van de RIE. Eisers verzoeken de rechtbank tevens de in artikel 2.2aa, sub a, van het Bor vastgelegde mogelijkheid om naast de Wabo-procedure een aparte Wnb-procedure te doorlopen onverbindend te verklaren voor zover het gaat om IPPC-installaties.

11.2

Volgens het college bieden de Wnb en de Wabo de mogelijkheid om een aparte aanvraag in te dienen.

11.3

De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding om te beoordelen of artikel 2.2aa, sub a, van het Bor in strijd is met artikel 5, tweede lid, van de RIE. De RIE maakt geen onderdeel uit van het toetsingskader voor de bescherming van Natura 2000-gebieden. Dat wordt namelijk gevormd door artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn.

12.1

Eisers wijzen er op dat SABIC heeft bedoeld om een natuurvergunning aan te vragen voor een overgangssituatie, waarin zowel de oude installaties, waaronder Cogen2, als de nieuw te realiseren BVI en hete-oliefornuis actief zijn. De natuurvergunning zoals die is verleend, ziet echter op een voor de toekomst geplande, maar niet de aangevraagde situatie, waarin de Cogen2 buiten bedrijf is gesteld. Dit blijkt onder meer uit tabel 1, in overweging 4.1 van het bestreden besluit. In de AERIUS-berekening (bijlage 3) is de Cogen2 niet terug te vinden. In de omgevingsvergunning voor het wijzigen van de inrichting wordt een vergunning gevraagd voor de BVI en het hete-oliefornuis maar wordt de vergunning voor de Cogen2 niet gewijzigd of ingetrokken.

12.2

Het college ziet geen probleem omdat in de natuurvergunning staat dat de oude natuurvergunning van 2016 geldt voor het daarin vergunde project tot het moment dat het beoogde project (de BVI en het hete-oliefornuis) is gerealiseerd dan wel uitgevoerd. Totdat de beide nieuwe installaties voor 100% werken, zal ook gebruik gemaakt kunnen blijven worden van de Cogen2, met daarbij de restrictie dat er nimmer meer emissies zullen zijn dan opgenomen in de natuurvergunning uit 2016. Na deze overgangssituatie geldt de natuurvergunning uit 2016 niet meer. In het verweerschrift heeft het college nog enkele scenario’s doorgerekend waarin de Cogen2 gedeeltelijk in werking is. Deze scenario’s leiden tot een hogere stikstofdepositie dan in de eindsituatie (alleen de BVI en het hete-oliefornuis) zoals die is vergund in het bestreden besluit.

12.3

De rechtbank stelt vast dat het college bij de beantwoording van de zienswijzen wel heeft onderkend dat sprake zal zijn van een overgangssituatie. De rechtbank is echter van oordeel dat het college in het bestreden besluit de omvang en duur van de overgangssituatie niet voldoende heeft vastgelegd. Voorschrift 4 kan op verschillende manieren worden uitgelegd. Als de BVI wordt gerealiseerd (lees: gebouwd) dan geldt de natuurvergunning uit 2016 niet meer. Dat is echter niet de bedoeling van SABIC. Bovendien is niet aangegeven wanneer de BVI is uitgevoerd. Dit kan weken, maanden of jaren duren en al die tijd zouden er twee natuurvergunningen naast elkaar gelden. Dit is een voor alle partijen onduidelijke en niet werkbare situatie. De rechtbank is verder van oordeel dat de duur van de overgangssituatie wel duidelijk moet zijn vastgelegd omdat de gevolgen van de overgangssituatie verschillen van de gevolgen die uiteindelijk zijn beoordeeld in de bestreden natuurvergunning. De stikstofdepositie in de overgangssituatie is namelijk hoger dan de stikstofdepositie als de Cogen2 niet meer in gebruik is. Daarom slaagt deze beroepsgrond.

Conclusie en gevolgen

13 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede en derde lid, van de Wnb en artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de gebreken alsmede gelet op het feit dat het college nog moet beslissen op het verzoek om gedeeltelijke intrekking van de natuurvergunning uit 2016 geen aanleiding om het college door middel van een bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen.

14. De rechtbank draagt daarom het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor een natuurvergunning met inachtneming van deze uitspraak.

15. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten bestaan uit door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en begroot de rechtbank op € 1.674,00 (1 punt voor het indienen van het beroep, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, waarde per punt € 837,00, wegingsfactor 1). Verder ziet de rechtbank aanleiding om over te gaan tot het vergoeden van de reiskosten van € 30,20 (retour Tilburg - ’s-Hertogenbosch ad € 11,00 en retour Nijmegen - ’s-Hertogenbosch ad € 19,20) aan eisers.

Beslissing

De rechtbank

 verklaart het beroep gegrond;

 vernietigt het bestreden besluit;

 draagt het college op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag voor een natuurvergunning met inachtneming van deze uitspraak;

 bepaalt dat het college aan eisers het griffierecht à € 364,00 vergoedt;

 veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers, begroot op € 1.704,20.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M Verhoeven, voorzitter, en mr. T. Peters en
mr. R.H.W. Frins leden, in aanwezigheid van mr.A.F. Hooghuis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Artikel 6 Habitatrichtlijn Pro

1. De Lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

4. Indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, neemt de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen. Wanneer het betrokken gebied een gebied met een prioritair type natuurlijke habitat en/of een prioritaire soort is, kunnen alleen argumenten die verband houden met de menselijke gezondheid, de openbare veiligheid of met voor het milieu wezenlijke gunstige effecten dan wel, na advies van de Commissie, andere dwingende redenen van groot openbaar belang worden aangevoerd.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidde tot 1 januari 2020:

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020:

Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Artikel 5 lid 2 van Pro de Richtlijn Industriële Emissies (2010/75/EU):

De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat de vergunningsprocedures en

voorwaarden ten volle worden gecoördineerd wanneer verschillende bevoegde

autoriteiten of verschillende exploitanten bij die procedures betrokken zijn of wanneer

verschillende vergunningen worden afgegeven, zulks met het oog op een doeltreffende

geïntegreerde aanpak door alle autoriteiten die voor de procedure bevoegd zijn.

Artikel 2.2aa, sub a, van het Besluit omgevingsrecht:

het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet

natuurbescherming, (...) voor zover dat project (...) bestaat uit een activiteit waarop het

verbod, bedoeld in artikel 2. 1, eerste lid, onderdelen a tot en met h (...) en voor zover

voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet

natuurbescherming is aangevraagd of verleend.

Artikel 1.2b, lid 1, van de Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

1. Een omgevingsvergunning voor een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geldt tevens voor veranderingen van de betrokken inrichting of van de werking daarvan, waarvoor een besluit inhoudende een verklaring als bedoeld in artikel 8.19, eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer is genomen die onmiddellijk voor het tijdstip van inwerkingtreding van het eerstgenoemde artikel van kracht en onherroepelijk is.

Artikel 8.19, lid 1, van de Wet milieubeheer (tot 1 oktober 2010).

1. Een voor een inrichting verleende vergunning geldt tevens voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken, onder voorwaarde dat:

a. deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend;

b. het voornemen tot het uitvoeren van de verandering door de vergunninghouder schriftelijk overeenkomstig de krachtens het zesde lid, onder a, gestelde regels aan het bevoegd gezag is gemeld, en

c. het bevoegd gezag aan de vergunninghouder schriftelijk heeft verklaard dat de voorgenomen verandering voldoet aan de aanhef en onderdeel a en de verandering naar zijn oordeel geen aanleiding geeft tot toepassing van de artikelen 8.22, 8.23 of 8.25.

Vernietiging natuurvergunning biomassaverbrandingsinstallatie SABIC wegens onjuiste saldering en onvoldoende beoordeling stikstofeffecten