Uitspraak
RECHTBANK OOST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 25/2430
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 november 2025 in de zaak tussen
[verzoekster], uit [plaats], verzoekster
(gemachtigde: mr. R.E. Wannink),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Vught, het college
(gemachtigde: mr. drs. S. Verouden).
Samenvatting
1.1.
Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over een opgelegde last onder dwangsom tot verwijderen en verwijderd houden van twee parasols en windschermen. Verzoekster is het hier met name niet mee eens omdat er volgens haar geen sprake is van een overtreding en zover daarvan wel sprake zou zijn, dient de belangenafweging in haar voordeel uit te pakken. Zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan.
1.2.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek af omdat sprake is van een overtreding en ook de belangenafweging valt niet in het voordeel van verzoekster uit. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet
Procesverloop
2.1.
Op 28 augustus 2025 heeft het college aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd.
2.2.
Verzoekster heeft daartegen bezwaar gemaakt en tevens een verzoek tot voorlopige voorzieningen ingediend bij de rechtbank.
2.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 7 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens verzoekster [naam] en de gemachtigde en voor het college, de gemachtigde.
Feiten en omstandigheden
3.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden:
3.2.
Verzoekster exploiteert een horecagelegenheid en recreatieve activiteiten en evenementen rondom recreatieplas [verzoekster] in [plaats].
3.3.
Ter plaatse van de locatie geldt het Omgevingsplan gemeente Vught (het omgevingsplan). Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. [1]
3.4.
Op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Vught” is aan de locatie de bestemming ‘Recreatie – [naam]’ met de aanduiding ‘maximum bebouwd oppervlak: 2000 m2’ toegekend.
3.5.
Op 22 december 2022 heeft de toezichthouder geconstateerd dat verzoekster twee parasols op haar terrein heeft geplaatst. De parasols hebben beide een afmeting van circa 11 bij 10,3 meter, en een hoogte van circa 5,5 meter. Rondom de parasols staan windschermen van glas. De windschermen zijn in hoogte aan te passen zodat de flap van de parasol over het windscherm valt.
3.6.
Het college heeft de parasols met windschermen als gebouwen aangemerkt. Voor deze gebouwen is geen omgevingsvergunning verleend. Bij brief van 13 april 2023 heeft het college daarom aan verzoekster verzocht om binnen twee maanden de parasols te verwijderen en verwijderd te houden en heeft daarbij overwogen dat de bouwwerken niet te legaliseren zijn.
3.7.
Op 19 juni 2023 heeft verzoekster een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van de twee parasols. Met het besluit van 15 mei 2024 heeft het college de vergunning geweigerd, omdat de maximum toegestane bebouwde oppervlakte van gebouwen wordt overschreden en meer bebouwd oppervlak niet passend is naar de aard en omvang van de gebruiksfunctie van [verzoekster]. Verzoekster heeft daartegen beroep ingesteld.
3.8.
Met de uitspraak van 24 april 2025 [2] tegen de weigering van de verzochte omgevingsvergunning, heeft de rechtbank Oost-Brabant geoordeeld dat de parasols samen met de windschermen zijn aan te merken als een gebouw. Omdat niet in geschil is dat het bouwen van meer gebouwen niet past binnen het bestemmingsplan, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Verder is het beroep op het vertrouwensbeginsel niet geslaagd. Tegen deze uitspraak heeft verzoekster inmiddels hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
3.9.
Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft het college het handhavingstraject vervolgd. Op 13 mei 2025 is een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan verzoekster toegezonden. Verzoekster heeft daarop gereageerd met een zienswijze op 4 juni 2025.
3.10.
Het college heeft met het (bestreden) besluit van 28 augustus 2025 een last onder dwangsom opgelegd aan verzoekster. De opgelegde last betreft het verwijderen en verwijderd houden van de parasols en windschermen. Indien verzoekster niet aan de last voldoet, verbeurt zij een dwangsom van € 25.000 ineens. De begunstigingstermijn is 6 weken na het verzenden van het bestreden besluit. Deze is opgeschort tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Verzoek
4.1.
Verzoekster heeft een verzoek om voorlopige voorziening ingediend tot schorsing van de last onder dwangsom voor onbepaalde tijd of tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Spoedeisend belang
4.2.
De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist.
4.3.
Aangezien het college de begunstigingstermijn heeft verlengd tot na de uitspraak op dit verzoek en verzoekster dus – als zij geen uitvoering geeft aan de last – vanaf dat moment een dwangsom kan verbeuren van € 25.000,- ineens en op zitting is gebleken dat verzoekster aanzienlijke kosten moet maken als zij uitvoering moet geven aan de last, heeft zij naar het oordeel van de voorzieningenrechter spoedeisend belang bij haar verzoek. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Standpunt verzoekster
4.4.
Verzoekster is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom omdat volgens haar geen sprake is van een overtreding. De dwangsom is onterecht opgelegd. Er is namelijk geen sprake van een gebouw, maar van een bouwwerk, geen gebouw zijnde. De windschermen hadden niet betrokken moeten worden bij de aanvraag en verzoekster doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Verder voert verzoekster aan dat de last te ruim is omdat bij het ontbreken van windschermen of het verlagen van de windschermen er geen sprake meer is van een overtreding. De aanschrijving is disproportioneel. De kosten voor het realiseren van de parasols (en dus ook voor het verwijderen ervan) en de windschermen zijn erg hoog. Voorts heeft verzoekster betoogd dat als de windschermen weg zijn, het bouwwerk een heel andere indruk geeft omdat het dan veel meer een open ruimte is en voorkomt de door het college bekritiseerde “geslotenheid”. De welstandscommissie heeft daarover geen oordeel gegeven omdat er is gekeken naar het geheel inclusief windschermen. De belangenafweging moet om die reden in het voordeel van verzoekster uitpakken. Er is ook geen verzoek om handhaving ingediend zodat derden hierdoor niet worden benadeeld. Verder is de begunstigingstermijn te kort omdat het bedrijf dat deze geplaatst heeft, pas in april 2026 tijd heeft om het af te breken. Daarnaast heeft verzoekster andere oplossingen voorgesteld aan het college zoals het afbreken van bestaande bebouwing. Tenslotte stelt zij dat de dwangsomhoogte niet nader is onderbouwd en onevenredig hoog is.
Inhoudelijke overwegingen
4.5.
Voor de vraag of een voorlopige voorziening moet worden getroffen in deze procedure, moet worden beoordeeld of hetgeen verzoekster naar voren heeft gebracht aanleiding geeft voor het oordeel dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen of dat de belangenafweging in het voordeel van verzoekster moet uitvallen. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
Is er sprake van een overtreding?
4.6.
Het standpunt van verzoekster dat geen sprake is van een overtreding omdat er sprake is van een bouwwerk en niet van een gebouw, is een herhaling van wat zij in de procedure tegen de geweigerde omgevingsvergunning naar voren heeft gebracht. Dat argument slaagt niet. De rechtbank heeft in zijn uitspraak van 24 april 2025 [3] tegen de weigering van de verzochte omgevingsvergunning, geoordeeld dat de parasols samen met de windschermen zijn aan te merken als een gebouw. Omdat niet in geschil is dat het bouwen van meer gebouwen niet past binnen het bestemmingsplan, heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning terecht mogen weigeren. De voorzieningenrechter ziet geen reden om van dit oordeel af te wijken en sluit zich, net als het college heeft gedaan in het bestreden besluit, bij aan. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is er sprake van een overtreding en heeft dit standpunt in bezwaar geen kans van slagen.
Beginselplicht tot handhaving
4.7.
Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [4]
Concreet zicht op legalisatie?
4.8.
Van concreet zicht op legalisatie is naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake omdat zoals hiervoor is overwogen deze rechtbank heeft geoordeeld dat het college het verzoek om een omgevingsvergunning ter legalisering van de twee parasols en windschermen terecht heeft afgewezen.
Is de last te verstrekkend?
4.9.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd wordt dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen [5] . Daarbij dient de overtreder wel een keuze te worden gelaten ten aanzien van de middelen die hij wenst toe te passen om aan die overtreding een einde te maken. [6]
4.10.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de opgelegde last daaraan niet voldoet, wat strijd oplevert met het rechtszekerheidsbeginsel. De last houdt in dat verzoekster zowel de twee parasols als windschermen zou moeten verwijderen, terwijl tijdens de zitting duidelijk is geworden dat het verwijderen van de twee parasols voldoende is om de overtreding te beëindigen. Als namelijk de parasols worden verwijderd en de windschermen blijven staan, is er volgens het college sprake van een bouwwerk, geen gebouw zijnde en die zijn toegestaan tot een hoogte van 5 meter hoog. De windschermen die slechts 3.10 meter hoog zijn, kunnen daarom blijven staan. Hoewel er sprake is van een gebrek in de besluitvorming, ziet de voorzieningenrechter hierin geen aanleiding om het bestreden besluit te schorsen omdat de bezwaarfase door het college kan worden benut om de opgelegde last nader aan te vullen of te verduidelijken.
4.11.
Verder is naar het oordeel van de voorzieningenrechter het enkel weghalen van de windschermen onvoldoende om de overtreding te beëindigen. Dan resteren de parasols en deze zijn zoals deze nu zijn geplaatst, in strijd met artikel 5.1, eerste lid onder a van de Omgevingswet omdat wanneer de windschermen verwijderd worden er nog steeds sprake is van een gebouw gezien de begripsomschrijving in artikel 1.78 van het bestemmingsplan. Weliswaar heeft verzoekster tijdens de zitting naar voren gebracht dat op grond van vaste rechtspraak niet aan het criterium van omsloten ruimte wordt voldaan als de windschermen worden weggehaald, maar het bouwwerk bestaat dan nog steeds uit twee wanden en een overkapping. Ook met twee wanden vormt het een voor mensen toegankelijke, overdekte, gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte en voldoet het daarmee aan de begripsomschrijving van gebouw in artikel 1.78 van het bestemmingsplan. Dit volgt ook uit een recente uitspraak van de Afdeling waarin zij heeft geoordeeld over dezelfde begripsomschrijving van gebouw. [7]
Belangenafweging
4.12.
Ten aanzien van de belangenafweging overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De voorzieningenrechter laat het belang van het college dat gelegen is in het algemeen belang dat gediend is met handhaving, het belang van de cultuurhistorisch waardevolle omgeving en het voorkomen van het risico van precedentwerking, zwaarder wegen dan het bedrijfseconomische belang van verzoekster. Zoals hiervoor is overwogen is sprake van een overtreding en daarvan is nog steeds sprake als verzoekster enkel de windschermen verwijdert, omdat dan nog steeds sprake is van een gebouw. Verzoekster is al twee en half jaar op de hoogte van de strijdigheid met het bestemmingsplan en het college acht dit een zeer ongewenste ontwikkeling. Het college heeft al uit coulance gedurende de procedure omtrent de verzochte omgevingsvergunning niet gehandhaafd. Gezien het feit dat de behandeltermijn van hoger beroep bij de Afdeling nog enige tijd kan duren, acht de voorzieningenrechter het standpunt van het college niet onredelijk dat het nog langer toestaan van de met het bestemmingsplan strijdige situatie, niet gewenst is. Dat derden niet om handhaving hebben verzocht, kan ook niet tot een andere conclusie leiden omdat volgens vaste rechtspraak het ontbreken van klachten van derden handhavend optreden niet onevenredig maakt. [8]
4.13.
Ook leidt de stelling van verzoekster dat handhaving onevenredig is omdat het college de parasols zonder de windschermen zou kunnen vergunnen op grond van de afwijkingsbevoegdheid voor bouwwerken van 10% in het bestemmingsplan of dat een andere oplossing zoals het slopen van bestaande bebouwing mogelijk is, niet tot een ander oordeel. Daartoe liggen geen concrete aanvragen en ten aanzien van de parasols geldt dan volgens het college dat deze minstens 1 meter van het bestaande gebouw zouden moeten worden geplaats omdat anders nog steeds sprake is van een gebouw. Dit is volgens verzoekster niet mogelijk vanwege de bestaande bekabeling.
Beroep op het vertrouwensbeginsel
4.14.
Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de voorzieningenrechter dat dit niet kan slagen. Verzoekster heeft naar voren gebracht dat [naam] telefonisch contact heeft gehad over het plaatsen van de parasols. Weliswaar wordt door het college erkend dat [naam] van te voren heeft gebeld met college over het plaatsen van de parasols, maar daarbij is volgens het college niet benoemd dat deze 5.50 meter hoog zijn. Parasols die hoger dan 5 meter zijn, zijn sowieso in strijd met het bestemmingsplan omdat als er sprake is van bouwwerken deze maar 5 meter hoog mogen zijn. Om een toezegging toe te kunnen rekenen aan het bestuursorgaan dient de uitlating te zijn toegesneden op de concrete situatie waarvan wordt gesteld dat deze wordt gedekt door de toezegging. Dat is niet het geval omdat in het telefoongesprek waar verzoekster een beroep op doet de hoogte van de parasols niet is benoemd. Van een concrete situatie waaraan een toezegging ontleend kan worden, is dus geen sprake. Ook daarom slaagt beroep op vertrouwensbeginsel niet naast hetgeen de rechtbank al eerder heeft overwogen in zijn uitspraak van 24 april 2025.
Is de dwangsom onevenredig hoog?
4.15.
Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Een bestuursorgaan komt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsruimte toe. [9]
4.16.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de opgelegde dwangsom in dit geval niet dusdanig hoog is dat die niet meer in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking daarvan. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat het college in de last onder dwangsom bij de hoogte van de dwangsom voldoende gemotiveerd heeft onderbouwd dat rekening is gehouden met de zwaarte van de overtreding, de aanlegkosten van het plaatsen van de parasols en de verwijderkosten. Van de hoogte moet ook een zodanige prikkel uitgaan dat verzoekster aan de opgelegde last zal voldoen, omdat bij een te lage last onder dwangsom, zij geneigd zal zijn de parasols te laten staan.
Begunstigingstermijn te kort?
4.17.
In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd met betrekking tot de duur van de begunstigingstermijn, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de begunstigingstermijn te kort is. De begunstigingstermijn strekt ertoe om de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [10]
4.18.
Verzoekster wil een langere begunstigingstermijn zodat het bedrijf dat de parasols heeft geplaatst deze ook kan verwijderen, omdat zij anders haar garantie verliest. De voorzieningenrechter acht dit laatste niet doorslaggevend omdat verzoekster al twee en half jaar op de hoogte is van deze situatie. Verzoekster heeft daarmee het risico genomen dat de parasols moeten worden verwijderd wanneer het bedrijf dat deze heeft geplaatst daarvoor geen tijd heeft. Ook ziet zij in het feit dat verzoekster hoger beroep heeft ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank geen reden om de begunstigingstermijn te verlengen.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Gelet op het voorgaande heeft de voorzieningenrechter geen reden om aan te nemen dat het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft en ziet de voorzieningenrechter ook in de belangenafweging geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
5.2.
De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Dat betekent dat verzoekster ongelijk krijgt. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Kleijn Hesselink, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. I.M.C. van Og, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2025.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: