ECLI:NL:RBOBR:2026:1661

Uitspraak

RECHTBANK OOST-BRABANT

Zittingsplaats 's-Hertogenbosch

Bestuursrecht

zaaknummers: SHE 23/306E, SHE 23/1017E

einduitspraak van de meervoudige kamer van 16 maart 2026 in de zaken tussen

[eiseres], uit [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. M. Haan),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant, het college

(gemachtigde: mr. M. van der Stappen, mr. M. Box en [naam]).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[naam]uit [vestigingsplaats] ([naam])

(gemachtigden: mr. S. Nijenhuis, mr. A.S.D. Lijkwan en mr. J.C.W. van Eekeren).

Inleiding

1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen de afwijzende besluiten op de aanvragen van eiseres om passende maatregelen te treffen bij het bedrijf van Saint Gobain. In de tussenuitspraak van 20 november 2024^[1](tussenuitspraak) heeft de rechtbank gebreken in de besluitvorming van het college geconstateerd en het college in de gelegenheid gesteld deze gebreken te herstellen. In het herstelbesluit worden de verzoeken van eiseres gedeeltelijk toegewezen. Eiseres en Saint Gobain hebben hierop gereageerd.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college in het herstelbesluit na de tussenuitspraak terecht een informatieverplichting heeft opgelegd aan Saint Gobain alsmede terecht beperkingen heeft gesteld aan de omvang van de emissies. Het college heeft echter onvoldoende gemotiveerd waarom is afgezien van het opleggen van verdergaande beperkingen aan de emissies.

1.2.

Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. In rechtsoverweging 2 staat het procesverloop. In rechtsoverweging 3 wordt een samenvatting gegeven van de tussenuitspraak. In rechtsoverweging 5 wordt het herstelbesluit benoemd. Vanaf rechtsoverweging 7 volgt de beoordeling van de rechtmatigheid van het herstelbesluit.

Procesverloop

2. Op 19 januari 2023 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek van 10 december 2021. Hierbij heeft eiseres het college verzocht om op grond van de artikelen 2.4 en 5.4 van de Wet natuurbescherming (Wnb) de latente (niet gebruikte) stikstofemissieruimte uit de geldende omgevingsvergunning van Saint Gobain te schrappen of de milieuvergunning van Saint Gobain gedeeltelijk in te trekken. Meer specifiek verzoekt eiseres het college om middels een ambtshalve te verlenen natuurvergunning de vergunde emissieruimte voor NOx (stikstofoxiden) naar beneden bij te stellen tot 125 ton per jaar en voor NH3 (ammoniak) tot 67 ton per jaar.

2.1.

Bij besluit van 22 februari 2023 heeft het college dit verzoek alsnog afgewezen. Op grond van artikel 6:20 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit mede betrekking op het alsnog genomen besluit. Dit beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/306.

2.2.

Bij afzonderlijk besluit van 22 februari 2023 heeft het college ook het verzoek van eiseres van 14 juli 2022, ontvangen op 1 augustus 2022, tot intrekking van de (niet bestaande) natuurvergunning op grond van artikel 5.4 van de Wnb respectievelijk het verzoek tot het treffen van een maatregel op grond van artikel 2.4 van de Wnb afgewezen. Het hiertegen door eiseres ingestelde beroep is geregistreerd onder nummer SHE 23/1017.

2.3.

In deze zaken is, gelijktijdig met de zaken SHE 23/858 en SHE 23/1015, op 16 mei 2024 een inlichtingencomparitie gehouden. Hiervan is een proces-verbaal opgemaakt. De rechtbank heeft de beroepen op 24 september 2024 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 23/1015, SHE 23/858 en SHE 24/2453. Aan de inlichtingencomparitie en de zitting hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en mr. J.C.W. van Eekeren en mr. S. Nijenhuis namens Saint Gobain.

2.4.

In de tussenuitspraak van 20 november 2024 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vijftien weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in de bestreden besluiten te herstellen. Op dezelfde datum heeft de rechtbank een tussenuitspraak gedaan in zaak SHE 24/2453^[2].

2.5.

Op 10 april 2025 heeft het college nieuwe besluiten genomen op de verzoeken van eiseres. Het college heeft de verzoeken ingevolge artikel 2.4 van de Wnb gedeeltelijk toegewezen en de verzoeken ingevolge artikel 5.4 van de Wnb afgewezen. Deze besluiten zijn nagenoeg gelijkluidend. De besluiten worden hierna samen in enkelvoud aangeduid als “het herstelbesluit”. Eiseres en Saint Gobain hebben op het herstelbesluit gereageerd.

2.6.

Bij brief van 4 november 2025 heeft eiseres verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).

2.7.

De rechtbank heeft de beroepen op 11 november 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met de zaken SHE 23/1015, SHE 23/858 en SHE 24/2453. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigden van het college en namens Saint Gobain [naam] en [naam], alsmede mr. S. Nijenhuis en mr. A.S.D. Lijkwan.

Beoordeling door de rechtbank

3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen.

3.1.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort gezegd, het volgende overwogen:

Het college heeft beide verzoeken van eiseres om een natuurvergunning in te trekken op basis van artikel 5.4 van de Wnb terecht afgewezen. Op het tweede verzoek kan het college niet positief beslissen, omdat Saint Gobain geen natuurvergunning heeft. Op het eerste verzoek kan het college niet positief beslissen, omdat artikel 5.4 van de Wnb geen mogelijkheid biedt om een vergunning in te trekken die is verleend op grond van een andere wet dan de Wnb. De rechtbank is verder van oordeel dat beide verzoeken ook zijn gebaseerd op artikel 2.4 van de Wnb.
Het college heeft in dit geval een aanschrijvingsbevoegdheid, omdat het treffen van passende maatregelen nodig is voor in ieder geval de Natura 2000-gebieden “Ulvenhoutse Bos” en “Brabantse Wal”.
Het college heeft in de bestreden besluiten verzuimd om te onderzoeken hoe groot de noodzaak is om passende maatregelen te treffen voor de beide gebieden. Voor beide gebieden bestaat een hoge noodzaak om passende maatregelen te treffen binnen de termijn die nodig is om verdere verslechtering te voorkomen.
Het college heeft in de bestreden besluiten verzuimd om per Natura 2000-gebied aan te geven met welke maatregelen uitvoering wordt of zal worden gegeven aan de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen een afzienbare termijn.
Saint Gobain heeft geen natuurvergunning. Ten tijde van de bestreden besluiten vormden de milieutoestemmingen die golden op de referentiedatum de referentiesituatie. De referentiesituatie wordt na de bestreden besluiten bepaald door de revisievergunning van 25 april 2024 voor zover hierbij de emissieruimte van Saint Gobain uit eerdere vergunningen wordt beperkt. In de tussenuitspraak in de zaak SHE 24/2453 heeft de rechtbank vastgesteld dat in de revisievergunning de productiecapaciteit is beperkt en dat de capaciteit 10.000 ton glasvlies per jaar en 65.000 ton glaswol per jaar bedraagt. In deze tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat onduidelijk is of Saint Gobain een vaste verhouding tussen de bakelietbinder en de groene binder heeft aangevraagd. Ook dit is van belang voor de beantwoording van de vraag of (en zo ja, hoeveel) latente ruimte Saint Gobain heeft. De beperkingen in de productiecapaciteit en de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden via de stenen schoorsteen, heeft gevolgen voor de beantwoording van de vraag of (en zo ja, hoeveel) latente ruimte er (nog) is.
De omvang van de latente ruimte op basis van de omgevingsvergunningen die waren verleend vóór de revisievergunning van 25 april 2024 heeft de rechtbank in het midden gelaten.

3.2.

De rechtbank heeft het college de aanwijzing gegeven om de volgende omstandigheden en ontwikkelingen van na de bestreden besluiten in ieder geval bij het herstel te betrekken.

- Het college heeft in het verweerschrift aanvullende maatregelpakketten genoemd en beschreven. Deze maatregelen zijn aan verandering onderhevig door landelijke en provinciale ontwikkelingen. Bij het verwijzen naar maatregelen, kan het college ook maatregelen betrekken die worden getroffen of vastgesteld na de tussenuitspraak. Het college zal het effect van de maatregelen per gebied moeten duiden.

Het college heeft daarnaast aangegeven dat in december 2024 beleid zal worden vastgesteld over het intrekken van natuurvergunningen en (naar de rechtbank aanneemt) de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 van de Wnb. Voor lopende procedures is het oude recht van toepassing, gelet op artikel 2.9 van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet. Nieuwe aanschrijvingen vinden plaats door middel van artikel 4.5 van de Omgevingswet en artikel 11.9 van het Besluit activiteiten leefomgeving. Als beleid wordt vastgesteld dan kan het college dit bij het herstel betrekken.
De revisievergunning van 25 april 2024, de tussenuitspraak in de zaak SHE 24/2453 en, als het college gebruik maakt van de geboden gelegenheid om de gebreken te herstellen, de herstelpoging van het college en de eventuele hieruit voortvloeiende wijzigingen van de revisievergunning van 25 april 2024, kunnen ook worden betrokken bij het herstel van de gebreken in deze zaken. Dit is de reden waarom de rechtbank in deze uitspraak een langere hersteltermijn biedt dan in de tussenuitspraak van heden in de zaak SHE 24/2453, zodat het college de eventuele herstelpoging en de reacties hierop in de zaak SHE 24/2453 kan betrekken in het herstel van het gebrek in deze zaken.

4. In de zaak SHE 24/2453^[3]heeft het college een apart herstelbesluit genomen op 5 februari 2025.

5. Het college heeft in het herstelbesluit gedeeltelijk uitvoering gegeven aan de verzoeken van eiseres. Daarmee heeft het college de bestreden besluiten ingetrokken. Eiseres heeft niet gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van de bestreden besluiten, behoudens dat zij heeft verzocht om schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn. Gelet hierop heeft eiseres geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepen tegen de bestreden besluiten. De rechtbank verklaart daarom de beroepen voor zover gericht tegen de bestreden besluiten wegens het ontvallen van procesbelang niet-ontvankelijk. De rechtbank zal hierna nog wel beslissen op het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.

5.1.

De beroepen hebben op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege mede betrekking op het herstelbesluit, nu partijen daarbij voldoende belang hebben.

5.2.

In het herstelbesluit heeft het college de verzoeken van eiseres gedeeltelijk toegewezen. Het college heeft op grond van artikel 2.4, eerste lid, Wnb, de maximale toegestane stikstofemissie van Saint Gobain beperkt tot:

- Voor de stenen schoorsteen, 79.000 kg NOx;

- Voor de stalen schoorsteen, 13.007 kg NOx en 85.007 kg NH3.

Verder heeft het college Saint Gobain opgedragen binnen drie maanden na inwerkingtreding van dat besluit de overige latente ruimte in kaart te brengen en het college hierover te informeren. Voor het overige zijn de verzoeken van eiseres afgewezen.

6. De rechtbank zal hierna eerst de (meer formele) zienswijzen met betrekking tot de strekking van het herstelbesluit en de omvang van het geding bespreken en daarna de meer inhoudelijke zienswijzen.

Strekking herstelbesluit en omvang geding.

7. Het is eiseres onduidelijk wat de reikwijdte is van het herstelbesluit. Is het een tijdelijk besluit of een definitief besluit?

7.1.

Het college heeft in het herstelbesluit aangegeven dat het besluit is gericht op het definitief beperken van de stikstofruimte bij Saint Gobain, voor zover het de emissie van de stenen schoorsteen en de stalen schoorsteen betreft. Op basis van de door Saint Gobain te verschaffen informatie zal worden beoordeeld of sprake is van resterende latente ruimte. Deze ruimte zal dan conform de bepalingen in de Beleidsregel omgevingsrecht Noord-Brabant zo nodig geheel of gedeeltelijk worden beperkt. Het college merkt hierbij het volgende op: ‘
Aan de hand van die informatie zullen wij op een later moment op het overige deel van het verzoek van de Coöperatie Mobilisation for the Environment UA beslissen. De verwachting is dat daarbij het intrekkingsbeleid van de provincie Noord-Brabant kan worden betrokken. Dit besluit heeft dus niet tot gevolg dat er geen volgend intrekkingsbesluit kan volgen. Dit zal afhankelijk zijn van de invloed die het intrekkingenbeleid van de provincie Noord-Brabant hierop heeft.’

7.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is de strekking van het herstelbesluit voldoende duidelijk. De omvang van de emissie van de stenen schoorsteen en de stalen schoorsteen wordt beperkt. Het college heeft hiervoor de bevoegdheid op basis van artikel 2.4, eerste lid, onder d, van de Wnb. Weliswaar biedt dit artikel de bevoegdheid om een verplichting op te leggen om een handeling niet uit te voeren of te staken. De rechtbank acht het echter toegelaten dat een verplichting wordt opgelegd om een handeling gedeeltelijk niet uit te voeren door de omvang van de handeling te beperken. Verder heeft het college op basis van artikel 2.4, eerste lid, onder a, van de Wnb de bevoegdheid om een verplichting op te leggen om informatie over de handeling te verstrekken.

7.3.

In het dictum van het herstelbesluit worden de verzoeken voor het overige afgewezen. Naar het oordeel van de rechtbank is reeds daarom geen sprake van een vorm van uitgestelde besluitvorming. De mededeling dat het college op basis van de te verstrekken informatie de handeling verder kan beperken, is niet meer dan de aankondiging van een toekomstig mogelijk besluit dat het college uit eigen beweging (ambtshalve) kan nemen. Dat het college hierbij het verzoek van eiseres noemt, is inderdaad verwarrend maar leidt niet tot een ander oordeel.

8. Saint Gobain is van mening dat het college het herstelbesluit niet heeft genomen binnen de kaders van de oorspronkelijk ingediende verzoeken. In het verzoek uit 2021 verzoekt eiseres expliciet om het intrekken van latente ruimte in de geldende omgevingsvergunning uit 2017 door middel van artikel 2.4 van de Wnb. Dat zou volgens Saint Gobain het uitgangspunt moeten zijn van het herstelbesluit waarbij Saint Gobain opmerkt dat de omgevingsvergunning uit 2017 is achterhaald door de verleende revisievergunning en het herstelbesluit van 5 februari 2025 in de andere procedure. In het verzoek van 14 juli 2022 wordt verzocht om het intrekken van een niet bestaande natuurvergunning.

8.1.

Het college wijst op de aanwijzing in de tussenuitspraak om het herstelbesluit in de andere procedure te betrekken bij het herstel van de gebreken in de tussenuitspraak.

8.2.

In rechtsoverweging 4.4 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank het volgende geoordeeld: “
In beide verzoeken heeft eiseres in algemene zin verwezen naar artikel 2.4 van de Wnb. In het eerste verzoek heeft eiseres daarnaast uitdrukkelijk verzocht om toepassing van artikel 2.4 van de Wnb. Het college is niet buiten de grondslag van het eerste verzoek getreden door hier inhoudelijk op in te gaan. Gelet op de algemene formulering is het college ook niet buiten de grondslag van het tweede verzoek getreden.” In hetgeen Saint Gobain aanvoert, ziet de rechtbank geen aanleiding om terug te komen op de tussenuitspraak. In het herstelbesluit wordt het tweede verzoek op basis van artikel 5.4 van de Wnb geweigerd en wordt het eerste verzoek op basis van artikel 2.4 van de Wnb gedeeltelijk gehonoreerd. Saint Gobain kan worden toegegeven dat eiseres in haar inleidend verzoek niet expliciet heeft verzocht om de verplichting op te leggen om informatie te verstrekken. Daarentegen heeft eiseres wel in algemene zin verwezen naar artikel 2.4 van de Wnb. Hierin ligt volgens de rechtbank besloten dat eiseres het college verzoekt om alle vier de verplichtingen in artikel 2.4, eerste lid, van de Wnb op te leggen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat het college ook hiermee niet buiten de omvang van het verzoek dan wel buiten de omvang van het geding is getreden. Ten tijde van het herstelbesluit van 5 februari 2025 in de andere procedure was de onderliggende omgevingsvergunning uit 2017 nog niet vervallen omdat dat besluit op dat moment niet onherroepelijk was. De rechtbank heeft de expliciete aanwijzing gegeven het herstelbesluit in de andere procedure ook te betrekken bij het herstelbesluit in deze procedure dus dat staat het college ook vrij om te doen.

Inhoudelijke zienswijzen

9. Eiseres is van mening dat met het instellen van een emissieplafond slechts een dreiging wordt weggenomen maar geen daling van emissie wordt bereikt. Het college heeft zich ten onrechte beperkt tot het elimineren van latente ruimte. Gelet op de adviezen van de Ecologische Autoriteit is het noodzakelijk dat de werkelijke emissie omlaag gaat. Het college heeft verzuimd aan te geven waarom het belang van de rechtszekerheid zwaarder weegt dan het belang van het tegengaan van (verdere) verslechtering van de Natura 2000-gebieden. Eiseres vindt de voorziene daling ten gevolge van de effecten van de andere passende maatregelen volstrekt onvoldoende.

9.1.

In het herstelbesluit is het herstelbesluit van 5 februari 2025 met betrekking tot de revisievergunning betrokken. In het herstelbesluit van 5 februari 2025 is een maximale productiecapaciteit genoemd van 10.000 ton glasvlies en 65.000 ton glaswol. Er is geen vaste verhouding tussen toepassing van de bakelietbinder en de groene binder opgenomen. In het herstelbesluit is de maximale jaarvracht afkomstig uit de stenen schoorsteen vastgesteld op 79.000 kg NOx. Deze jaarvracht is geënt op de productie van 65.000 ton glaswol en 10.000 ton glasvlies met daarbij de normstelling zoals opgenomen in de tabel behorende bij voorschrift 9.1.3 van de revisievergunning van 25 april 2024 (maximaal 1,0 kg NOx per ton productie vanuit de glaswoloven en maximaal 1,4 kg NOx per ton productie vanuit de glasvliesoven). De maximale jaarvracht afkomstig uit de stalen schoorsteen wordt in het herstelbesluit vastgesteld op 13.007 kg NOx en 85.007 kg NH3. Deze jaarvracht is geënt op de jaarvracht behorende bij het productieproces ‘Hardingsovens lijnen en Recepties Glaswol’ uit het milieujaarverslag 2021. Dit is sinds het milieujaarverslag 2017 de hoogst geregistreerde jaarvracht uit deze bron. Het college laat zich bij het vaststellen van (al dan niet aanwezige) latente ruimte niet leiden door de enkele intenties van bedrijven. Het besluit is genomen overeenkomstig de latere, op 2 juni 2025 gepubliceerde, wijziging van de Beleidsregel omgevingsrecht Noord-Brabant, inzake het intrekken van latente ruimte bij industriële bedrijven. Ingevolge artikel 2.2.4 van deze beleidsregel wordt bij het bepalen van de omvang van de te beperken latente ruimte rekening gehouden met concrete plannen van een bedrijf, waaronder in ieder geval verstaan wordt “deelname aan verduurzamingstrajecten en uitbreidingsplannen”. In de toelichting staat dat alleen een aanvraag onvoldoende is. Daarvan is bij Saint Gobain geen sprake. Het college erkent dat met de maatregel geen daling van de feitelijke emissie wordt beoogd. Wel wordt de latente ruimte beperkt. De weggenomen latente ruimte kan niet zonder nieuwe natuurvergunning opnieuw in gebruik worden genomen en kan niet meer worden ingezet voor intern of extern salderen. De beperking van de jaarvracht voor de stalen schoorsteen, acht het college noodzakelijk en redelijk. Het college wijst in de weerlegging van de reactie van Saint Gobain op het concept herstelbesluit en wijst in een nadere reactie erop dat bij Saint-Gobain de vergunde capaciteit al vele jaren, langer dan vijf jaar, niet meer wordt geproduceerd. In het herstelbesluit wordt gesteld (en dat wordt door Saint Gobain verder niet betwist) dat 2017 de hoogst geregistreerde jaarvracht bevatte op basis van de milieuverslagen van 2017 tot en met 2023.

Het college heeft inzicht gegeven in de overige passende maatregelen. Het noemt hierbij:

De maatregelen om de resultaatsverplichtingen op basis van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering (hierna: Wsn) te behalen
Het programma Stikstofreductie en Natuurverbetering
De aanpak landelijk gebied
Maatregelen in het kader van het programma Natuur
Maatregelen in het kader van de Brabantse Ontwikkelaanpak Stikstof 2.0
Beheermaatregelen in de betrokken Natura 2000-gebieden
De Maatregel gerichte aankoop en beëindiging veehouderijen
Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties en aanvullende regelingen.

In de nadere reactie erkent het college dat het verzoek tot aanschrijven niet is beoordeeld aan de hand van de uitspraak van de Afdeling van 2 juli 2025^[4].

9.2.

Saint Gobain is van mening dat er geen aanleiding was om latente ruimte te beperken. Het verzoek is gekoppeld aan de (achterhaalde) milieuvergunning uit 2017. In de in 2024 verleende revisievergunning is geen latente ruimte aanwezig. Het verschil tussen de toegestane emissie en de feitelijke emissie is volledig afhankelijk van marktomstandigheden. Saint Gobain had niet de intentie deze ruimte niet meer te benutten. Het college heeft niet gemotiveerd waarom beperking van de latente ruimte noodzakelijk is, gelet op de toestand van de betrokken Natura 2000-gebieden. Het college had het rechtszekerheidsbelang van Saint Gobain zwaarder moeten laten wegen. Saint Gobain betwist tot slot de hoogte van de emissienormen voor de stalen schoorsteen. Die zijn niet gebaseerd op de volledig benutte capaciteit.

9.3.

De Afdeling heeft in rechtsoverweging 10 van de uitspraak van 2 juli 2025 het beoordelingskader gegeven voor de toepassing van de bevoegdheid ingevolge artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb. Daarnaast heeft de Afdeling in rechtsoverweging 6 van deze uitspraak geoordeeld dat door een derde verzocht kan worden om toepassing te geven aan de bevoegdheid en dat de bevoegdheid ook kan worden toegepast als de vergunde activiteit niet de enige oorzaak is van een dreigende verslechtering. De rechtbank sluit zich hierbij aan. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 4 van de uitspraak van 16 april 2025^[5]het beoordelingskader gegeven voor de toepassing van de bevoegdheid ingevolge artikel 2.4 van de Wnb. Dit artikel biedt een grondslag om instandhoudingsmaatregelen en om passende maatregelen te treffen. In dit geval is verzocht om passende maatregelen te treffen. Hiervoor geldt het beoordelingskader van de uitspraak van 18 december 2024 van de Afdeling^[6](die hierin niet verschilt van de uitspraak van 2 juli 2025) en de rechtbank neemt dit beoordelingskader integraal over. De omstandigheid dat het college wel passende maatregelen treft, ontslaat het college niet van de verplichting te motiveren waarom niet meer passende maatregelen worden getroffen als hierom wordt verzocht. In dat geval geldt hetzelfde beoordelingskader. Eiseres verzoekt om meer passende maatregelen. Het college heeft terecht onderzocht of dit noodzakelijk is.

9.4.

De rechtbank zal eerst de getroffen passende maatregel (het emissieplafond) beoordelen. De rechtbank is van oordeel dat het college aansluiting heeft kunnen zoeken bij het herstelbesluit van 5 februari 2025 en de in 2024 verleende revisievergunning. Naar aanleiding van een onduidelijke aanvraag (waarin is aangegeven dat de productiecapaciteit niet wijzigt maar ook een andere productiecapaciteit wordt genoemd dan de productiecapaciteit in de revisievergunning van 16 mei 2000), is in het herstelbesluit van 5 februari 2025 in voorschrift 1.7.1 het volgende bepaald: “Per kalenderjaar mag niet meer dan 10.000 ton glasvlies en 65.000 ton glaswol worden geproduceerd”. Dit is door Saint Gobain niet bestreden. Het sluit aan bij hetgeen Saint Gobain ter zitting heeft aangegeven.

Het emissieplafond voor de stenen schoorsteen is afgeleid van deze productiecapaciteit op de wijze die hierboven is beschreven. Voorschrift 9.1.3 van de in 2024 verleende revisievergunning is niet in geschil. Naar het oordeel van de rechtbank is het emissieplafond voor de stenen schoorsteen juist bepaald.

9.5.

Het emissieplafond voor de stalen schoorsteen is afgeleid van de hoogste feitelijke geregistreerde jaarvracht uit deze bron. De juistheid van deze registratie is niet in geschil. De enige reden voor een eventuele hogere jaarvracht is de intentie van Saint Gobain om in de toekomst meer of in een andere verhouding te produceren naar gelang de marktomstandigheden. De rechtbank is van oordeel dat het college in dit geval terecht heeft aangesloten bij de feitelijke emissies en niet bij de enkele intenties van Saint Gobain. Deze intenties zijn niet concreet. Saint Gobain heeft geen aanvraag ingediend voor een hogere productiecapaciteit. Het emissieplafond is gebaseerd op een bepaalde verhouding tussen toepassing van de bakelietbinder en de groene binder. Saint Gobain heeft juist aangegeven de groene binder meer te willen inzetten en geen blijk gegeven op enig moment uitsluitend de bakelietbinder (met een hogere ammoniakemissie) in te zetten. Het college heeft in de enkele omstandigheid dat Saint Gobain de mogelijkheid wil behouden om de bakelietbinder in de toekomst meer in te zetten als de markt daarom vraagt, geen reden hoeven zien om geen beperking van de emissie op te nemen. Naar het oordeel van de rechtbank is het emissieplafond voor de stalen schoorsteen juist bepaald.

10. Eiseres is van mening dat de informatieverplichting onduidelijk is en te beperkt is geformuleerd. Volgens eiseres is niet duidelijk wat wordt bedoeld met “vergunde installatie” en “resterende emissievracht” De verplichting bevat ten onrechte geen goedkeuringsvereiste, noch een verplichting om het college op de hoogte te stellen van concrete plannen voor ontwikkelingen die tot een lagere emissie leiden en daarmee latente ruimte creëren.

10.1.

Saint Gobain is van mening dat de informatieverplichting ten onrechte aan haar is opgelegd, omdat geen sprake is van latente ruimte.

10.2.

In het herstelbesluit is de informatieverplichting als volgt omschreven: “
vanwege het verzoek van ‘Van Uffelen Advies’ aan Isover BV ex artikel 2.4, eerste lid, onder a, van de Wet natuurbescherming de verplichting op te leggen om binnen drie maanden na inwerkingtreding van dit besluit, inzichtelijk te maken wat de resterende emissievracht voor haar activiteiten aan de [adres], [postcode] te [vestigingsplaats], in de gemeente Etten-Leur bedraagt. Hiervoor moet in ieder geval per vergunde installatie inzichtelijk worden gemaakt of deze daadwerkelijk aanwezig is, wat de vergunde emissie is en wat de feitelijke emissie de afgelopen vijf jaar was. Indien de verwachting is dat een deel van de latente ruimte binnen afzienbare tijd alsnog zal worden benut, bijvoorbeeld vanwege een verwachte toename van productie, dient dit met concrete stukken onderbouwd te worden. Tenslotte moet ook inzichtelijk gemaakt worden of en zo ja welke concrete plannen er zijn voor nieuwe ontwikkelingen met daarbij een toelichting hoeveel latente ruimte mogelijk nodig zou kunnen zijn om dit te verwezenlijken.” Het college vindt deze verplichting duidelijk genoeg. Het is geen permanente informatieverplichting en de informatie die wordt verstrekt is ook niet aan goedkeuring onderworpen. Het betreft een opdracht tot het leveren van informatie, analoog aan artikel 2.2.5, tweede lid, van de (na het herstelbesluit vastgestelde) Beleidsregel omgevingsrecht Noord-Brabant (Beleidsregel).

10.3.

De enkele stelling dat geen sprake is van latente ruimte is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de discussie tussen Saint Gobain en het college over de definitie van latente ruimte, onvoldoende om af te zien van het opleggen van een informatieverplichting.

10.4.

In het herstelbesluit wordt geen nadere omschrijving gegeven van het begrip ‘vergunde installatie’. Het begrip is niet gedefinieerd in de Habitatrichtlijn, de Wnb of de Omgevingswet (of het Besluit activiteiten leefomgeving dan wel het Besluit kwaliteit leefomgeving). De rechtbank gaat er van uit dat het college in het herstelbesluit is aangesloten bij de definitie van het begrip ‘installatie’ in de Richtlijn industriële emissies zoals gewijzigd door de Richtlijn (EU) 2024/1785. Het begrip installatie wordt hierin als volgt omschreven: “ “
installatie”: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I, in bijlage I bis of in deel 1 van bijlage VII vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging”. Dit acht de rechtbank voldoende duidelijk en ook praktisch toepasbaar in dit geval.

10.5.

In het herstelbesluit is evenmin omschreven wat wordt bedoeld met de resterende emissievracht. De rechtbank begrijpt het college aldus dat hiermee wordt gedoeld op de zogenoemde latente ruimte. In het herstelbesluit wordt wel een nadere invulling gegeven van de informatieverplichting. Het college heeft in de nadere reactie op de zienswijzen in het herstelbesluit verwezen naar de Beleidsregel. Hierin staat de volgende definitie van ‘latente ruimte’:
“latente ruimte: dat deel van de toegestane N-emissie in de onherroepelijke natuurtoestemming dat, blijkens de meest recente opgave in het elektronisch milieujaarverslag, de afgelopen vijf jaar niet benut is of is geweest, met uitzondering van de toegestane N-emissie die benodigd is om te voldoen aan wettelijke afname- en leveringsverplichtingen”.De rechtbank is van oordeel dat het herstelbesluit (zeker gelet op de definitie in de Beleidsregel) ook op dit onderdeel voldoende duidelijk is.

10.6.

De rechtbank volgt eiseres niet in het standpunt dat de informatieverplichting geen betrekking zou hebben op concrete plannen voor ontwikkelingen die tot een lagere emissie leiden en daarmee latente ruimte creëren. Volgens de informatieverplichting moet inzichtelijk gemaakt worden of en zo ja welke concrete plannen er zijn voor nieuwe ontwikkelingen. Daartoe behoren ook ontwikkelingen die tot een lagere emissie leiden en daarmee latente ruimte creëren. De omstandigheid dat alleen om een toelichting wordt gevraagd over hoeveel latente ruimte mogelijk nodig zou kunnen zijn om de ontwikkeling te verwezenlijken, doet hieraan niet af.

10.7.

De rechtbank is tot slot van oordeel dat het college terecht geen goedkeuringsvereiste heeft verbonden aan de informatieverplichting. Niet valt in te zien wat een verder niet gereguleerde goedkeuring van te verstrekken informatie in dit geval kan toevoegen. De verplichting vereist enige activiteit van Saint Gobain. Indien het college van oordeel is dat geen of te weinig informatie wordt verschaft, kan het college handhavend optreden. Ter zitting heeft het college overigens aangegeven dat nog geen informatie is verschaft en dat het college een voornemen tot handhavend optreden heeft uitgebracht.

11. De rechtbank concludeert dat het college een informatieverplichting aan Saint Gobain heeft kunnen opleggen op basis van artikel 2.4, eerste lid, onder a, van de Wnb.

12. De vervolgvraag is of het college aanleiding had moeten zien om verdergaande passende maatregelen op te leggen aan Saint Gobain. Het college heeft hiervan afgezien omdat het college van mening was dat met andere passende maatregelen reeds voldoende wordt gedaan.

12.1.

In het herstelbesluit wordt in beperkte mate geschetst wat de staat van instandhouding is van de betrokken Natura 2000-gebieden. Het Natura 2000-gebied “Ulvenhoutse Bos” is voor drie habitattypen aangewezen die een ‘nee, tenzij’ conclusie hebben in de natuurdoelanalyse (van februari 2023, naar de rechtbank aanneemt). De natuurdoelanalyse voor het Natura 2000-gebied “Brabantse Wal” laat volgens het college zien dat voor een groot deel van de habitattypen en soorten de instandhoudingsdoelstellingen niet worden gehaald. De stikstofdepositie ligt ver boven de kritische depositiewaarde voor vrijwel alle habitattypen. De rechtbank stelt vast dat in deze natuurdoelanalyse uit februari 2023 is aangegeven dat voor 7 van de 8 habitattypen een ‘nee, tenzij’ conclusie is getrokken, met andere woorden, dat verslechtering niet valt uit te sluiten, waarbij stikstofdepositie een beperkende factor vormt. Deze conclusies in het herstelbesluit (en de natuurdoelanalyses) zijn niet in geschil.

12.2.

De rechtbank is van oordeel dat in het herstelbesluit niet is aangegeven welke daling van stikstofdepositie naar het oordeel van het college noodzakelijk is, binnen welke termijn deze daling van stikstofdepositie kan worden gerealiseerd en onvoldoende is gemotiveerd waarom de daling van stikstofdepositie door de voorgestelde andere maatregelen voldoende is om verslechtering tegen te gaan. Het college heeft daarom onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat met de passende maatregelen wordt voorzien in de noodzakelijke daling van stikstofdepositie binnen afzienbare termijn. Het herstelbesluit is op dit onderdeel onvoldoende gemotiveerd.

12.3.

De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de beperking van de jaarvrachtnorm voor ammoniak een passende maatregel zou kunnen zijn die binnen afzienbare termijn tot een relevante verbetering zou kunnen leiden. In het herstelbesluit is op basis van een AERIUS verschilberekening vastgesteld dat de afname van stikstofemissie uit de stenen schoorsteen en de afname van stikstof- en ammoniakemissies uit de stalen schoorsteen heeft geresulteerd in een afname van stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied “Ulvenhoutse Bos” van 11,3 mol/hectare/jaar. Uit het besluit tot positieve weigering van de aanvraag voor een natuurvergunning uit 2023 (de inzet van de zaak SHE 23/1015 waarin heden uitspraak wordt gedaan) blijkt dat de ammoniakemissie vanuit de stalen schoorsteen in het bedrijf van Saint Gobain door inzet van een zogenoemde ‘groene binder’ naast een traditionele binder aanzienlijk afneemt. De ammoniakemissie vanuit de stalen schoorsteen bij een 100% inzet van de traditionele binder bedraagt 219.000 kg NH3/jr. De ammoniakemissie vanuit de stalen schoorsteen bij een gecombineerde inzet van de traditionele binder en de groene binder (in een verhouding van 65.250 ton productie met traditionele binder tot 26.000 ton productie met een groene binder) bedraagt 164.650 kg NH3/jr. De rechtbank neemt verder in aanmerking dat Saint Gobain op dit moment de traditionele binder en de groene binder al naast elkaar inzet waarbij de groene binder in toenemende mate wordt ingezet en dat ook al deed in 2020 en 2021 (inmiddels meer dan vijf jaar geleden). De rechtbank leidt hieruit af dat een verdere beperking van de emissies een positief effect kan hebben op de instandhoudingsdoelstellingen van de betrokken Natura 2000-gebieden en dat het college beter had moeten motiveren waarom hiervan nu al wordt afgezien. Weliswaar heeft het college een informatieverplichting opgenomen maar deze informatie was al bekend ten tijde van het herstelbesluit. De omstandigheid dat Saint Gobain een maximale flexibiliteit wil behouden met het oog op toekomstige marktomstandigheden, ontslaat het college niet van de verplichting te onderbouwen waarom op dit moment wordt afgezien van een scherpere jaarvrachtnorm als passende maatregel om verslechtering te voorkomen, mede gelet op de definitie van latente ruimte in de Beleidsregel.

Schadevergoeding redelijke termijn

13. Eiseres verzoekt in beide beroepsprocedures om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in artikel 6 van Pro het EVRM.

13.1

De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, bijvoorbeeld de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van eiseres gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van eiseres. In beginsel is in het geval het bestreden besluit is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure een totale lengte van de procedure bij de rechtbank van ten hoogste twee jaar redelijk, te rekenen vanaf de datum van ontvangst van het beroepschrift.^[7]De termijn eindigt op het moment waarop de rechtbank op het beroep beslist en uitspraak doet. Heeft de totale periode langer geduurd dan twee jaar, dan dient vervolgens te worden bezien of de omstandigheden van het geval aanleiding geven om een langere behandelingsduur gerechtvaardigd te achten. Indien de redelijke termijn is overschreden, dient voor de schadevergoeding als uitgangspunt een tarief te worden gehanteerd van
€ 500,00 per half jaar, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

Sinds het instellen van beroep door eiseres op 19 januari 2023 en op 3 april 2023 zijn ten tijde van deze uitspraak - naar boven afgerond - 3 jaar en 2 maanden respectievelijk 3 jaar verstreken. De rechtbank is van oordeel dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan, in het licht van de hiervoor genoemde criteria, deze overschrijding gerechtvaardigd is te achten. Dat betekent dat de procedures 14 maanden respectievelijk 12 maanden te lang hebben geduurd.

13.2

In de tussenuitspraak van 20 november 2024 zijn door de rechtbank meerdere gebreken geconstateerd in de bestreden besluiten. De rechtbank heeft daarop een bestuurlijke lus toegepast om het college de gelegenheid te geven de besluiten te herstellen. Mede als gevolg hiervan is de overschrijding van de redelijke termijn ontstaan. De overschrijding van de redelijke termijn voor zover die het gevolg is van het toepassen van een bestuurlijke lus, moet aan het bestuursorgaan worden toegerekend. Voor zover de overschrijding komt doordat de rechtbank de redelijke behandelingsduur voor de beroepen heeft overschreden moet deze aan de rechtbank worden toegerekend. De redelijke behandelingsduur bij de rechtbank is overschreden als niet binnen twee jaar de tussenuitspraak is gedaan en niet binnen één jaar na ontvangst van het herstelbesluit einduitspraak is gedaan. De rechtbank vindt hiervoor steun in de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2013.^[8]

13.3

In dit geval heeft de rechtbank binnen twee jaar na ontvangst van de beroepschriften een tussenuitspraak gedaan. Er wordt ook binnen één jaar na ontvangst van het herstelbesluit van 10 april 2025 einduitspraak gedaan. Dat betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan het college is toe te rekenen.

Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan eiseres toe te kennen bedrag € 1.500,- in zaak SHE 23/306 en € 1.000,- in zaak SHE 23/1017.

13.4

De rechtbank zal het college veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.500,00 aan eiseres, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.

Conclusie en gevolgen

14. De rechtbank concludeert dat het college in het herstelbesluit de gebreken die zijn geconstateerd in de tussenuitspraak gedeeltelijk heeft hersteld. Het college heeft terecht het verzoek om toepassing te geven aan artikel 5.4, tweede lid, van de Wnb afgewezen. Het college heeft Saint Gobain kunnen aanschrijven op basis van artikel 2.4 van de Wnb. Beide verplichtingen (de emissieplafonds en de informatieverplichting) zijn voldoende onderbouwd. Het college heeft echter onvoldoende gemotiveerd waarom hij het verzoek van eiseres om verdergaande passende maatregelen op basis van artikel 2.4 van de Wnb met betrekking tot Saint Gobain heeft afgewezen. De beroepen van eiseres die zich van rechtswege richten tegen het herstelbesluit zijn gegrond en het herstelbesluit, voor zover hierin de verzoeken van eiseres zijn afgewezen, komt daarom in aanmerking voor vernietiging.

14.1.

De rechtbank ziet geen aanleiding het college wederom in de gelegenheid te stellen dit gebrek te herstellen omdat, mede gelet op de ontwikkeling van nieuwe maatregelen op provinciaal en landelijk niveau, niet kan worden overzien hoe lang dit herstel gaat duren. Daarom volstaat de rechtbank met de opdracht aan het college een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.

14.2.

Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet het college aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoeden en krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 5 punten op (2 punten voor het indienen van twee beroepschriften, 2 punten voor het verschijnen op twee zittingen, twee keer 0,5 punt voor de deelname aan een inlichtingencomparitie en het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 934,-, bij een wegingsfactor 1 (waarbij beide beroepen na het indienen van de beroepschriften wel als samenhangende zaken worden beschouwd).
Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan het college is toe te rekenen, moet het college ook de proceskosten vergoeden voor het indienen van het verzoek om schadevergoeding. Bij de berekening van de kosten zal wat betreft de zwaarte van de zaak de wegingsfactor licht (0,5) worden gehanteerd, omdat het hier alleen gaat om beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden.
Toegekend wordt in totaal € 5.137,-.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen tegen het herstelbesluit gegrond;
vernietigt het herstelbesluit voor zover hierin de verzoeken van eiseres om verdergaande passende maatregelen op basis van artikel 2.4 van de Wnb zijn afgewezen en laat het herstelbesluit voor het overige in stand;
draagt het college op binnen zes maanden na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het hiervoor genoemde onderdeel van de verzoeken van eiseres, met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
draagt het college op de betaalde griffierechten van in totaal € 730,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt het college tot betaling van een schadevergoeding van € 2.500,00 aan eiseres;
veroordeelt het college in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 5.137,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.H.M. Verhoeven, voorzitter, en mr. D.J. Hutten en mr. R.H.W. Frins, leden, in aanwezigheid van mr. M.P.C. Moers-Anssems, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage

Habitatrichtlijn

Artikel 6

1. De Lidstaten treffen voor de speciale beschermingszones de nodige instandhoudingsmaatregelen; deze behelzen zo nodig passende specifieke of van ruimtelijke-ordeningsplannen deel uitmakende beheersplannen en passende wettelijke, bestuursrechtelijke of op een overeenkomst berustende maatregelen, die beantwoorden aan de ecologische vereisten van de typen natuurlijke habitats van bijlage I en de soorten van bijlage II die in die gebieden voorkomen.

2. De Lidstaten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.

3. Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.

Wet natuurbescherming

Artikel 2.4
1. Gedeputeerde staten leggen, indien dat nodig is voor een Natura 2000-gebied, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, aan degene die in hun provincie een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft, een verplichting op om:
a. informatie over de handeling te verstrekken;

b. de nodige preventieve of herstelmaatregelen te treffen;

c. de handeling overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften uit te voeren, of

d. de handeling niet uit te voeren of te staken.

2. […].

3. […].

4. Het is verboden te handelen in strijd met een verplichting als bedoeld in het eerste of derde lid.

Vernietiging herstelbesluit vanwege onvoldoende motivering beperkingen stikstofemissies Saint Gobain