Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 22/470 en ZWO 22/471
uitspraak van de voorzieningenrechter op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
Stichting Omgevingsrecht, uit Almelo, eiseres
(gemachtigde: mr. G.J. Hollema),
en
het college van burgemeester en wethouders van Almelo, verweerder
(gemachtigden: mr. E. Groothalle en mr. I. Piksen).
Als derde-partij neemt aan het geding deel
Golten Almelo B.V., gevestigd in Amsterdam (de derde-partij) (gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy).
Golten Almelo B.V., gevestigd in Amsterdam (de derde-partij) (gemachtigde: mr. J.A. Mohuddy).
Procesverloop
In het besluit van 15 oktober 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder aan de derde-partij een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een distributiecentrum op het perceel Newton 4 en 5 in Almelo.
In het besluit van 8 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Het beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 22/471 en het verzoek onder zaaknummer ZWO 22/470.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 8 april 2022 op zitting behandeld. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar toenmalige gemachtigde ing. M.H. Middelkamp (de voormalige gemachtigde). Verweerder en de derde-partij hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder zijn namens de derde-partij verschenen J. Machielse en M. van Onna.
Overwegingen
Inleiding
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. De wet- en regelgeving die relevant is voor de beoordeling van deze zaak is opgenomen in de bijlage aan het eind van deze uitspraak.
Bestreden besluit
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat eiseres volgens verweerder geen belanghebbende is bij de verleende omgevingsvergunning. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de statutaire doelstelling van eiseres te ruim en te weinig territoriaal begrensd is. Verder is volgens verweerder niet gebleken dat eiseres feitelijke werkzaamheden verricht ter behartiging van één van de belangen die rechtstreeks bij het primaire besluit zijn betrokken. Verweerder is van mening dat de werkzaamheden van eiseres in hoofdzaak bestaan uit het initiëren van en participeren in bestuursrechtelijke procedures. Dergelijke werkzaamheden kunnen volgens verweerder niet worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
Standpunt van eiseres
4. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4.1 Daartoe voert zij aan dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) haar in de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van 1 februari 2022 [1] en in de procedure over een bestemmingsplan van de gemeente Tubbergen wel ontvankelijk heeft geacht. Verder voert zij aan dat ook de rechtbank Limburg haar in twee procedures ontvankelijk heeft geacht. Volgens eiseres valt niet in te zien waarom haar bezwaar in dit geval niet-ontvankelijk zou zijn.
4.2 Verder voert eiseres aan dat het primaire besluit ten onrechte niet is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb (de uitgebreide voorbereidingsprocedure).
4.3 Daarnaast voert eiseres aan dat het bestreden besluit is voorbereid en tot stand is gekomen in strijd met het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus). Eiseres stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning een besluit is dat het milieu betreft en dat dit besluit daarom valt onder de werkingssfeer van dit verdrag. Daarom moet onder meer worden voldaan aan de in dit verdrag neergelegde verplichtingen om inspraak te bieden en om het publiek en het betrokken publiek toegang te geven tot de rechter. Eiseres is van mening dat zij behoort tot het betrokken publiek, omdat zij heeft deelgenomen aan de bezwaarprocedure. Volgens eiseres volgt uit het Verdrag van Aarhus ook dat zij als niet-gouvernementele organisatie behoort tot het betrokken publiek en dat zij daarom toegang heeft tot de rechter. Eiseres stelt dat de Nederlandse wet in strijd is met de artikelen 6 en 9 van het Verdrag van Aarhus, voor zover op grond van deze wet in een geval als dit, waarbij het gaat om handelingen die het milieu betreffen, inspraak niet is vereist en op grond van deze wet alleen belanghebbenden beroep mogen instellen bij de rechter. Eiseres is van mening dat hieruit volgt dat verweerder haar bezwaar ontvankelijk had moeten verklaren. Eiseres verzoekt de voorzieningenrechter hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
Verdrag van Aarhus
5. Het bestreden besluit ziet op het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit. De gronden die eiseres heeft aangevoerd over het Verdrag van Aarhus kunnen – als zij zouden slagen – alleen dan aanleiding geven voor het oordeel dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, als dit verdrag van toepassing is op de voorbereiding en totstandkoming van het primaire besluit. Daarom zal de voorzieningenrechter eerst beoordelen of het primaire besluit valt onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus.
5.1 Uit artikel 6, eerste lid, van het Verdrag van Aarhus volgt dat dit verdrag van toepassing is op besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I van dit verdrag en op besluiten over niet in deze bijlage vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben.
5.2 De voorzieningenrechter is – met verweerder en de derde-partij – van oordeel dat de activiteit waarvoor in het primaire besluit omgevingsvergunning is verleend (het bouwen van een distributiecentrum) niet valt onder één van de categorieën van activiteiten die zijn opgesomd in de paragrafen 1 tot en met 19 van bijlage I van het Verdrag van Aarhus. Eiseres heeft desgevraagd ook niet aangegeven in welke van deze categorieën de vergunde activiteit volgens haar valt.
5.3 De voorzieningenrechter is – met verweerder en de derde-partij – van oordeel dat de vergunde activiteit ook niet valt onder de categorie van activiteiten die is aangewezen in paragraaf 20 van bijlage I van het Verdrag van Aarhus.
Deze paragraaf ziet op besluiten over het al dan niet toestaan van activiteiten waarvoor in inspraak is voorzien ingevolge een procedure voor milieu-effectbeoordeling in overeenstemming met nationale wetgeving.
Eiseres heeft gesteld dat voor de aangevraagde activiteit een milieu-effectbeoordeling had moeten worden gemaakt, omdat deze activiteit leidt tot een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden. Eiseres heeft niet aangegeven uit welke bepaling van de nationale wetgeving dit volgt.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de nationale wetgeving geen verplichting volgt om een milieu-effectbeoordeling te maken voor het bouwen van een distributiecentrum met de aangevraagde omvang. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter valt de aangevraagde activiteit niet onder één van de categorieën van activiteiten die krachtens artikel 7.2, eerste, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer zijn aangewezen in artikel 2, eerste lid, tweede en vierde lid, van het Besluit milieueffectrapportage en (de onderdelen C en D van) de bijlage daarbij. De voorzieningenrechter overweegt in het bijzonder dat de aangevraagde activiteit niet valt onder categorie D 11.2 of D 11.3 van die bijlage, reeds omdat de omvang van het project valt buiten de voor die categorieën bepaalde minimale omvang.
Ook als de stelling van eiseres dat het project leidt tot een toename van stikstofdepositie op omliggende Natura 2000-gebieden juist is, leidt dit – gelet op het voorgaande – niet tot de conclusie dat een milieu-effectbeoordeling gemaakt had moeten worden.
5.4 Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat er geen aanleiding bestaat om te oordelen dat het bouwen van het distributiecentrum een aanzienlijk effect op het milieu kan hebben. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat dit project zal leiden tot een toename van stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebied, maar zij heeft dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aannemelijk gemaakt.
De derde-partij heeft in het kader van de bouwaanvraag een rapport “Onderbouwing stikstofdepositie Bleckmann Almelo” (het stikstofrapport) en een berekening met de AERIUS Calculator van 4 mei 2021 (de Aerius-berekening) ingediend. In het stikstofrapport zijn de uitgangspunten beschreven die zijn gebruikt voor de Aerius-berekening. In de Aerius-berekening is zowel de stikstofdepositie in de bouwfase als de stikstofdepositie in de gebruiksfase berekend. De conclusie van deze berekening is dat geen van beide fasen leidt tot een toename van stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden. In het kader van de beroeps- en voorzieningenprocedure heeft de derde-partij een rapport overgelegd van Cauberg Huygen van 5 april 2022. Dit rapport ondersteunt de uitkomst van de Aerius-berekening voor wat betreft de gebruiksfase. De stikstofdepositie in de bouwfase is in dit rapport buiten beschouwing gelaten.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat niet is aangetoond dat de bouw van het distributiecentrum niet leidt tot significante effecten. Ter onderbouwing van deze stelling heeft zij verwezen naar een rapport van DGMR van 6 april 2022 (het DGMR-rapport). In het DGMR-rapport staat dat het stikstofrapport geen beschrijving bevat van de huidige bedrijfsactiviteiten en de manier waarop deze zich verhouden tot de uitbreiding van het bedrijfspand. Daardoor is volgens DGMR niet goed te controleren of het onderzoek correct is uitgevoerd. Ter zitting heeft eiseres daaraan toegevoegd dat ook geen vergelijking is gemaakt tussen de stikstofdepositie van het project en de stikstofdepositie van de agrarische werkzaamheden die voorheen op het bouwperceel werden verricht. Verder staat in het DGMR-rapport dat de Aerius-berekening is gemaakt met de achterhaalde versie 2020 van de AERIUS Calculator (versie 2020). Volgens DGMR had de Aerius-berekening gemaakt moeten worden met de actuele versie 2021 van de AERIUS Calculator (versie 2021). Doordat dit niet is gebeurd, is volgens DGMR de bijdrage van het wegverkeer op de stikstofdepositie ten onrechte niet berekend. DGMR stelt dat beide aspecten leiden tot een onderschatting van de berekende stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden. Verder heeft eiseres aangevoerd dat in het DGMR-rapport is aangegeven dat de berekening van stikstofdepositie voor wat betreft de realisatiefase niet meer relevant en daarom niet beoordeeld is. Volgens eiseres had de depositie in deze fase wel moeten worden beoordeeld.
De voorzieningenrechter volgt eiseres niet in dit betoog.
Uit het dossier en de ter zitting gegeven toelichting is gebleken dat het perceel voor aanvang van de bouwactiviteiten een weiland was en dat de derde-partij daar toen nog geen (bedrijfs)activiteiten ontplooide. Van een uitbreiding van bedrijfsactiviteiten op deze locatie is dus geen sprake. In de Aerius-berekening is geen vergelijking gemaakt tussen de stikstofdepositie van het project en de eventuele stikstofdepositie van de activiteiten die voorheen op het perceel plaatsvonden. Hieruit volgt dat er in de berekening vanuit is gegaan dat voorheen geen sprake was van stikstofdepositie. Dit kan in geen geval leiden tot een onderschatting van de toename van de stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden als gevolg van het project.
De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de vraag of het primaire besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de bouw van het distributiecentrum valt onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus moet worden beoordeeld naar de stand van zaken op het moment dat dit besluit werd genomen. Op dat moment was het gebruik van versie 2020 van de AERIUS Calculator voorgeschreven en bestond versie 2021 nog niet. Dat nadien in januari 2022 versie 2021 beschikbaar is gekomen, kan er naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet toe leiden dat het primaire besluit met terugwerkende kracht moet worden aangemerkt als een Aarhus-besluit.
De voorzieningenrechter constateert dat in de Aerius-berekening zowel de stikstofdepositie van de bouwfase als de stikstofdepositie van de gebruiksfase is berekend. Voor zover eiseres stelt dat dit niet het geval is, is deze stelling dan ook onjuist.
De voorzieningenrechter ziet ook overigens geen aanleiding om te twijfelen aan de uitkomst van de Aerius-berekening. Daarom kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter op voorhand worden uitgesloten dat het aangevraagde project zal leiden tot significante gevolgen voor de omliggende Natura 2000-gebieden.
Eiseres heeft geen andere redenen aangevoerd waarom het bouwen van het distributiecentrum een aanzienlijk effect op het milieu zou kunnen hebben.
5.5 De voorzieningenrechter concludeert op grond van het voorgaande dat het primaire besluit niet valt onder de werkingssfeer van het Verdrag van Aarhus. Daarom is dit verdrag niet van toepassing en kan van strijd met dit verdrag geen sprake zijn. Hieruit volgt dat de door eiseres genoemde verplichtingen uit het verdrag, waaronder de verplichting tot het bieden van inspraak en de verplichting tot het verlenen van toegang tot de rechter, in dit geval niet van toepassing zijn. Daarom ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen.
5.6 Hieruit volgt dat het Verdrag van Aarhus geen aanleiding geeft om eiseres ontvankelijk te achten in haar bezwaar tegen het primaire besluit. Dit betekent dat de ontvankelijkheid van dit bezwaar moet worden beoordeeld op grond van het nationale recht.
Uitgebreide voorbereidingsprocedure
6. De voorzieningenrechter volgt eiseres niet in haar standpunt dat het primaire besluit had moeten worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, omdat voor het project ook een vergunning op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb; een natuurvergunning) en/of een verklaring van geen bedenkingen is vereist.
Het primaire besluit ziet op het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Zo’n besluit wordt op grond van artikel 3.7, gelezen in samenhang met artikel 3.10, van de Wabo voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure.
De derde-partij heeft voor het project geen natuurvergunning aangevraagd. Als een natuurvergunning is vereist, had deze daarom op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 2.2aa, aanhef en onder a, van het Besluit omgevingsrecht, moeten aanhaken bij (de aanvraag voor) de omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan. In een uitspraak van 14 juli 2021 [2] heeft de Afdeling geoordeeld dat een vergunning op basis van artikel 2.7 van de Wnb moet worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure.
Zoals de voorzieningenrechter hiervoor in rechtsoverweging 5.4 heeft overwogen, is hij van oordeel dat op grond van de Aerius-berekening op voorhand kan worden uitgesloten dat het project leidt tot significante effecten voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Daarom was voor dit project geen vergunning op basis van artikel 2.7 van de Wnb nodig.
Kan eiseres worden aangemerkt als belanghebbende?
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiseres niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het primaire besluit en dat verweerder haar bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De voorzieningenrechter zal dit hierna uitleggen.
7.1 Op grond van artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Op grond van het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belang mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijk werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
7.2 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis [3] veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken. [4]
7.3 Uit artikel 2, eerste lid, van de statuten van eiseres (zoals deze luidden ten tijde van het indienen van bezwaar) blijkt dat zij zich ten doel stelt om evenwicht te bevorderen tussen de diverse gebruiksfuncties in het buitengebied en in het stedelijk gebied met daarbij speciale zorg voor de natuur, het water, het landschap, mens, dier en het milieu in zowel het buitengebied als in het stedelijk gebied, waaronder onder andere begrepen:
- het behoud, de bescherming en verbetering van de kwaliteit en diversiteit van de
natuur, het drinkwater en het milieu;
- het stimuleren en verbeteren van leeftijdsbestendige woongebieden, met de daarbij behorende infrastructurele voorzieningen en recreatiemogelijkheden;
- bescherming van de gezondheid en belangen van mens en dier;
- het behoud van agrarisch landschap, onder meer ten behoeve van de voedselvoorziening;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale
milieuproblemen;
- het stimuleren en verbeteren van het verlagen van de geluidsbelasting in geluidsgevoelige objecten,
en het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
Uit het tweede lid blijkt dat verzoekster zich mede ten doel stelt te dienen als platform voor natuurlijke personen en rechtspersonen die zich inzetten voor de in het eerste lid genoemde belangen.
7.4 De voorzieningenrechter stelt vast dat dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb.
7.5 De voorzieningenrechter is van oordeel dat de belangen die zijn betrokken bij de verlening van een omgevingsvergunning voor een distributiecentrum behoren tot de belangen die eiseres blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
De voorzieningenrechter is het niet met verweerder en de derde-partij eens dat de statutaire doelstelling van eiseres te ruim en te weinig territoriaal begrensd is. In dit kader verwijst de voorzieningenrechter naar een uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017. [5] In deze uitspraak heeft de Afdeling een oordeel gegeven over de belanghebbendheid van de Stichting Leefbaar Buitengebied (SLB). De statutaire doelstelling van SLB kwam bijna letterlijk overeen met de statutaire doelstelling van eiseres. De Afdeling vond deze doelstelling niet te ruim of te weinig territoriaal begrensd. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om in het geval van eiseres anders te oordelen.
Anders dan verweerder en de derde-partij is de voorzieningenrechter van oordeel dat de (milieu)belangen die zijn betrokken bij de verlening van deze vergunning niet in een te ver verwijderd verband staat van de doelstelling van eiseres. Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat eiseres heeft gesteld dat het bouwen van het distributiecentrum leidt tot een toename van stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden. Dit raakt naar het oordeel van de voorzieningenrechter de door eiseres behartigde belangen van de natuur.
7.6 Bij het beantwoorden van de vraag of het belang van eiseres rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit is, naast deze algemene statutaire doelstelling, van belang of eiseres met het oog op de behartiging van haar doelstelling feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Bij een beoordeling van de feitelijke werkzaamheden moet in dit verband worden gekeken naar het jaar voorafgaand aan het indienen van bezwaar. Hieruit volgt dat in dit geval van belang zijn de feitelijke werkzaamheden die eiseres heeft verricht vóór 26 november 2021. Ook werkzaamheden die meer dan een jaar voor die datum zijn verricht, kunnen van belang zijn, omdat het gaat om de continuïteit van de activiteiten. Verder geldt dat het voorbereiden en voeren van gerechtelijke procedures niet kan worden aangemerkt als feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. [6] Het indienen van verzoeken tot handhavend optreden en het naar voren brengen van zienswijzen over ontwerpbesluiten kunnen evenmin gelden als feitelijke werkzaamheden, omdat deze activiteiten dienen ter voorbereiding van het in rechte opkomen tegen besluiten. Ook het laten doen van onderzoek ten behoeve van eventuele bestuursrechtelijke procedures en het mondeling en schriftelijk informeren van derden over aanhangige en afgeronde procedures, kan niet los worden gezien van deze procedures of de voorbereiding daarvan. Hetzelfde geldt voor het verstrekken van tips en informatie met betrekking tot het ondernemen van juridische stappen tegen bepaalde vormen van (milieu)overlast. [7]
7.7 Eiseres heeft de rechtbank desgevraagd een overzicht toegestuurd van de door haar verrichte feitelijke werkzaamheden. Uit dit overzicht blijkt dat eiseres heeft deelgenomen aan vergaderingssessies over de invoering van een omgevingsvisie, dat zij enkele malen tijdens een politiek beraad of raadsvergadering heeft ingesproken over zeer uiteenlopende onderwerpen en dat zij enkele klachten heeft ingediend. Daarnaast heeft eiseres aangegeven dat zij een website heeft en dat haar voormalige gemachtigde namens haar veel telefonisch gestelde vragen beantwoordt en vaak namens haar telefonisch advies geeft.
7.8 De voorzieningenrechter constateert dat de meeste door eiseres genoemde werkzaamheden meer dan een jaar vóór het indienen van bezwaar zijn verricht. Van de in het overzicht genoemde werkzaamheden hebben alleen het indienen van een klacht over het verspreiden van kwartsstof in december 2020 en het doen van aangifte over datzelfde onderwerp in maart 2021 plaatsgevonden in de periode van een jaar vóór 26 november 2021. De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze werkzaamheden niet (dan wel slechts in zeer beperkte mate) zijn gerelateerd aan de belangen die zijn betrokken bij het primaire besluit tot het verlenen van de omgevingsvergunning voor de bouw van het distributiecentrum. Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat het indienen van klachten door eiseres niet los kan worden gezien van een eventueel later te voeren (handhavings)procedure bij de bestuursrechter en dat het doen van aangifte moet worden aangemerkt als een activiteit die is gericht op het initiëren van een strafrechtelijke procedure.
7.9 Ook de meeste werkzaamheden die eiseres meer dan een jaar vóór 26 november 2021 heeft verricht, hebben naar het oordeel van de voorzieningenrechter geen rechtstreekse relatie met de belangen die zijn betrokken bij het primaire besluit.
7.10 Verder is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit de website van eiseres niet kan worden afgeleid dat zij feitelijke werkzaamheden verricht in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Awb. De voorzieningenrechter is – met verweerder en de derde-partij – van oordeel dat de werkzaamheden die op de website worden beschreven hoofdzakelijk zijn gericht op het voorbereiden en voeren van gerechtelijke procedures. Hetzelfde geldt voor de tips die op de website worden gegeven en de inhoudelijke dossiers en lopende zaken die op de website worden beschreven. Bovendien zien de inhoudelijke dossiers en lopende zaken op kwesties die veel langer dan een jaar voor het indienen van het bezwaar hebben gespeeld (veelal rond 2008).
7.11 Ten aanzien van de gevoerde telefoongesprekken overweegt de voorzieningenrechter dat niet kan worden vastgesteld of de voormalige gemachtigde deze heeft gevoerd namens eiseres of in een andere hoedanigheid. Bovendien blijkt uit de toelichting die de voormalige gemachtigde op de zitting heeft gegeven dat deze telefoongesprekken hoofdzakelijk betrekking hadden op (het geven van advies over) het voorbereiden en voeren van gerechtelijke procedures.
7.12 Verder is de voorzieningenrechter met verweerder van mening dat niet is gebleken dat eiseres door het optreden in rechte in dit geval een bundeling van rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken individuele belangen tot stand brengt.
7.13 De voorzieningenrechter ziet in de omstandigheid dat de Afdeling eiseres in de uitspraak van 1 februari 2022 en in een procedure over het bestemmingsplan van de gemeente Tubbergen niet heeft tegengeworpen dat zij geen belanghebbende is, geen aanleiding om eiseres aan te merken als belanghebbende bij het primaire besluit. De voorzieningenrechter is het met verweerder en de derde-partij eens dat er een wezenlijk verschil bestaat tussen de kwesties waarover de Afdeling moe(s)t oordelen en de kwestie die in deze zaak aan de orde is. De zaken waarover de Afdeling moe(s)t oordelen betreffen beroepen tegen bestemmingsplannen. Bestemmingsplannen worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Eenieder kan zienswijzen indienen tegen een ontwerpbestemmingsplan en eenieder die een zienswijze heeft ingediend tegen een besluit over een milieuaangelegenheid dat is voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure kan daartegen beroep instellen. Dit geldt dus ook voor niet-belanghebbenden. De omgevingsvergunning voor het distributiecentrum is niet voorbereid met de openbare voorbereidingsprocedure maar met de reguliere voorbereidingsprocedure. Tegen een besluit dat is voorbereid met die procedure kunnen alleen belanghebbenden bezwaar en beroep aantekenen. Reeds daarom kan uit de omstandigheid dat de Afdeling eiseres in de beroepen tegen de bestemmingsplannen niet heeft tegengeworpen dat zij geen belanghebbende is, niet worden afgeleid dat de Afdeling eiseres in dit geval zou aanmerken als belanghebbende. Ook de door eiseres gestelde omstandigheid dat de rechtbank Limburg haar in twee gevallen ontvankelijk heeft geacht, geeft geen aanleiding om haar ook in deze zaak ontvankelijk te achten. De voorzieningenrechter heeft begrepen dat de rechtbank Limburg in deze zaken nog geen einduitspraak heeft gedaan. Bovendien moet de belanghebbendheid in iedere zaak opnieuw worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval.
7.14 De voorzieningenrechter concludeert dat niet is gebleken dat eiseres de rechtstreeks bij het primaire besluit betrokken belangen blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Daarom kan eiseres niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb. Hieruit volgt dat verweerder het bezwaar van eiseres terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Conclusie
8. Het beroep is ongegrond.
9. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak voor zover daarbij is beslist op het beroep, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage: Regelgeving
Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus)
Artikel 6
1. Elke Partij:
a. past de bepalingen van dit artikel toe ten aanzien van besluiten over het al dan niet toestaan van voorgestelde activiteiten vermeld in bijlage I;
b. past, in overeenstemming met haar nationale wetgeving, de bepalingen van dit artikel ook toe op besluiten over niet in bijlage I vermelde voorgestelde activiteiten die een aanzienlijk effect op het milieu kunnen hebben. Hiertoe bepalen de Partijen of een dergelijke voorgestelde activiteit onder deze bepalingen valt; en
c. kan, indien haar nationale wetgeving hierin voorziet, per geval besluiten de bepalingen van dit artikel niet toe te passen op voorgestelde activiteiten voor nationale defensiedoeleinden, indien die Partij meent dat een dergelijke toepassing op deze doeleinden van nadelige invloed zal zijn.
(…)
4 Elke Partij voorziet in vroegtijdige inspraak, wanneer alle opties open zijn en doeltreffende inspraak kan plaatsvinden.
Artikel 9, tweede lid
Elke Partij waarborgt, binnen het kader van haar nationale wetgeving, dat leden van het betrokken publiek
a. die een voldoende belang hebben dan wel
b. stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een Partij dit als voorwaarde stelt,
toegang hebben tot een herzieningsprocedure voor een rechterlijke instantie en/of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan, om de materiële en formele rechtmatigheid te bestrijden van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen van artikel 6 en, wanneer het nationale recht hierin voorziet en onverminderd het navolgende derde lid, andere relevante bepalingen van dit Verdrag.
Wat een voldoende belang en een inbreuk op een recht vormt wordt vastgesteld in overeenstemming met de eisen van nationaal recht en strokend met het doel aan het betrokken publiek binnen het toepassingsgebied van dit Verdrag ruim toegang tot de rechter te verschaffen. Hiertoe wordt het belang van elke niet-gouvernementele organisatie die voldoet aan de in artikel 2, vijfde lid, gestelde eisen voldoende geacht in de zin van het voorgaande onderdeel a. Dergelijke organisaties worden tevens geacht rechten te hebben waarop inbreuk kan worden gemaakt in de zin van het voorgaande onderdeel b.
De bepalingen van dit tweede lid sluiten niet de mogelijkheid uit van een herzieningsprocedure voor een bestuursrechtelijke instantie en laten onverlet de eis van het uitputten van de bestuursrechtelijke beroepsgang alvorens over te gaan tot rechterlijke herzieningsprocedures, wanneer die eis bestaat naar nationaal recht.
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
(…)
3 Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Wet milieubeheer
Artikel 7.2
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu;
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
(…)
3 Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder a, worden de categorieën van besluiten aangewezen bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
4 Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
Besluit milieueffectrapportage
Artikel 2
1. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.
2 Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt. Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.
(…)
4 Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…),
(…)
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
(…).
§ 3.2 De reguliere voorbereidingsprocedure
Artikel 3.7, eerste lid
Deze paragraaf is van toepassing op de voorbereiding van besluiten, tenzij paragraaf 3.3 daarop van toepassing is.
§ 3.3 De uitgebreide voorbereidingsprocedure
Artikel 3.10
1. Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag geheel of gedeeltelijk betrekking heeft op:
a. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor zover er strijd is met het bestemmingsplan of een beheersverordening en slechts vergunning kan worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°;
b. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d;
c. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e;
d. een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, voor zover voor die activiteit krachtens artikel 2.26, derde lid, een adviseur is aangewezen;
e. een geval waarin een verklaring vereist is, als bedoeld in artikel 2.27;
f. een geval dat behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of de belangen van derden;
g. een activiteit als bedoeld in artikel 2.19, voor zover dat in het betrokken wettelijk voorschrift is aangegeven.
Artikel 3.12
1. Het bevoegd gezag neemt bij de toepassing van de afdelingen 3.4 en 3.6 van de Algemene wet bestuursrecht het bepaalde in de volgende leden en de artikelen 3.13 en 3.14 in acht.
(…)
5 Eenieder kan zienswijzen bij het bevoegd gezag naar voren brengen. (…)
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 2.2aa
Als categorie activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de wet, worden tevens aangewezen:
a. het realiseren van een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, behoudens de gevallen, bedoeld in de artikelen 2.9, eerste en tweede lid, of 9.4, eerste, achtste of negende lid, van die wet, artikel 9, vijfde lid, van de Spoedwet wegverbreding of artikel 13, achtste lid, van de Tracéwet, voor zover dat project, onderscheidenlijk die handeling bestaat uit een activiteit waarop het verbod, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdelen a tot en met h of in artikel 2.2 van de wet, of bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, van de wet in samenhang met artikel 2.2a van toepassing is en voor zover voor dat project geen vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is aangevraagd of verleend;
(…).
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7, tweede lid
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.