Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 20/2176
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. en Vereniging Leefmilieu,
beide gevestigd in Nijmegen, eisers,
gemachtigde: mr. V. Wösten,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,
gemachtigden: mr. H.J.M. Besselink en mr. S.J. van Winzum.
Procesverloop
In het besluit van 18 september 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [veehouder] (de veehouder) op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) een vergunning verleend voor een veehouderij (een natuurvergunning).
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 januari 2022. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Verder zijn namens verweerder verschenen G. Knuttel, H. Puttenstein en T. Nicolai.
Overwegingen
Overweging vooraf
1. De rechtbank heeft op 31 januari 2022 en 1, 10, 14, 23 en 24 februari 2022 in totaal 33 beroepen behandeld tegen besluiten over (kort gezegd) de stikstofemissie van veehouderijen. Eisers hebben de rechtbank opgeroepen om in haar uitspraken niet alleen in te gaan op de specifieke kwesties waar deze beroepen over gaan, maar om ook in een breder perspectief iets te zeggen over de stikstofproblematiek.
De rechtbank geeft geen gehoor aan deze oproep. Het is de taak van de rechtbank om een (juridisch) oordeel te geven over de individuele beroepen die aan haar worden voorgelegd. De rechtbank zal geen uitspraak doen over de bestuurlijke keuzes die zijn gemaakt of in de toekomst moeten worden gemaakt over de stikstofproblematiek. Verweerder zal zijn eigen conclusies moeten trekken naar aanleiding van de uitspraken die de rechtbank in deze zaken doet.
Relevante feiten en omstandigheden
2. De veehouder heeft een veehouderijbedrijf aan [adres 1] (het bedrijf). Het bedrijf ligt op een afstand van ongeveer 3,2 kilometer van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Rijntakken. Dit gebied is gevoelig voor stikstof. Rondom het bedrijf liggen ook meerdere andere voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden.
Op 6 april 1982 heeft het college van burgemeester en wethouders van Olst (het college) aan [veehouder] op grond van de Hinderwet een vergunning verleend voor het in werking hebben van een rundvee- en varkensbedrijf aan [adres 2] en het houden van 57 melkkoeien, 15 opfokkalveren en 325 vleesvarkens (de Hinderwetvergunning van 1982).
Op 10 maart 2000 heeft het college aan [veehouder] een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor het uitoefenen van een melkrundvee- en vleesvarkensbedrijf aan [adres 2] en het houden van 30 melkkoeien, 22 stuks jongvee en 934 vleesvarkens (de milieuvergunning van 2000).
Op 10 december 2019 heeft de veehouder een natuurvergunning aangevraagd voor het houden van 20 stuks jongvee en 934 vleesvarkens op het bedrijf. Van deze vleesvarkens zullen er 250 worden gehouden in stallen met een regulier stalsysteem en 684 in een stal met een nieuw te realiseren emissiearm stalsysteem met Rav-code D 3.2.7.1.1a. In het bestreden besluit heeft verweerder de aangevraagde natuurvergunning verleend voor onbepaalde tijd.
Waar gaat deze zaak over?
3.1 Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Verweerder verleent zo’n natuurvergunning alleen als de aanvrager van de vergunning voor het project een passende beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied. En dan alleen als uit die passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. De verplichting om een passende beoordeling te maken geldt niet als het project een herhaling of voortzetting is van een ander project of deel uitmaakt van een plan en voor dat andere project of plan een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat project. Dit volgt uit artikel 2.7, derde lid, en artikel 2.8, eerste, tweede en derde lid, van de Wnb. [1]
3.2 Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) [2] wordt voor de vraag of de wijziging of uitbreiding van een bestaand project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, een vergelijking gemaakt van de gevolgen van het bestaande project in de referentiesituatie en de gevolgen van het project na wijziging of uitbreiding. De referentiesituatie wordt ontleend aan de geldende natuurvergunning of, bij het ontbreken daarvan, aan de milieutoestemming die gold op de referentiedatum (dat is het moment waarop artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn van toepassing werd voor het betrokken Natura 2000-gebied), tenzij nadien een milieutoestemming is verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Dan geldt die toestemming als referentiesituatie. Een referentiesituatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of geëxpireerd.
Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie (= intern salderen), dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging of uitbreiding significante gevolgen heeft. Het project is dan niet vergunningplichtig. Als de wijziging of uitbreiding van een project ten opzichte van de referentiesituatie leidt tot een toename van stikstofdepositie op reeds overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in een Natura 2000-gebied, dan moeten de gevolgen van die toename worden onderzocht. Als uit dat onderzoek volgt dat significante gevolgen niet op voorhand op grond van objectieve gegevens kunnen worden uitgesloten (voortoets), dan is het project vergunningplichtig en moet een passende beoordeling worden gemaakt.
3.3 In het bestreden besluit heeft verweerder aan de veehouder een natuurvergunning verleend voor het houden van 934 vleesvarkens en 20 stuks jongvee. Verweerder heeft dit besluit onder meer gebaseerd op een depositieberekening die op 6 augustus 2020 is uitgevoerd met de AERIUS Calculator (de Aerius-berekening). Volgens verweerder blijkt uit de Aerius-berekening dat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie niet hoger zal zijn dan de depositie in de referentiesituatie en dat het project dus niet leidt tot een verslechtering van de kwaliteit van de omliggende Natura 2000-gebieden. Om die reden heeft verweerder de gevraagde natuurvergunning verleend.
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat uit de Aerius-berekening volgt dat het aangevraagde project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Daarom zijn significante gevolgen volgens verweerder op grond van objectieve gegevens uitgesloten en is bij nader inzien geen sprake van een vergunningplicht. In dit verband wijst verweerder op de wijziging van artikel 2.7 van de Wnb met ingang van 1 januari 2020 (het vervallen van de verslechteringsvergunning) en de uitspraak van de ABRvS van 20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71 (Logtsebaan, r.o. 17.3). Volgens verweerder had de aangevraagde vergunning dan ook moeten worden geweigerd.
3.4 Eisers zijn (kort samengevat) van mening dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het aangevraagde project zal leiden tot een toename van stikstofdepositie. Daarom geldt volgens eisers een vergunningplicht en had een passende beoordeling moeten worden gemaakt. De rechtbank zal hierna de door eisers aangevoerde beroepsgronden bespreken.
3.5 De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet (langer) in geschil is dat het bestreden besluit is gebaseerd op een voortoets en dat geen passende beoordeling is gemaakt.
Op de zitting hebben eisers de beroepsgrond dat verweerder onvolledig onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke bedrijfsvoering ingetrokken. Daarom zal de rechtbank deze beroepsgrond verder buiten beschouwing laten.
Wat is de referentiesituatie?
4.1 De rechtbank is gebleken dat verweerder voor het bepalen van de referentiesituatie niet alleen heeft gekeken naar de milieu-vergunde situatie van het bedrijf op 10 juni 1994 (de datum waarop het Natura 2000-gebied op grond van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn is aangewezen), maar ook naar de milieu-vergunde situatie op die datum van twee andere veehouderijen, te weten het bedrijf van [naam 1] , [adres 3] , en het bedrijf van [naam 2] , [adres 4] (de saldogevende bedrijven). De reden daarvoor is dat de veehouder in 1999 en 2000 (een deel van) de productieruimte van deze bedrijven heeft overgenomen en daarmee rekening is gehouden in de milieuvergunning van 2000.
4.2 Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte twee verschillende referentiedata hanteert, namelijk 1994 en 2000. Zij zijn van mening dat de stikstofemissies van de saldogevende bedrijven niet mogen worden betrokken bij het vaststellen van de referentiesituatie, althans niet op de manier waarop verweerder dit heeft gedaan. Volgens eisers is sprake van extern salderen. Dit is een mitigerende maatregel. Daarom had niet mogen worden volstaan met een voortoets en had een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Ook wordt volgens eisers niet voldaan aan de voorwaarden die artikel 2.2.6 van de Beleidsregel Natuur Overijssel 2017 stelt aan extern salderen. Als de stikstofemissies van de saldogevende bedrijven buiten beschouwing worden gelaten, is volgens eisers sprake van een toename van stikstofemissie en -depositie ten opzichte van de referentiesituatie.
4.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat in de natuurvergunning geen gebruik is gemaakt van extern salderen. Volgens verweerder heeft de externe saldering al plaatsgevonden bij het verlenen van de milieuvergunning van 2000. De saldogevende bedrijven hadden op de referentiedatum een Hinderwetvergunning en waren dus legaal aanwezig. In 2000 zijn de activiteiten van deze bedrijven beëindigd en sindsdien worden de dieren gehouden op het bedrijf van de veehouder. Verweerder is van mening dat de referentiesituatie daarom bestaat uit het totaal van de milieu-vergunde situaties van het bedrijf en de saldogevende bedrijven op de referentiedatum. Volgens verweerder is in het bestreden besluit intern gesaldeerd met deze referentiesituatie.
4.4 De rechtbank is het met eisers eens dat verweerder niet van de juiste referentiesituatie is uitgegaan. Zij zal dit hierna uitleggen.
4.4.1 Voor het bedrijf is niet eerder een natuurvergunning verleend. Daarom moet worden bepaald wat de referentiedatum is. Uit het dossier blijkt dat het aangevraagde project onder meer invloed heeft op het Natura 2000-gebied Engbertsdijksvenen. Dit gebied is al vóór 10 juni 1994 aangewezen als Vogelrichtlijngebied. Daarom werd artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn op 10 juni 1994 van toepassing voor dit gebied en is dit de referentiedatum. Op 10 juni 1994 gold voor het bedrijf de Hinderwetvergunning van 1982. Nadien is geen milieutoestemming verleend voor een activiteit met minder gevolgen. Daarom moet de referentiesituatie worden ontleend aan de Hinderwetvergunning van 1982, tenzij deze nadien (gedeeltelijk) is vervallen of geëxpireerd.
4.4.2 Op grond van de Hinderwetvergunning van 1982 was het toegestaan om op het bedrijf 57 melkkoeien, 15 opfokkalveren en 325 vleesvarkens te houden in stallen met een regulier stalsysteem. In de milieuvergunning van 2000 heeft het college vastgesteld dat de Hinderwetvergunning van 1982 deels is vervallen en dat deze alleen nog in stand is gebleven voor het houden van 28 melkkoeien, 20 stuks jongvee en 209 vleesvarkens. In het bestreden besluit heeft verweerder deze vaststelling overgenomen en dit is door eisers niet betwist.
4.4.3 In het bestreden besluit heeft verweerder de referentiesituatie niet alleen ontleend aan de (deels vervallen) Hinderwetvergunning van 1982, maar ook aan de milieutoestemmingen die op de referentiedatum 10 juni 1994 golden voor de saldogevende bedrijven. Verweerder heeft dit in het bestreden besluit niet toegelicht.
De rechtbank is van oordeel dat dit niet in overeenstemming is met het systeem van de Habitatrichtlijn en de Wnb en de onder 3.2 genoemde rechtspraak van de ABRvS.
Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de referentiesituaties van de saldogevende bedrijven op 10 juni 1994 niet worden betrokken bij de vaststelling van de toegestane bedrijfssituatie op de referentiedatum. Uit 4.3.2 volgt dat het bedrijf op 10 juni 1994 een vergunning had voor het houden van 28 melkkoeien, 20 stuks jongvee en 209 vleesvarkens. Het bedrijf heeft pas in 1999 en 2000 – en dus ná de referentiedatum – (een deel van) de productieruimte van de saldogevende bedrijven overgenomen. Deze overname heeft niet – met terugwerkende kracht – geleid tot een wijziging van de vergunde situatie van het bedrijf op 10 juni 1994. [3] Dat op de saldogevende bedrijven op de referentiedatum legaal een bepaalde hoeveelheid vee werd gehouden, doet hier niet aan af.
4.4.4 In het verweerschrift en op de zitting heeft verweerder zich beroepen op het overgangsrecht dat is neergelegd in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Volgens verweerder mag op grond van deze bepaling de milieuvergunning van 2000 als referentiesituatie worden gehanteerd. Daarbij is vergunning verleend voor een uitbreiding van de veehouderij. Dit zorgde voor een emissietoename ten opzichte van de bestaande rechten op grond van de Hinderwetvergunning van 1982. Om deze toename te mitigeren zijn destijds de productierechten van de saldogevende bedrijven (gedeeltelijk) opgekocht. Hieruit volgt volgens verweerder dat in de milieuvergunning van 2000 extern is gesaldeerd in overeenstemming met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Deze toetsing moest in 2000 plaatsvinden in het milieuspoor, omdat de Habitatrichtlijn toen nog niet was geïmplementeerd. Daarom is het aangevraagde project volgens verweerder in het bestreden besluit terecht afgezet tegen de in de milieuvergunning van 2000 vergunde rechten.
4.4.5 De rechtbank is het niet eens met dit standpunt van verweerder.
Op grond van artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb is de vergunningplicht van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet van toepassing op projecten ten aanzien waarvan, vóór 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project is toegestaan.
Uit de milieuvergunning van 2000, noch uit de rest van het dossier, blijkt dat de externe saldering in het kader van de milieuvergunning van 2000 is beoordeeld met inachtneming van artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn. Daarbij is van belang dat het overnemen van de productieruimte van andere bedrijven (= extern salderen) volgens vaste rechtspraak van de ABRvS een mitigerende maatregel is die alleen bij de beoordeling van (een aanvraag voor) een natuurvergunning kan worden betrokken in het kader van een passende beoordeling. [4] Naar het oordeel van de rechtbank geldt deze voorwaarde ook voor (een aanvraag voor) een toestemmingsbesluit zoals bedoeld in artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb. Uit het besluit van 10 maart 2000 blijkt echter niet dat een passende beoordeling is gemaakt.
Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat, als artikel 9.4, achtste lid, van de Wnb van toepassing is, de referentiesituatie moet worden ontleend aan het in die bepaling bedoelde toestemmingsbesluit. Dat is in dit geval de milieuvergunning van 2000. In het bestreden besluit is de aangevraagde situatie echter niet vergeleken met de bedrijfssituatie die was toegestaan op grond van deze milieuvergunning, maar met de bedrijfssituatie die was toegestaan op grond van de drie Hinderwetvergunningen die op de referentiedatum golden voor de drie afzonderlijke bedrijven. Dit is niet alleen van belang voor het aantal dieren dat in de referentiesituatie was vergund, maar ook voor de locatie waar deze dieren werden gehouden en waar dus de stikstofemissie plaatsvond.
4.4.6 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat verweerder de referentiesituatie ten onrechte mede heeft ontleend aan de milieu-vergunde situaties van de saldogevende bedrijven op 10 juni 1994. Daaruit volgt dat in het bestreden besluit ten onrechte is uitgegaan van een afname van de stikstofemissie. Als de referentiesituatie alleen wordt ontleend aan (het niet vervallen deel van) de Hinderwetvergunning van 1982, leidt de aanvraag tot een grote toename van het aantal gehouden dieren. Uit de Aerius-berekening kan worden afgeleid dat dit (ook als rekening wordt gehouden met het emissiearm maken van één van de stallen) zal leiden tot een forse toename van de stikstofemissie van het bedrijf. Daarom kon in dit geval niet worden volstaan met een voortoets en had dus een passende beoordeling moeten worden gemaakt. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Bevat de aanvraag voldoende gegevens over het gebruikte veevoer?
5.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder de aanvraag niet-ontvankelijk had moeten verklaren, omdat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om deze te kunnen beoordelen. Eisers zijn van mening dat de aanvraag ten onrechte geen informatie bevat over (het eiwitgehalte van) het gebruikte veevoer. Eisers stellen dat het veevoer direct van invloed is op de stikstofemissies. Volgens hen kan zonder deze informatie niet worden vastgesteld wat de stikstofemissie per dier is en dus ook niet of sprake is van een toename van de emissie ten opzichte van de referentiesituatie. Eisers stellen dat deze informatie ook nodig is als in de toekomst een nieuwe natuurvergunning wordt aangevraagd, omdat in die situatie bekend moet zijn wat de huidige natuurvergunning waard is.
5.2 Verweerder heeft toegelicht dat in de aanvraag voor een natuurvergunning kan worden aangegeven dat gebruik wordt gemaakt van voeding met een verlaagd eiwitgehalte. In dat geval wordt, overeenkomstig bijlage 2 bij de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav), een reductiepercentage gehanteerd. In dit geval is dat in de aanvraag niet aangegeven. Daarom is ervan uitgegaan dat de dieren worden gevoerd met reguliere diervoeding. Dit is volgens verweerder een worstcase scenario. Daarom was het volgens verweerder niet nodig dat de aanvraag informatie bevatte over het gebruikte veevoer.
5.3 De rechtbank is het niet met eisers eens dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat om deze te kunnen beoordelen. Zij zal dit hierna toelichten.
5.3.1 Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Rav worden voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij de emissiefactoren uit bijlage 1 bij deze regeling toegepast. In het derde lid is bepaald dat, als in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel uit bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast, de emissiefactor wordt verlaagd met het bij die maatregel vermelde reductiepercentage.
5.3.2 In dit geval is in de aanvraag niet aangegeven dat een voermaatregel wordt toegepast. Daarom is op de emissiefactor geen reductiepercentage toegepast voor het gebruikte veevoer. De rechtbank vindt het aannemelijk dat bij het vaststellen van de Rav-emissiefactoren voor het gebruikte veevoer is uitgegaan van een worstcase scenario. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat aannemelijk is dat een veehouder zijn bedrijfsvoering, en dus ook het gebruikte veevoer, afstemt op het realiseren van een zo groot mogelijke opbrengst, zoals verweerder op de zitting heeft betoogd.
5.3.3 Daarom was het naar het oordeel van de rechtbank niet nodig dat de aanvraag gegevens bevatte over (het eiwitgehalte van) het veevoer. De beroepsgrond slaagt dus niet.
Blijkt uit de Aerius-berekening dat de stikstofdepositie toeneemt?
6.1 Eisers voeren aan dat het merkwaardig is dat verweerder stelt dat de stikstofemissies afnemen, terwijl volgens de Aerius-berekening in Natura 2000-gebied Rijntakken sprake is van een depositietoename van 0,53 naar 0,54 mol op habitattype Lg08 “nat matig voedselrijk grasland”.
6.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van een toename van depositie. Hij wijst erop dat in de Aerius-berekening staat dat de uiteindelijke toename van stikstofdepositie 0,00 mol per hectare per jaar is. Volgens verweerder is de constatering van eisers het gevolg van een afronding op twee decimalen.
6.3 De rechtbank stelt vast dat in de Aerius-berekening inderdaad staat dat de stikstofdepositie in Natura 2000-gebied Rijntakken op het genoemde habitattype in de referentiesituatie 0,53 mol is en in de beoogde situatie 0,54 mol. Daarachter staat echter dat het verschil 0,00 mol is. Ook staat in deze Aerius-berekening dat het verschil op de hectare met het hoogste verschil 0,00 mol per hectare per jaar is.
De rechtbank is van oordeel dat de uitleg van verweerder in overeenstemming is met de gegevens in de Aerius-berekening. De rechtbank vindt het aannemelijk dat het door eisers geconstateerde verschil wordt veroorzaakt door een afronding op twee decimalen. De rechtbank is van oordeel dat deze afronding toelaatbaar is. Daarbij is van belang dat eisers niet hebben gesteld (en dus ook niet aannemelijk hebben gemaakt) dat door deze afronding relevante stikstofdepositie buiten beschouwing wordt gelaten. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof [5] in 2020 heeft geconcludeerd dat er bij het hanteren van deze grenswaarde geen risico is op een toename van stikstofdepositie. [6] Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is verweerder uitgegaan van de juiste stikstofemissies van transportbewegingen?
7.1 Eisers voeren aan dat verweerder bij de beoordeling van de transportemissies ten onrechte rekening heeft gehouden met de bestaande bedrijfstransporten, omdat daarvoor niet eerder toestemming is verleend. Als al rekening mag worden gehouden met eerder toegelaten bedrijfstransporten, moet volgens eisers worden uitgegaan van de laagst toegelaten en gerealiseerde bedrijfsemissie ten opzichte van de referentiedatum. Zij stellen dat verweerder de transportemissies van de toegelaten bedrijfsvoering in de referentiesituatie had moeten berekenen volgens de emissiefactoren die nu gelden en niet volgens de destijds geldende (achterhaalde) emissiefactoren. Verder voeren eisers aan dat verweerder nauwelijks inzicht geeft in de manier waarop hij de transportemissies heeft beoordeeld. Op de zitting hebben eisers daaraan toegevoegd dat in de Aerius-berekening is uitgegaan van een te korte en daardoor niet representatieve route van het transport. Volgens eisers is ten onrechte alleen gekeken naar de route tot het punt waar het verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Eisers erkennen dat ergens een grens moet worden getrokken, maar zij stellen dat deze grens in geen geval op slechts enkele honderden meters van het bedrijf ligt.
7.2 De rechtbank volgt eisers niet in het standpunt dat verweerder niet is uitgegaan van de juiste stikstofemissies van transportbewegingen. Zij licht dit hierna toe.
7.2.1 Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS wordt een natuurvergunning verleend voor een project en moeten bij de verlening van een natuurvergunning alle gevolgen van het project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Dat geldt ook voor transportbewegingen die inherent zijn aan de exploitatie van een veehouderij. Daarbij moet bijvoorbeeld worden gedacht aan verkeersbewegingen van tractoren en het aan- en afvoerverkeer van vee. Het uitvoeren van die verkeersbewegingen is noodzakelijk voor een veehouderij en is een gevolg van dat project. [7]
7.2.2 Verweerder heeft naar aanleiding van de zienswijze van eisers een nieuwe Aerius-berekening laten maken, waarin de stikstofemissie en -depositie van transportbewegingen is betrokken. Bij deze berekening is rekening gehouden met de transportbewegingen die plaatsvonden in de referentiesituatie. De berekening en de uitgangspunten daarvan (het aantal en soort verkeersbewegingen, de rekenpunten en de route) zijn opgenomen in het dossier. Daarmee heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de transportbewegingen zijn beoordeeld. De uitkomst van de berekening is dat het project (inclusief de inherente transportbewegingen) niet leidt tot een toename van stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden.
7.2.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder bij het beoordelen van de stikstofemissie door de transportbewegingen rekening mocht houden met de transportbewegingen die plaatsvonden in de referentiesituatie. Dat de transportbewegingen niet (expliciet) zijn meegenomen in de eerdere vergunningverlening doet daar niet aan af. Het gaat erom of het aangevraagde project leidt tot een toename van stikstofdepositie. De transportbewegingen zijn geen onderdeel van het project maar een gevolg daarvan. [8]
7.2.4 De rechtbank is niet gebleken dat verweerder voor de transportemissies in de referentiesituatie is uitgegaan van de destijds geldende (achterhaalde) gegevens. Verweerder betwist dat voor het berekenen van de verkeerseffecten in de referentiesituatie een andere, oudere emissiefactor is gebruikt dan voor het berekenen van de huidige effecten. Eisers hebben hun stelling dat is uitgegaan van achterhaalde gegevens niet onderbouwd, laat staan aannemelijk gemaakt.
7.2.5 Verweerder erkent dat niet de hele route van de transportbewegingen is meegenomen in de Aerius-berekening. Volgens verweerder hoeft dat ook niet. De gevolgen voor Natura 2000-gebieden van verkeer van en naar een inrichting kunnen volgens verweerder niet aan een inrichting worden toegerekend, als dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersende verkeersbeeld. Verweerder stelt dat verkeer is opgenomen in het heersende verkeersbeeld, als het aan- en afvoerende verkeer zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer onderscheidt van het overige verkeer op de betrokken weg. Vanaf dat moment is het verkeer volgens verweerder onderdeel van het reeds vergunde gebruik van de weg en hoeven de verkeerseffecten niet te worden betrokken in de depositieberekening.
De rechtbank stelt vast dat uit deze toelichting blijkt dat verweerder in de Aerius-berekening voor het verkeer van en naar het bedrijf heeft aangesloten bij wat in de “Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator” (de instructie) staat over het heersende verkeersbeeld. De ABRvS heeft deze werkwijze aanvaard. [9] De rechtbank ziet geen aanleiding om hier anders over te oordelen.
De rechtbank is niet gebleken dat dit onderdeel van de instructie in de Aerius-berekening niet juist is toegepast.
7.2.6 De rechtbank concludeert dat deze beroepsgrond geen aanleiding geeft voor het oordeel dat verweerder de stikstofemissies van de transportbewegingen die inherent zijn aan het project heeft onderschat. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Mocht verweerder uitgaan van de emissiefactoren uit de Rav?
8.1 Eisers voeren aan dat verweerder bij de beoordeling van het project niet had mogen uitgaan van de emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen uit bijlage 1 van de Rav. Volgens eisers bestaat er wetenschappelijke onzekerheid over de emissies van veestallen en in het bijzonder van stallen met emissiearme stalsystemen. Daarbij is onder meer van belang dat de Rav-emissiefactoren zijn gebaseerd op gemiddelden. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar het rapport “Stikstofverlies uit opgeslagen mest” van het Centraal Bureau voor de Statistiek van oktober 2019 (het CBS-rapport) en het eindrapport van het Adviescollege Meten en Berekenen Stikstof van de commissie Hordijk (het rapport Hordijk). Verder voeren eisers aan dat verweerder niet kan toezien op de werkelijk optredende emissies, waardoor hij de natuurvergunning niet kan handhaven en een rechtsonzekere situatie is ontstaan. Volgens eisers heeft verweerder er niet voor gezorgd dat hij kan controleren of de maximaal vergunde emissies niet worden overtreden.
8.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij bij de beoordeling van de vergunningaanvraag mocht uitgaan van de Rav-emissiefactoren. Volgens verweerder zijn deze factoren zorgvuldig tot stand gekomen en gebaseerd op de best beschikbare wetenschappelijke inzichten. De factoren zijn gebaseerd op meerdere metingen, verricht conform een door deskundigen opgesteld meetprotocol, of op wetenschappelijk zorgvuldige afleidingen. Bovendien worden de factoren geactualiseerd als daartoe aanleiding bestaat.
Volgens verweerder zorgen de door eisers aangehaalde rapporten in dit concrete geval niet voor voldoende twijfel aan de haalbaarheid van de Rav-emissiefactoren. Het CBS-rapport is niet gebaseerd op metingen, maar enkel op berekeningen en dit rapport bevat geen definitieve conclusies. Verder geldt dat de berekende stikstofverliezen ook zouden kunnen zijn veroorzaakt doordat niet alle meststromen zijn opgegeven. Daarnaast zou de oorzaak van een eventuele verminderde werking van emissiearme stalsystemen in een concreet geval kunnen liggen in het stalmanagement. Daarbij kan worden gedacht aan het niet conform de ontwerp- en gebruiksvoorwaarden van de systeembeschrijving handelen. Daarmee is volgens verweerder niet gezegd dat de Rav-emissiefactoren niet kunnen worden gehaald. Of die voorwaarden worden nageleefd, is volgens verweerder een kwestie van handhaving.
Verweerder erkent dat nader onderzoek nodig is en wijst erop dat de betrokken bewindspersonen hebben aangekondigd dat dit ook zal gaan plaatsvinden. Dit laat volgens verweerder onverlet dat hij in de tussentijd mag uitgaan van de huidige Rav-emissiefactoren, omdat daarin de op dit moment best beschikbare wetenschappelijke kennis is neergelegd.
Verder voert verweerder aan dat het voor de werking van emissiearme stalsystemen van belang is dat aan de technische eisen en gebruiksvoorwaarden uit de systeembeschrijving wordt voldaan. Deze beschrijving is neergelegd in de leaflet van het stalsysteem en bevat gedetailleerde eisen en voorwaarden die waarborgen dat het stalsysteem daadwerkelijk de vastgestelde emissiereductie kan behalen. Verweerder wijst erop dat veehouders er op grond van artikel 3.123 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit) voor moeten zorgen dat het stalsysteem voldoet aan die technische eisen en dat het stalsysteem ook wordt gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking van dat systeem. Volgens verweerder is deze wettelijke verplichting voldoende om er in beginsel vanuit te mogen gaan dat een systeembeschrijving in een concreet geval wordt opgevolgd en dat de Rav-emissiefactoren dus worden gehaald. Als de veehouder zich daar niet aan houdt, kan de bevoegde gemeentelijke instantie daartegen handhavend optreden. Verweerder stelt dat hij onder omstandigheden zelf ook handhavend kan optreden op grond van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Als de emissie hoger uitvalt en de referentiesituatie wordt overschreden, is geen sprake van intern salderen en wordt gehandeld zonder de vereiste natuurvergunning, aldus verweerder.
8.3 De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet zonder meer mocht uitgaan van de Rav-emissiefactoren en dat verweerder onvoldoende heeft aangetoond dat de stikstofdepositie in de aangevraagde situatie niet hoger is dan de depositie in de referentiesituatie. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
8.3.1 Bij het verlenen van een natuurvergunning moet verweerder beoordelen of op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het aangevraagde project leidt tot significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Daarbij geldt dat er geen redelijke wetenschappelijke twijfel mag bestaan over de vraag of het project schadelijke gevolgen zal hebben voor de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. De bewijslast hiervoor ligt bij verweerder.
8.3.2 Het project bestaat onder meer uit het houden van 684 varkens in een stal waarin het emissiearme stalsysteem met Rav-code D 3.2.7.1.1a zal worden toegepast. Dit is een stalsysteem met mestkelders met (water- en) mestkanaal, een mestkanaal met schuine putwand, metalen driekantroosters op het mestkanaal en een emitterend mestoppervlak van maximaal 0,18 m² per varken. Op basis van artikel 2, eerste lid, van de Rav, gelezen in samenhang met bijlage 1 van de Rav, heeft verweerder voor deze varkens een emissiefactor van 1,0 kg NH₃ per dierplaats per jaar toegepast in plaats van de emissiefactor van 3,0 kg NH₃ per dierplaats per jaar die geldt voor varkens die in een reguliere stal worden gehouden.
8.3.3 De rechtbank stelt voorop dat de Rav niet is vastgesteld bij of krachtens de Wnb. Daarom kan bij de aanvraag van een natuurvergunning niet zonder meer worden uitgegaan van de haalbaarheid van de in de Rav genoemde emissiefactoren. Hieruit volgt dat de effectiviteit van emissiearme stalsystemen niet rechtstreeks uit de Rav kan worden afgeleid. Dit betekent echter niet dat de Rav geen enkele betekenis heeft.
8.3.4 Het stalsysteem met Rav-code D 3.2.7.1.1 is betrokken in het door eisers aangehaalde onderzoek van het CBS. In het CBS-rapport staat over systemen met (water- en) mestkanaal en schuine putwand (D 3.2.7.x) dat sprake is van een duidelijk lager stikstofverlies in vergelijking met reguliere huisvesting, maar dat het stikstofverlies op basis van de N/P₂O₅-verhouding ook bij deze systemen groter is dan de met NEMA berekende emissie.
8.3.5 De rechtbank is van oordeel dat het CBS-rapport niet de zekerheid geeft dat de Rav-emissiefactoren voor emissiearme stalsystemen te laag zijn. Dit volgt ook niet uit het rapport Hordijk. De rechtbank is echter van oordeel dat het CBS-rapport wel concrete aanknopingspunten geeft om eraan te twijfelen of de Rav-emissiefactor voor dit specifieke stalsysteem juist is en of het toepassen van dit emissiearme stalsysteem in dit concrete geval wel leidt tot de beoogde emissiereductie van 67% ten opzichte van een reguliere stal. Hierbij is van belang dat tussen partijen niet in geschil is dat de in het rapport genoemde emissiefactoren uit het model NEMA voor het grootste deel overeenkomen met de Rav-emissiefactoren. De genoemde twijfel wordt naar het oordeel van de rechtbank bevestigd door het advies van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet “Stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen” van 18 juni 2020 (het CDM-advies). In het CDM-advies (een openbare bron) staat dat de CBS-studie aangeeft dat de effectiviteit van emissiearme stallen om ammoniakemissie te reduceren minder groot is dan de emissiefactoren van de Rav aangeven en dat diverse onafhankelijke signalen uit de praktijk (mondelinge mededelingen van de Omgevingsdiensten NO Brabant en Twente) dat beeld bevestigen. De CDM concludeert dat de NH₃-emissiebeperking door emissiearme stallen zeer waarschijnlijk wordt overschat.
8.3.6 De door verweerder aangevoerde omstandigheden dat de Rav-emissiefactoren zorgvuldig tot stand zijn gekomen en dat het CBS-rapport – anders dan de Rav-emissiefactoren – is gebaseerd op berekeningen en niet op metingen, kunnen de ontstane twijfel naar het oordeel van de rechtbank niet wegnemen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat in het CBS-rapport wordt ingegaan op andere mogelijke oorzaken voor de geconstateerde verschillen in stikstofverliezen en wordt geconcludeerd dat niet waarschijnlijk is dat de geconstateerde verschillen in stikstofverliezen daarmee kunnen worden verklaard. Bovendien geven deze andere mogelijke oorzaken geen verklaring voor het feit dat de geconstateerde verschillen bij reguliere stalsystemen kleiner zijn dan bij emissiearme stalsystemen.
8.3.7 Ook de door verweerder genoemde handhavingsmogelijkheden en verplichtingen uit het Activiteitenbesluit nemen de twijfel over de juistheid van de Rav-emissiefactor niet weg. Ook als het stalsysteem wordt geïnstalleerd, gebruikt en onderhouden conform de leaflet, is daarmee niet verzekerd dat de beoogde emissiereductie daadwerkelijk wordt behaald en ook in de toekomst behaald zal worden. Daarbij is van belang dat in het CDM-advies staat dat de onzekerheden in de (in het kader van de vaststelling van de emissiefactoren) gemeten gasvormige stikstofemissies uit dierlijke mest in stallen relatief groot zijn. De CDM wijst erop dat de standaardafwijking van de gemeten NH₃-emissies (in kg per dierplaats per jaar) per stal globaal varieert van 20% tot 50%. Volgens de CDM wordt dit niet alleen veroorzaakt door de grote verscheidenheid in diercategorieën, stalsystemen en management in de praktijk, maar ook door de grote verscheidenheid in omgevingscondities (temperatuur, luchtvochtigheid, windsnelheid en mestsamenstelling). Daarom kan zelfs bij een strikte naleving van de verplichtingen uit het Activiteitenbesluit niet op voorhand worden uitgesloten dat het project zal leiden tot significante gevolgen voor de omliggende Natura 2000-gebieden.
8.3.8 In het verweerschrift voert verweerder aan dat het verschil tussen de emissie in de referentiesituatie (4.064,0 kg NH₃ per jaar) en de emissie in de aangevraagde situatie (1.522,0 kg NH₃ per jaar) zo groot is dat, ook als het emissiearme stalsysteem niet effectiever is dan een regulier stalsysteem, significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten. Verweerder stelt dat in de referentiesituatie veel meer dieren werden gehouden en dat al deze dieren werden gehouden in stallen met een regulier stalsysteem.
De rechtbank heeft hiervoor in rechtsoverweging 4.4.6 geconcludeerd dat verweerder de referentiesituatie ten onrechte mede heeft ontleend aan de milieu-vergunde situaties van de saldogevende bedrijven op 10 juni 1994. Als de referentiesituatie alleen wordt ontleend aan (het niet vervallen deel van) de Hinderwetvergunning van 1982, leidt de aanvraag tot een forse toename van de stikstofemissie van het bedrijf. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook niet voldoende aangetoond dat kan worden uitgesloten dat het project zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie op de omliggende Natura 2000-gebieden.
8.3.9 Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante effecten zal hebben op de omliggende Natura 2000-gebieden.
Daaruit volgt dat het project vergunningplichtig is en dat een passende beoordeling gemaakt had moeten worden. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Overige beroepsgronden
9. Eisers hebben verder beroepsgronden aangevoerd over de geldigheidsduur van de vergunning, het aan de vergunning verbonden voorschrift 2 en het ontstaan van een handhavingstekort en een rechtsonzekere situatie doordat aan de vergunning onvoldoende voorschriften zijn verbonden.
Gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor heeft overwogen, komt zij niet toe aan de beoordeling van deze beroepsgronden.
Conclusie
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet is uitgegaan van de juiste referentiesituatie en dat verweerder niet zonder meer mocht uitgaan van de Rav-emissiefactoren. Daarom heeft de rechtbank in de rechtsoverwegingen 4.4.6 en 8.3.9 geconcludeerd dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat het project significante gevolgen zal hebben voor de omliggende Natura 2000-gebieden. Daaruit volgt dat het aangevraagde project vergunningplichtig is en dat ten onrechte geen passende beoordeling is gemaakt. Dit betekent dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven.
11. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en verweerder opdragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten bestaan alleen uit de kosten van door een derde beroepsmatig verleende bijstand. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.518,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van de veehouder voor een natuurvergunning, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. A. Oosterveld en mr. E. Hoekstra, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: Regelgeving
Habitatrichtlijn
Artikel 6
(…)
2 De Lid-Staten treffen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van deze richtlijn een significant effect zouden kunnen hebben.
3 Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo'n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.
(…)
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7
(…)
2 Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
3 Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
(…)
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
2 In afwijking van het eerste lid hoeft geen passende beoordeling te worden gemaakt, ingeval het plan of het project een herhaling of voortzetting is van een ander plan, onderscheidenlijk project, of deel uitmaakt van een ander plan, voor zover voor dat andere plan of project een passende beoordeling is gemaakt en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project.
3 Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
(…)
Artikel 9.4, achtste lid
Artikel 2.7, tweede lid, is niet van toepassing op projecten en andere handelingen ten aanzien waarvan, voor 1 februari 2009, op grond van een andere wettelijke grondslag dan artikel 19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 en met inachtneming van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, een besluit is genomen waarbij dat project of die handeling is toegestaan, dan wel een aanvraag voor het nemen van dat besluit is gedaan en dat besluit na die datum onherroepelijk is geworden.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 3.123
1. Ten behoeve van de goede werking van een huisvestingssysteem en het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het zoveel mogelijk beperken van emissies naar de lucht, wordt ten minste voldaan aan het tweede en derde lid.
2 Een huisvestingssysteem is uitgevoerd overeenkomstig de bij dat huisvestingssysteem behorende technische beschrijving, bedoeld in de bijlage bij de regeling op grond van artikel 1 van Pro de Wet ammoniak en veehouderij.
3 Degene die een inrichting drijft waarin landbouwhuisdieren worden gehouden in een huisvestingssysteem, draagt er zorg voor dat het huisvestingssysteem wordt gebruikt en onderhouden overeenkomstig de voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een goede werking van het huisvestingssysteem.
Regeling ammoniak en veehouderij
Artikel 2
1. Voor de berekening van de ammoniakemissie van een veehouderij worden de emissiefactoren toegepast die zijn opgenomen in bijlage 1 bij deze regeling.
(…)
3 Indien in een huisvestingssysteem een voer- of managementmaatregel zoals opgenomen in bijlage 2 bij deze regeling wordt toegepast, wordt de emissiefactor verlaagd met het bij die maatregel vermelde reductiepercentage.
(…)