ECLI:NL:RBOVE:2022:1226 - Rechtbank Overijssel - Bestuursrechtelijke vernietiging stikstofbesluiten provin...

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummers: ZWO 20/180 en 21/1424

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, en

Vereniging Leefmilieu, uit Nijmegen,

eisers in ZWO 20/180 en derde-partij in ZWO 21/1424,

(gemachtigde: mr. V. Wösten),

het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder,

(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink en mr. S.J. van Winzum),

[veehouderij] , te [plaats] ,

derde-partij in ZWO 20/180 en eiseres in ZWO 21/1424,

(gemachtigde: mr. J.T.A.M. van Mierlo).

Procesverloop

Zaak: ZWO 20/180

In het besluit van 5 november 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van eisers (hierna: MOB/VL) om handhavend op te treden tegen [veehouderij] (hierna: de veehouderij), gevestigd aan de [adres] , afgewezen.

In het besluit van 27 mei 2019 heeft verweerder het hiertegen door MOB/VL gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit hebben MOB/VL beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd onder zaaknummer AWB 19/1187.

In het besluit van 17 juli 2019 heeft verweerder het besluit van 27 mei 2019 geheel herzien (de rechtbank leest: ingetrokken), het bezwaar van MOB/VL gegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd met een aanpassing van de motivering.

Op 17 juli 2019 heeft verweerder een handhavingswaarschuwingsbrief aan de veehouderij gestuurd.

Bij uitspraak van 19 november 2019, zaaknummer AWB 19/1187, heeft de rechtbank het beroep (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit

van 27 mei 2019, en (kennelijk) gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 17 juli 2019. In deze uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 17 juli 2019 (met uitzondering van de daarin toegekende proceskostenvergoeding) vernietigd en verweerder opgedragen om opnieuw op het bezwaar te beslissen, met inachtneming van de uitspraak.

Naar aanleiding van de uitspraak van 19 november 2019 heeft verweerder bij besluit van

23 december 2019 het bezwaar van MOB/VL opnieuw ongegrond verklaard en het primaire besluit met aanpassing van de motivering gehandhaafd.

Tegen het besluit van 23 december 2019 hebben MOB/VL beroep ingesteld, dat bij de rechtbank is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 20/180. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Op 13 juli 2021 heeft verweerder ter vervanging van het besluit van 23 december 2019 een nieuw besluit op het bezwaar van MOB/VL genomen. In het besluit van 13 juli 2021 heeft verweerder het bezwaar deels - voor zover dit ziet op het bemesten van perceel kadastraal bekend [perceel] (hierna: [perceel] ) - gegrond verklaard, het primaire besluit in zoverre herroepen, aan de veehouderij een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot het bemesten van [perceel] zonder te beschikken over een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en het primaire besluit voor het overige met een aanpassing van de motivering gehandhaafd.

In reactie hierop hebben MOB/VL op 24 augustus 2021 en 25 januari 2022 nadere beroepsgronden ingediend. De veehouderij heeft op 25 augustus 2021 een reactie gegeven. Verweerder heeft op 27 januari 2022 een aanvullend verweerschrift ingebracht.

Zaak: ZWO 21/1424

De veehouderij heeft beroep ingesteld tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom, neergelegd in het besluit van 13 juli 2021. Dit beroep is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 21/1424. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft de beroepen van MOB/VL en de veehouderij op 10 februari 2022 op zitting behandeld. Deze beroepen zijn tegelijk behandeld met soortgelijke beroepen van MOB/VL, met zaaknummers ZWO 19/1159, 20/181, 20/182 en 20/183. MOB/VL hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door G. Knuttel en J. van ’t Erve, bijgestaan door mr. S.J. van Winzum. De veehouderij heeft zich laten vertegenwoordigen door [namen] , bijgestaan door haar gemachtigde.

Overwegingen

Aanleiding

1. De veehouderij exploiteert een melkveehouderij aan de [adres] .

Bij brief van 17 oktober 2018 hebben MOB/VL verweerder gevraagd om handhavend op te treden tegen de ammoniakdepositie op omliggende stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden als gevolg van de stalgebouwen van de veehouderij en het beweiden van haar vee en het bemesten van haar gronden. Volgens MOB/VL beschikt de veehouderij hiervoor niet over een voldoende vergunning.

Naar aanleiding van dit handhavingsverzoek en mede op basis van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) en ECLI:NL:RVS:2019:1604

(de beweiden/bemesten-uitspraak), heeft vervolgens de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Procesverloop’. Daarbij heeft verweerder vastgesteld dat op het bedrijf van de veehouderij in 2019 en 2020 werd beweid en bemest.

Het thans voorliggende besluit

2. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat een beroep van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Gelet hierop, is het beroep van MOB/VL nu allereerst gericht tegen het besluit op bezwaar van 13 juli 2021.

In dit besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de veehouderij, behoudens het bemesten van [perceel] , niet in overtreding is, omdat voor het beweiden van vee en bemesten van gronden geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Wat betreft het bemesten van [perceel] heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat hiervoor een Wnb-vergunning is vereist en dat, nu de veehouderij niet over een dergelijke vergunning beschikt, voornoemd artikel door de veehouderij wordt overtreden. Verweerder heeft in het besluit van 13 juli 2021 aan de veehouderij een last onder dwangsom opgelegd om deze overtreding te beëindigen. Het beroep van de veehouderij is gericht tegen dat deel van het besluit.

Beoordeling door de rechtbank

Wettelijk kader

3. Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding, zijnde een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft verweerder volgt dit uit artikel 122 van Pro de Provinciewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb.

Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dit sinds 1 januari 2020 luidt, bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Aard van het voorliggende geschil

4. MOB/VL hebben meerdere handhavingsverzoeken ingediend met betrekking tot

het beweiden en bemesten door veehouderijen. MOB/VL hebben aangevoerd dat deze handhavingsverzoeken niet zijn gericht op het laten beëindigen van (een deel van) de bedrijfsvoering door de veehouderijen. Zij beogen hiermee dat het aanpakken van de stikstofproblematiek hoger op de politieke agenda komt te staan. MOB/VL hebben in dit kader verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:4505, waarin de rechtbank in rechtsoverwegingen 7 t/m 10 een oproep heeft gedaan aan het kabinet en de wetgever om met een oplossing te komen voor de aanpak van de stikstofproblematiek. MOB/VL hebben de rechtbank gevraagd om ook een dergelijke oproep in haar uitspraken op te nemen.

5. De rechtbank overweegt hierover dat zij een juridisch oordeel geeft over aan

haar voorgelegde geschillen. Dit is de taak van de rechtbank. Dat is een controlerende

en geen bestuurlijke taak. Verder overweegt de rechtbank dat MOB/VL ervoor hadden kunnen kiezen om op een andere manier het natuurbelang in de aanpak van de stikstof-problematiek bestuurlijk kracht bij te zetten. MOB/VL hebben er echter voor gekozen om

in meerdere provincies, onder andere in de provincie Overijssel, bij gedeputeerde staten meerdere handhavingsverzoeken in te dienen. Gelet op deze door MOB/VL zelf gemaakte keuze, zal de rechtbank conform haar taak handelen, oftewel een juridisch oordeel geven over de besluitvorming van verweerder op de door MOB/VL ingediende handhavings-verzoeken. Het meer of anders verzochte wijst de rechtbank af.

Opbouw van deze uitspraak

6. De rechtbank zal eerst de besluitvorming van verweerder beoordelen met betrekking tot het bemesten van gronden. Dit onderdeel is uitgesplitst in het bemesten van 26 percelen (alle bemeste percelen minus [perceel] ), waartegen het beroep van MOB/VL (zaaknummer ZWO 20/180) is gericht, en het bemesten van [perceel] , waartegen het beroep van de veehouderij (zaaknummer 21/1424) is gericht. Bij de beoordeling van het beroep van MOB/VL zal de rechtbank eerst het algemene standpunt van verweerder en zijn standpunt, toegespitst op de veehouderij, verwoorden. Vervolgens worden de standpunten van MOB/VL en de reactie van de veehouderij weergegeven. Daarna geeft de rechtbank haar oordeel hierover. Dit oordeel bestaat uit een algemeen oordeel en een oordeel, toegespitst

op de veehouderij. Vervolgens bespreekt de rechtbank het bemesten van [perceel] .

Daarna komt het onderdeel beweiden aan de orde.

Bemesten van gronden (26 percelen; beroep met zaaknummer ZWO 20/180)

7. Verweerder stelt zich op het standpunt dat significante effecten op Natura 2000-gebieden vanwege het bemesten van gronden op voorhand kunnen worden uitgesloten en dat er daarom voor bemesten geen vergunningplicht geldt, gelet op de wijziging van artikel 2.7 van de Wnb per 1 januari 2020 en de Logtsebaan-uitspraak van de Afdeling van
20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71. Verweerder heeft hiervoor de navolgende onderbouwing gegeven.

Wanneer een wijziging van een project niet leidt tot een toename van stikstofdepositie

ten opzichte van de referentiesituatie, dan is op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen heeft. Volgens vaste rechtspraak bestaat de referentiesituatie uit een geldende natuurvergunning of - als die er niet is - de kleinste milieutoestemming sinds de referentiedatum (in deze zaak 10 juni 1994). Een referentie-situatie kan niet worden ontleend aan een natuurvergunning of milieutoestemming die is vervallen of verlopen. Voor het bemesten is nooit een natuurvergunning of een milieutoestemming verleend, omdat altijd is gedacht dat dit niet nodig was en - toen duidelijk werd dat dit mogelijk wel nodig was - een vrijstelling van die vergunningplicht

is gegeven.

Bij het ontbreken van dergelijke vergunningen is de vraag wat dan de referentiesituatie is. Volgens verweerder kunnen in een dergelijke situatie algemene regels als referentiesituatie gelden, meer in het bijzonder het bestemmingsplan in combinatie met de meststoffen-wetgeving. Verweerder heeft in dit kader verwezen naar de Woensdrecht-uitspraak van de Afdeling van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2449. Volgens verweerder moet beoordeeld worden of bemesting op de referentiedatum en sindsdien was toegestaan volgens het bestemmingsplan. Als dat zo is, moet gekeken worden of die algemene toestemming voor bemesten op enige manier is ingeperkt. Dat is zo, want sinds 2006 geldt er een plafond voor de mestaanwending op perceelsniveau op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Verweerder stelt dus dat de referentiesituatie voor het bemesten wordt gevormd door het plafond voor bemesting dat sinds 2006 op grond van de meststoffenwetgeving geldt, mits het bestemmingsplan het bemesten op de referentiedatum en sindsdien toestond. Het bemesten was dan legaal op de referentiedatum en is sindsdien alleen begrensd door de meststoffenwetgeving (analoog aan de kleinste milieutoestemming sinds de referentiedatum).

Volgens deze redenering doet het er in het geheel niet toe of de betreffende percelen in

de periode vanaf de referentiedatum feitelijk ook echt zijn bemest en hoeveel. Dus als er op 10 juni 1994 helemaal niet bemest werd, dan maakt dit niets uit. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat ten overvloede in de bestreden besluiten is opgenomen dat niet is gebleken dat het grondgebruik structureel is veranderd. In feite is dit niet van belang. Daarbij heeft verweerder verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175, rechtsoverweging 10, waaruit blijkt dat de referentiesituatie wordt gevormd door de vergunde situatie en niet de feitelijke situatie. De vergunde situatie is dan hier de toestemming op grond van het bestemmingsplan en de meststoffenwetgeving.

8. Toegespitst op de veehouderij heeft verweerder vastgesteld dat de veehouderij

26 percelen bemest. Voor 23 van deze percelen geldt dat op de referentiedatum (10 juni 1994) een agrarische bestemming gold en nog steeds geldt. Voor 2 percelen (aangeduid als percelen 1 en 2) geldt dat het agrarisch gebruik op de referentiedatum onder het overgangs-recht van het bestemmingsplan was toegestaan, dat deze percelen sinds de referentiedatum ook onafgebroken agrarisch in gebruik zijn geweest en dat deze 2 percelen sinds 2013 agrarisch zijn bestemd. Voor 1 perceel (aangeduid als perceel 18) geldt dat het agrarisch gebruik op de referentiedatum was toegestaan en dat dit perceel sinds 2010 onder het gebruiksovergangsrecht valt. De referentiesituatie voor deze 26 percelen is daarmee de hoogst toegestane mestgift op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Zolang

de veehouderij zich hieraan houdt, wordt de referentiesituatie niet overschreden, en is er geen natuurvergunning voor het bemesten van deze percelen nodig, aldus verweerder.

9. MOB/VL hebben aangevoerd dat deze benadering niet juist is. Volgens MOB/VL

is wel degelijk van belang of de percelen op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werden bemest. De rechtspraak waaruit volgt dat de referentiesituatie niet de feitelijke situatie maar de vergunde situatie is, ziet op zaken waarin sprake is van verleende vergunningen. In dergelijke gevallen heeft er een individuele beoordeling plaatsgevonden van de effecten van het project op basis van een aanvraag. Dat is bij een toestemming op grond van algemene regels niet het geval. Deze rechtspraak kan dus niet één op één van toepassing worden geacht. Onderzocht moet worden of de percelen op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werden bemest en hoeveel. Alleen dan is te beoordelen of er al dan niet sprake is van een toename van stikstofdepositie.

Ook hebben MOB/VL aangegeven dat zij van mening zijn dat de effecten van bemesten

niet op zichzelf moeten worden beoordeeld, maar in samenhang met de effecten van de exploitatie van de veehouderij. Volgens MOB/VL is het bemesten onlosmakelijk verbonden met de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf en moet beoordeeld worden of het bestemmingsplan ter plaatse een grondgebonden agrarisch bedrijf toestond en toestaat.

Verder hebben MOB/VL aangevoerd dat een toestemming die op de referentiedatum gold voor een perceel dat destijds nog niet in gebruik was bij de huidige ondernemer, niet bij de referentiesituatie mag worden betrokken.

10. De veehouderij heeft in haar reactie aangegeven dat sprake is van bestaand en voortgezet gebruik dat niet vergunningplichtig is. Ter zitting heeft de veehouderij verduidelijkt dat zij hiermee niet beoogt te stellen dat sprake is van één en hetzelfde project. De veehouderij sluit zich aan bij het standpunt van verweerder. Haar stelling dat het grondgebruik niet structureel is gewijzigd, is aangevoerd ter nadere onderbouwing van het standpunt dat er geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn, aldus de veehouderij.

11. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

11.1.

De vraag die voorligt is of in een situatie als de onderhavige, waarin de referentiesituatie niet kan worden ontleend aan een natuurvergunning of milieurechtelijke toestemming voor de activiteit (het bemesten van gronden), de referentiesituatie kan worden ontleend aan algemene regels, te weten de planologische regeling. De rechtbank beantwoordt deze vraag bevestigend. Steun daarvoor vindt de rechtbank in de beweiden/bemesten-uitspraak, rechtsoverweging 22.4. Daaruit blijkt dat de Afdeling van oordeel is dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan. De ratio is immers dat een activiteit rechtmatig plaatsvond voor de referentiedatum.

11.2.

Het standpunt van verweerder, inhoudende dat het voldoende is dat een planologische toestemming op de referentiedatum bestond en onafgebroken heeft bestaan c.q. niet nadien is ingeperkt, en dat het feitelijke gebruik (zowel ten tijde van de referentiedatum als nadien) er voor de vaststelling van de referentiesituatie helemaal niet toe doet, onderschrijft de rechtbank niet. De rechtbank legt uit waarom zij dit vindt.

Verweerder heeft dit standpunt gebaseerd op de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:175 waarin de Afdeling heeft overwogen dat de feitelijke situatie niet van belang is bij het bepalen van de referentiesituatie. De rechtbank stelt vast dat deze uitspraak betrekking heeft op een referentiesituatie die is ontleend aan een (milieu)vergunning. Een situatie waarbij rechten worden ontleend aan een verleende vergunning, is naar het oordeel van de rechtbank echter niet één op één te vergelijken met een situatie als onderhavige, waarbij rechten worden ontleend aan algemene regels. Bij een verleende vergunning heeft immers een concrete feitenvaststelling en een individuele beoordeling plaatsgevonden op basis waarvan het verrichten van specifieke activiteiten wordt toegestaan. Een dergelijke concrete, individuele toestemming kan nadien niet zomaar worden ‘afgepakt’, ook niet als feitelijk (nog) geen gebruik is gemaakt van de verleende toestemming.

Bij een toestemming op basis van algemene regels, bijvoorbeeld een bestemmingsplan, heeft een dergelijke individuele beoordeling niet plaatsgevonden en wordt ook geen toestemming verleend voor concrete activiteiten. De rechtbank is van oordeel dat het in een dergelijk geval te ver gaat om voor de referentiesituatie uit te gaan van een onbeperkte toestemming. Dit zou immers betekenen dat er nooit sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, terwijl deze toename er in de praktijk wel degelijk kan zijn. Denk aan de situatie waarbij de percelen die nu bemest worden, op de referentiedatum helemaal niet werden bemest. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de hiervoor genoemde rechtsoverweging 22.4 van de beweiden/bemesten-uitspraak. Hierin heeft de Afdeling immers geoordeeld dat algemene regels als toestemming kunnen worden aangemerkt, omdat het er uiteindelijk om gaat of een activiteit rechtmatig
plaatsvondvoor de relevante referentiedata.

De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat het feitelijke gebruik, zowel ten tijde van de referentiedatum als nadien, wel degelijk relevant is bij het bepalen van de referentiesituatie. De rechtbank onderschrijft dan ook het standpunt van MOB/VL hierover.

11.3

De rechtbank volgt MOB/VL niet in het standpunt dat de effecten van bemesten

niet op zichzelf moeten worden beoordeeld, maar in samenhang met de effecten van de exploitatie van de veehouderij. MOB/VL hebben dit standpunt ook ingenomen in de zaak die heeft geleid tot de beweiden/bemesten-uitspraak van de Afdeling (ECLI:NL:RVS:2019:1604). De Afdeling heeft MOB/VL hierin niet gevolgd en heeft dit gemotiveerd in rechtsoverwegingen 20 t/m 20.2. De rechtbank ziet in hetgeen in de onderhavige zaak is aangevoerd geen aanleiding om van deze lijn van de Afdeling af te wijken.

11.4.

Het standpunt van MOB/VL - dat een toestemming die op de referentiedatum gold voor een perceel dat destijds niet in gebruik was bij de huidige ondernemer, niet bij de referentiesituatie mag worden betrokken - onderschrijft de rechtbank evenmin. Een toestemming geldt immers voor een perceel en staat los van de eigendomssituatie.

11.5.

Samengevat oordeelt de rechtbank dat, bij gebreke aan een vergunning voor het bemesten, de toestemming voor bemesten kan worden ontleend aan algemene regels,

in dit geval een bestemmingsplan dat agrarisch gebruik toestaat. Hierbij is echter wel van belang of er op de referentiedatum en sindsdien daadwerkelijk werd bemest en hoeveel er werd bemest. Of dit bemesten werd gedaan door de huidige ondernemer dan wel een andere ondernemer, is hierbij niet relevant.

12. Ten aanzien van verweerders standpunt - dat de hoogst toegestane mestgift op

grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet uit 2006 de kleinste toestemming sinds

de referentiedatum is (waardoor dit plafond, en niet de situatie op de referentiedatum, de referentiesituatie voor de percelen is) - overweegt de rechtbank het volgende.

12.1.

In het Tussentijds advies van het Adviescollege Stikstofproblematiek van

19 december 2019 staat het volgende.

“Voor het bemesten van landbouwgrond gelden wettelijk vastgelegde maximum hoeveelheden stikstof en fosfaat die mogen worden aangewend, zowel voor het totaal aan dierlijke mest en kunstmest, als voor het aandeel dierlijke mest. Dit is afhankelijk van het gewas, de grondsoort en eventuele derogatie. In de praktijk geldt dat agrariërs de toegestane totale gebruiksruimte voor hun landbouwgrond om bedrijfseconomische redenen volledig gebruiken. De hoeveelheid ammoniak die bij deze activiteit vrijkomt, is afhankelijk van de hoeveelheid en de soort mest en van de bemestingstechniek. De wettelijke gebruiksnormen voor gewassen zijn de afgelopen decennia voor alle gewassen verlaagd. Daarnaast zijn er in deze periode extra voorschriften gekomen voor het emissiearm aanwenden van mest.”

Het adviescollege komt op basis hiervan tot de conclusie dat de ammoniakemissie bij

het produceren en aanwenden van mest generiek lager is sinds de referentiedatum.

12.2.

De rechtbank volgt dit standpunt. Op basis van de bevindingen van het adviescollege kan als algemene lijn ervan worden uitgegaan dat veehouderijen de aanwendingsnormen voor het bemesten van gronden over het algemeen volledig benutten vanwege bedrijfseconomische redenen. Als hiervan ook kan worden uitgegaan bij een specifieke veehouderij, dan hoort daarbij inderdaad de conclusie dat de hoogst toegestane mestgift op grond van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet de referentiesituatie is. Dit is dan immers de kleinste toestemming sinds de referentiedatum.

Het adviescollege heeft echter twee uitzonderingen op deze algemene lijn geformuleerd. De eerste uitzondering betreft de situatie waarbij sprake is van een structurele verandering van het grondgebruik, omdat voor grasland hogere mestaanwendingsnormen gelden dan voor akkerland. Een tweede mogelijke uitzonderingssituatie is aan de orde als gronden na de referentiedatum in landbouw zijn gebracht en dus toen niet en nu wel bemest worden. Het tussentijds advies is zonder onderzoek naar deze uitzonderingen op zichzelf dus onvoldoende juridische basis om een uitspraak te doen over de situatie rondom het bemesten op een individueel bedrijf. De derde uitzondering die de rechtbank - in navolging van de eerdergenoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 september 2021 - onderscheidt, is de mogelijkheid dat een veehouderij de aanwendingsnorm voor bemesten niet volledig heeft benut. Dat kan op de referentiedatum al het geval zijn geweest, maar ook daarna.

12.3.

Dit betekent dat op het niveau van de individuele veehouderij onderzocht zal moeten worden of sprake is geweest van een van deze uitzonderingssituaties. Verweerder zal aan de veehouderij informatie moeten vragen over het grondgebruik op het bedrijf sinds de referentiedatum, en hij zal moeten vaststellen of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut. Pas dan kan worden vastgesteld of bij een specifieke veehouderij het mestplafond uit 2006 de kleinste toestemming sinds de referentiedatum is.

Gevolgen van deze oordelen voor het bemesten door de veehouderij

13. Verweerder heeft vastgesteld dat de veehouderij 26 percelen in gebruik heeft die worden bemest. Verder heeft verweerder vastgesteld dat voor deze 26 percelen ten tijde van de referentiedatum een planologische toestemming voor bemesten bestond en dat die toestemming sindsdien onverkort heeft gegolden. MOB/VL heeft dit niet betwist en ook de rechtbank heeft geen aanleiding gevonden dit voor onjuist te houden, zodat ook de rechtbank hiervan uit gaat. Uit de stukken blijkt echter niet of al deze 26 percelen vanaf de referentiedatum feitelijk (periodiek) werden bemest. Dit zal verweerder nog uit moeten zoeken. Hierbij is het niet relevant of dit bemesten door de veehouderij werd gedaan dan wel door een ander agrarisch bedrijf. Verder moet verweerder onderzoeken of het gebruik van deze 26 percelen sinds de referentiedatum structureel is gewijzigd (van grasland naar akkerbouw en vice versa) en of er contra-indicaties zijn voor de aanname dat de veehouderij (dan wel de vorige gebruiker) vanwege bedrijfseconomische redenen de aanwendingsnorm steeds maximaal heeft benut.

14. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor het bemesten van de 26 percelen door de veehouderij geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist, omdat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is van een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie. Hierdoor is het besluit van 13 juli 2021 voor wat betreft het bemesten van de 26 percelen in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid genomen en ontbeert dit besluit een draagkrachtige motivering.

Bemesten van gronden ( [perceel] ; beroep met zaaknummer ZWO 21/1424)

15. In het bestreden besluit van 13 juli 2021 stelt verweerder dat [perceel] een afwijkende situatie vormt, omdat op dit perceel voorheen de voormalige [bedrijf] was gevestigd. Op de referentiedatum gold de bestemming “elektriciteitscentrale”. De [bedrijf] is in de periode 2016-2019 gesloopt en [perceel] is daarna als grasland in gebruik genomen. Voor dit perceel kan dus niet worden gesteld dat het agrarisch gebruik vanaf de referentiedatum planologisch was toegestaan. Bemesten van [perceel] leidt tot aanzienlijke emissies, die mogelijk leiden tot verslechtering van de kwaliteit van natuurlijke habitats of de habitats van soorten in een drietal Natura 2000-gebieden. Hiervoor is een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb vereist. De veehouderij beschikt niet over een dergelijke vergunning, zodat de veehouderij in overtreding is, aldus verweerder.

16. De veehouderij heeft in haar beroepschrift aangevoerd dat de stikstofemissie vanwege het bemesten van [perceel] kan worden gesaldeerd met de uitstoot van de voorheen op dit perceel gevestigde [bedrijf] . Hierbij heeft de veehouderij verwezen naar de ontwerpbeschikking op grond van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) voor de elektriciteitscentrale, gedateerd 24 mei 2005, en hiermee berekeningen uitgevoerd.

17. Verweerder heeft in het verweerschrift aangevoerd dat hij het aannemelijk acht

dat de voormalige depositie als gevolg van de [bedrijf] inderdaad hoger was dan de feitelijke depositie door het bemesten van [perceel] . Intern salderen is evenwel niet mogelijk, omdat er niet wordt voldaan aan de eis dat specifiek voor [perceel] emissies waren toegestaan op grond van een natuurvergunning of, bij gebreke daaraan, op grond van een toestemming die is verleend voor de referentiedatum (10 juni 1994) en die in de tussentijd niet is beperkt of vervallen. Met een ontwerpbeschikking van ver na de referentiedatum is onvoldoende aannemelijk gemaakt dat hiervan sprake is.

Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat hij heeft gezocht, maar geen milieutoestemming voor de [bedrijf] van voor de referentiedatum heeft kunnen vinden.

18. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

18.1.

In de door de veehouderij in het geding gebrachte ontwerpbeschikking wordt verwezen naar een op 7 oktober 1996 verleende revisievergunning voor de inrichting en

7 geaccepteerde 8.19 Wm-meldingen. Gelet op het feit dat in 1996 een
revisievergunning

is verleend en aan [perceel] reeds in 1979 de bestemming “elektriciteitscentrale” was toegekend, acht de rechtbank het aannemelijk dat de [bedrijf] reeds voor de referentie-datum de beschikking had over een toestemming, wellicht een Hinderwetvergunning.

Dat verweerder heeft gezocht en geen milieutoestemming daterend van voor de referentiedatum heeft kunnen vinden, betekent niet dat er dan ook geen dergelijke milieutoestemming is geweest. De rechtbank is van oordeel dat verweerder hier nader onderzoek naar zal moeten doen en vervolgens verslag zal moeten doen van het verrichte onderzoek en de resultaten die dat heeft opgeleverd. De enkele mededeling dat men heeft gezocht en niets heeft gevonden acht de rechtbank in dit verband onvoldoende. Hierbij moet verweerder tevens onderzoeken of een eventueel verleende milieutoestemming is vervallen of ingetrokken. Als van dit laatste geen sprake is, moet worden onderzocht of intern salderen mogelijk is.

18.2.

Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat het besluit van 13 juli 2021, voor zover dit betreft het handhavingsbesluit met betrekking tot het bemesten van [perceel] , een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek bevat.

19. Het beroep van de veehouderij, gericht tegen de opgelegde last onder dwangsom betreffende het bemesten van [perceel] , is daarom gegrond.

Beweiden van vee

20. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit van 13 juli 2021, nader toegelicht ter zitting, op de volgende standpunten gesteld.

20.1.

Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat beweiden onlosmakelijk samenhangt met het houden van vee in stallen. De gevolgen van het beweiden dienen in principe dan ook samen te worden beoordeeld met de gevolgen van het houden van vee in stallen. Als de huidige bedrijfsactiviteiten ten opzichte van de referentiesituatie niet zorgen voor een toename van stikstofdepositie, dan geldt geen vergunningplicht. Die situatie doet zich hier volgens verweerder voor.

20.2.

Er vindt beweiding plaats op acht percelen. De referentiesituatie bestaat uit twee verschillende toestemmingen. Voor de stallen is de vigerende milieuvergunning van 12 mei 2003 de referentiesituatie; voor het beweiden is de planologische toestemming op de referentiedatum de referentiesituatie. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft verweerder verwezen naar vaste rechtspraak in het kader van de Hinderwet en de Wm dat weilanden geen deel uitmaken van de vergunningplichtige inrichting. Daarom moet voor de referentiesituatie niet alleen gekeken worden naar de milieuvergunning uit 2003, maar ook naar de (planologische) toestemmingen die ten tijde van de referentiedatum golden (en onverkort nog steeds gelden) voor het gebruik van de gronden voor beweiding. Verweerder heeft hierbij tevens verwezen naar de Woensdrecht-uitspraak.

20.3.

Ten tijde van de vroegste referentiedatum, 10 juni 1994, stond het bestemmingsplan agrarisch gebruik toe. Hierin waren geen regels gesteld die het beweiden beperkten. Deze toestemming is nog steeds van kracht. De meeste percelen die de veehouderij in gebruik heeft, zijn sinds de referentiedatum onafgebroken agrarisch bestemd, zonder dat er beperkingen zijn aangebracht. De referentiesituatie is daarmee - voor het grootste deel van de gronden - een onbeperkte emissie voor beweiden. De beweiding ingevolge het aan de orde zijnde project overstijgt deze emissie logischerwijs niet. Significante effecten door beweiding kunnen daarom op voorhand worden uitgesloten.

20.4.

Ter zitting heeft verweerder desgevraagd meegedeeld dat de referentiesituatie voor de stallen bij nader inzien de milieuvergunning van 25 april 1994 is en niet de in 2003 verleende milieuvergunning. Dit maakt volgens verweerder voor het besluit verder geen verschil, omdat (de effecten van) de stallen in het besluit buiten beschouwing zijn gelaten. Verweerder heeft er in dat verband op gewezen dat het handhavingsverzoek van MOB/VL niet ziet op de stalemissies, maar enkel betrekking heeft op (de effecten van) beweiden en bemesten. De omstandigheid dat in 2019 de Wnb-vergunning van de veehouderij van
14 februari 2017 - waarmee de stalsystemen en dieraantallen in overeenstemming zijn - is vernietigd, kan er volgens verweerder niet toe leiden dat het handhavingsverzoek wordt uitgebreid.

20.5.

Verweerder heeft ter zitting verder meegedeeld dat het in het bestreden besluit en verweerschrift ingenomen primaire standpunt - dat een aanvullende vergunningplicht voor het beweiden in strijd is met de rechtszekerheid - door verweerder niet langer wordt ingenomen.

21. De veehouderij heeft in haar reactie van 25 augustus 2021 aangegeven dat sprake

is van bestaand en voortgezet gebruik dat niet vergunningplichtig is. Ter zitting heeft de veehouderij verduidelijkt dat zij hiermee niet beoogt te stellen dat sprake is van één en hetzelfde project. De veehouderij sluit zich aan bij het standpunt van verweerder. Haar stelling dat het grondgebruik niet structureel is gewijzigd, is aangevoerd ter nadere onderbouwing van het standpunt dat er geen significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden zijn, aldus de veehouderij.

22. MOB/VL stellen dat hun handhavingsverzoek niet enkel ziet op het beweiden van vee en het bemesten van gronden. Zij hebben in hun handhavingsverzoek tevens verwezen naar de stalemissies. De exploitatie van de veehouderij, het beweiden en de bemesting vormen samen één project waarvan de gevolgen gezamenlijk beoordeeld dienen te worden. De referentiesituatie wordt gevormd door de bedrijfsvoering op de referentiedatum.

23. De rechtbank overweegt hierover het volgende.

23.1.

De rechtbank volgt MOB/VL niet in hun stelling dat de exploitatie van de veehouderij, het beweiden en de bemesting samen één project vormen. De rechtbank verwijst in dat verband naar hetgeen zij onder rechtsoverweging 11.3 heeft overwogen. Bemesting vormt een afzonderlijk project, waarvan de gevolgen afzonderlijk beoordeeld worden. Uit de beweiden/bemesten-uitspraak van de Afdeling volgt wél dat het beweiden van vee een onlosmakelijk onderdeel vormt van de exploitatie van de veehouderij, zodat de effecten van het beweiden van vee samen dienen te worden beoordeeld met de effecten van de exploitatie van de veehouderij.

23.2.

De rechtbank is vervolgens van oordeel dat het handhavingsverzoek van MOB/VL niet enkel ziet op de gevolgen van beweiden en bemesten, maar tevens ziet op stalemissies zonder toereikende natuurvergunning. Meermaals wordt verweerder in het verzoek immers verzocht om over te gaan tot een integrale beoordeling van de ammoniakemissies van het veebedrijf. Van een niet toegestane uitbreiding van het handhavingsverzoek is naar het oordeel van de rechtbank daarom geen sprake.

23.3.

De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte de effecten van de stallen buiten beschouwing heeft gelaten. Verweerder had moeten beoordelen of de huidige bedrijfsactiviteiten (bestaande uit de activiteiten stallen van vee en beweiden van vee) ten opzichte van de referentiesituatie zorgen voor een toename in stikstofdepositie. Voor het kunnen beantwoorden van de vraag of de stikstofemissie (en de hierdoor veroorzaakte stikstofdepositie) in de huidige situatie gelijk is aan of minder is dan de stikstofemissie (en de stikstofdepositie) in de referentiesituatie, is nader onderzoek nodig door middel van Aerius-berekeningen.

23.4.

Wat betreft de referentiesituatie verwijst de rechtbank naar hetgeen zij in de zaak met nummer 20/2179 - waarin vandaag ook uitspraak wordt gedaan - heeft overwogen onder rechtsoverweging 6.3.3. Kort gezegd volgt de rechtbank verweerder niet onverkort in diens standpunt dat de referentiesituatie voor beweiden enkel wordt gevormd door de planologische toestemming op de referentiedatum.

24. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder naar aanleiding van het handhavingsverzoek onvoldoende heeft onderzocht of voor het stallen en beweiden van vee zoals dat ten tijde van het bestreden besluit plaatsvond op het bedrijf van de veehouderij, een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Hierdoor is het besluit van 13 juli 2021 in strijd met de door verweerder te betrachten zorgvuldigheid genomen en ontbeert dit besluit een draagkrachtige motivering.

Conclusie

25. Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat op basis van de door verweerder en de veehouderij aangeleverde gegevens niet duidelijk is of voor het stallen, bemesten (van 27 percelen; inclusief [perceel] ) en beweiden zoals dit plaatsvond ten tijde van het bestreden besluit, al dan niet een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is vereist. Nader onderzoek is hiervoor nodig.

Het beroep van MOB/VL is daarom gegrond. Het beroep van de veehouderij is eveneens gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit van 13 juli 2021 vernietigen wegens een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek.

De rechtbank zal met het oog op de rechtszekerheid het besluit van 23 december 2019,

voor zover dat door de vernietiging van het besluit van 13 juli 2021 zou gaan herleven,

ook vernietigen.

26. De rechtbank zal verweerder opdragen om een nieuwe beslissing te nemen op

het bezwaar van MOB/VL, met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op het feit dat

de rechtbank tegelijk uitspraak doet in tien zaken, die betrekking hebben op acht agrarische bedrijven, en verweerder nader onderzoek moet uitvoeren voordat hij een nieuwe beslissing kan nemen, stelt de rechtbank de termijn waarbinnen verweerder deze beslissing moet nemen vast op 16 weken.

27. De rechtbank zal hieraan geen dwangsom verbinden. De reden hiervoor is dat een dergelijke dwangsom in de regel wordt opgelegd aan een bestuursorgaan dat weigerachtig

is om (tijdig) te voldoen aan de opdracht tot het nemen van een nieuw besluit. Daarvan is in deze zaak geen sprake. Het feit dat verweerder ondertussen meerdere beslissingen heeft genomen op het bezwaar van MOB/VL is veroorzaakt door het feit dat sinds het indienen van het bezwaar meerdere relevante ontwikkelingen in de rechtspraak en de wetgeving

zijn geweest. Hierdoor werd de besluitvorming telkenmale ingehaald en was verweerder genoodzaakt zijn besluitvorming aan te passen aan de laatste stand van zaken.

28. Omdat de rechtbank het beroep van MOB/VL gegrond verklaart, moet verweerder aan MOB/VL het door hen betaalde griffierecht van € 354,- vergoeden.

Omdat de rechtbank het beroep van de veehouderij gegrond verklaart, moet verweerder aan de veehouderij het door haar betaalde griffierecht van € 360,- vergoeden.

29. Omdat het beroep van MOB/VL gegrond is, krijgen zij een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de aanvulling van het beroep na het besluit op bezwaar van 13 juli 2021 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van

€ 759,- bij een wegingsfactor 1. Er is sprake van vijf samenhangende zaken (te weten 19/1159, 20/180, 20/181, 20/182 en 20/183) waarvoor de factor 1,5 wordt gehanteerd. Het totale bedrag (voor vijf zaken) komt daarmee uit op een bedrag van € 2.846,25. In deze zaak wordt 1/5 deel van dit totale bedrag (te weten € 569,25) toegekend.

Omdat het beroep van de veehouderij gegrond is, krijgt zij een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting) met een waarde per punt van

€ 759,- bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt een bedrag van € 1.518,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van MOB/VL, zaaknummer ZWO 20/180, gegrond;

- verklaart het beroep van de veehouderij, zaaknummer ZWO 21/1424, gegrond;

- vernietigt de besluiten op bezwaar van 13 juli 2021 en 23 december 2019;

- draagt verweerder op binnen 16 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van MOB/VL, met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan MOB/VL te vergoeden;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 360,- aan de veehouderij te

vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van MOB/VL tot een bedrag van

€ 569,25;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van de veehouderij tot een bedrag van

€ 1.518,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Hoekstra, voorzitter, mr. A. Oosterveld en

mr. J.W.M. Bunt, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier, op

De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.

griffier voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.