Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1187
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: ing. M.H. Middelkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van Hardenberg, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 28 oktober 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de door eiser verbeurde negen dwangsommen met een totaalbedrag van € 9.000,-, te vermeerderen met de wettelijke rente.
In het besluit van 9 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Op verzoek van de rechtbank heeft verweerder nadere stukken in het geding gebracht.
De rechtbank heeft het beroep op 25 april 2022 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D. Steinraht en mr. M. Blankert.
Overwegingen
Eerdere besluitvorming
1. Bij besluit van 30 mei 2018 heeft verweerder eiser gelast om binnen twaalf weken na de verzenddatum van dit besluit een rapport in te dienen dat de resultaten bevat van een onderzoek naar de bodemkwaliteit van het perceel [adres] Mariënberg (hierna: het perceel). Hieraan heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 1.000,- per week dat wordt geconstateerd dat niet aan de last is voldaan, met een maximum van € 10.000,-.
De begunstigingstermijn is op 30 juli 2018 door verweerder verlengd tot zes weken na de verzenddatum van de (nog te nemen) beslissing op het hiertegen gerichte bezwaar. Bij besluit van 24 september 2018, verzonden 27 september 2018, heeft verweerder op dit bezwaar beslist en het primaire besluit gehandhaafd. Hangende het hiertegen gerichte beroep heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank in zijn uitspraak van 18 december 2018, zaaknummer AWB 18/2049, de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na zijn uitspraak.
2. Op 4 februari 2019 heeft eiser een rapport (hierna: het eerste rapport), opgesteld door [naam vennootschap] B.V. (hierna: [naam vennootschap] ), via e-mail naar verweerder verzonden.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de laatste dag van de (door de voorzieningenrechter verlengde) begunstigingstermijn 29 januari 2019 is, zodat dit rapport na de begunstigingstermijn bij hem is ingediend. Hierdoor heeft eiser van rechtswege een dwangsom van € 1.000,- verbeurd.
Deze dwangsom is door eiser betaald. Deze dwangsom ligt niet in rechte voor.
De voorliggende besluitvorming
3. Bij brief van 20 september 2019 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat het eerste rapport niet voldoet aan de in de last opgenomen eis dat het bodemonderzoek moet voldoen aan de norm NEN 5740, dat er hierover contact is geweest met de opsteller van dit rapport en dat deze het rapport niet gaat aanpassen omdat eiser dit niet wil. Omdat er volgens verweerder nog steeds niet is voldaan aan de last, is ondertussen het maximale bedrag aan dwangsommen verbeurd. Eiser heeft de eerste verbeurde dwangsom van
€ 1.000,- reeds betaald, zodat een bedrag aan dwangsommen van € 9.000,- resteert. Eiser is verzocht dit bedrag binnen zes weken te betalen. Eiser is verder gewezen op het moeten betalen van wettelijke rente als dit bedrag niet binnen zes weken wordt betaald.
4. Op verzoek van eiser heeft verweerder op 7 januari 2020 uitstel van betaling verleend tot zes weken nadat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) haar uitspraak op het door eiser ingestelde hoger beroep (betreffende het opleggen van de last onder dwangsom) aan eiser heeft toegezonden.
5. Hangende dit hoger beroep, op 2 juni 2020, heeft eiser een (aanvullend) rapport van [naam vennootschap] (hierna: het tweede rapport) aan verweerder overgelegd. Volgens verweerder heeft eiser hiermee voldaan aan de last van 30 mei 2018.
6. Bij uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2052, eveneens verzonden op deze datum, heeft de Afdeling het hoger beroep van eiser ongegrond verklaard. De last onder dwangsom is hiermee onherroepelijk geworden.
7. Bij brief van 8 oktober 2020 heeft verweerder aan eiser meegedeeld dat het verleende uitstel van betaling eindigde op 7 oktober 2020 en dat eiser de verbeurde dwangsommen met een totaalbedrag van € 9.000,- niet heeft betaald. Verweerder is daarom voornemens een invorderingsbesluit te nemen.
Van de geboden mogelijkheid voor het indienen van een zienwijze heeft eiser geen gebruik gemaakt.
8. In het primaire besluit heeft verweerder besloten over te gaan tot invordering van de door eiser verbeurde negen dwangsommen met een totaalbedrag van € 9.000,-, te vermeerderen met de wettelijke rente.
9. In het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Hierbij heeft verweerder zich, samengevat weergegeven, op het standpunt gesteld dat adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties worden geëffectueerd, de gestelde (maar niet onderbouwde) financiële situatie van eiser geen bijzondere omstandigheid is om van invordering af te zien, geen sprake is van een overmachtssituatie en de bevoegdheid tot invordering niet is verjaard.
Beoordeling van het beroep
De bevoegdheid
10. In deze zaak was de laatste dag van de verlengde begunstigingstermijn van de last 29 januari 2019. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiser met het overleggen van het eerste rapport (op 4 februari 2019) aan de last heeft voldaan (waardoor er slechts één dwangsom is verbeurd die nu niet voorligt) dan wel dat eiser pas door het overleggen van het tweede rapport, op 2 juni 2020, aan de last heeft voldaan, waardoor de resterende negen dwangsommen ook zijn verbeurd.
Ter zitting heeft gemachtigde van eiser hieraan toegevoegd dat, indien er inderdaad negen dwangsommen zijn verbeurd, verweerder niet had mogen volstaan met het invorderen van deze negen dwangsommen in één invorderingsbeschikking. Verweerder had daarentegen negen afzonderlijke invorderingsbeschikkingen moeten nemen.
11. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
11.1.
Het eerste rapport is beoordeeld door de Omgevingsdienst IJsselland (hierna: de Omgevingsdienst). De Omgevingsdienst is een ter zake deskundige. Een bestuursorgaan mag op een advies/bevindingen van een ter zake deskundige afgaan en dit behoeft geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een andersluidend advies/bevindingen van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming, de begrijpelijkheid van de gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht. Dit is vaste rechtspraak.
De Omgevingsdienst heeft op 12 maart 2019 via e-mail aan de opsteller van het eerste rapport (met een cc’tje naar eisers gemachtigde) meegedeeld dat dit rapport niet geheel conform NEN 5740 (en NEN 5707) is uitgevoerd. Hierbij zijn dertien omissies beschreven. [naam vennootschap] heeft hierop niet (inhoudelijk) gereageerd. Uit verdere mailwisseling tussen de Omgevingsdienst en [naam vennootschap] blijkt dat [naam vennootschap] geen nadere stappen (in de vorm van nader inhoudelijk overleg met de Omgevingsdienst en/of aanpassing van het onderzoek) heeft ondernomen omdat de gemachtigde van eiser dit niet nodig vond.
De rechtbank overweegt hierover dat, in een situatie waarin deskundigen het niet met elkaar eens zijn, het de gangbare weg is dat de deskundigen met elkaar in overleg treden en elkaars (afwijkende) conclusies inhoudelijk met elkaar bespreken. Dat vakinhoudelijke overleg heeft in deze zaak niet plaatsgevonden omdat eisers gemachtigde dat niet nodig vond. Onder deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat verweerder zijn besluitvorming heeft mogen baseren op de bevindingen van zijn deskundige. Dit betekent dat het eerste rapport onvolledig was omdat dit niet voldeed aan de in de last genoemde norm NEN 5740.
De rechtbank oordeelt dat met het overleggen van een onvolledig rapport op 4 februari 2019, eiser niet heeft voldaan aan de last.
11.2.
Met het tweede rapport dat op 2 juni 2020 aan verweerder is overgelegd, heeft eiser voldaan aan de last. Dit is tussen partijen niet in geschil. Gelet op de bewoording van de last (verbeuren door tijdsverloop) waren op dat moment de negen resterende dwangsommen van rechtswege verbeurd. Verweerder is bevoegd om verbeurde dwangsommen in te vorderen. Verweerder kan ervoor kiezen om voor elke verbeurde dwangsom een afzonderlijke invorderingsbeschikking te nemen. Verweerder kan er ook voor kiezen om meerdere verbeurde dwangsommen in te vorderen door middel van één invorderingsbeschikking. Dit laatste is het minst belastend voor eiser. Hij hoeft dan immers maar één keer in bezwaar te gaan en niet negen keer. Verweerder heeft voor de minst belastende wijze van invorderen gekozen.
11.3.
De rechtbank stelt ambtshalve vast dat, mede gelet op het dwangbevel van
27 oktober 2021, de verjaring tijdig is gestuit, zodat de invorderingsbevoegdheid niet is verjaard. Ter zitting heeft gemachtigde van eiser dit desgevraagd erkend.
11.4.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht en op goede gronden bevoegd heeft geacht om de invorderingsbeschikking te nemen.
Het gebruiken van de bevoegdheid
12. Eiser stelt dat verweerder had moeten afzien van invordering van alle negen verbeurde dwangsommen. Ter onderbouwing hiervan heeft eiser het volgende aangevoerd.
12.1.
Eiser stelt primair dat hem niet kan worden verweten dat het eerste rapport gebreken vertoonde. In dit rapport heeft de opsteller verklaard dat het onderzoek is uitgevoerd conform de in de last opgenomen norm NEN 5740. Eiser vindt dat hij hierop heeft mogen vertrouwen.
12.2.
Subsidiair stelt eiser dat verweerder hem eerder had moeten informeren over het feit dat het eerste rapport onvoldoende was om aan de last te voldoen. Pas op het moment dat alle dwangsommen waren verbeurd, is hij hiervan op de hoogte gebracht. De door verweerder geëiste aanvulling, opgenomen in het tweede rapport, heeft hij iets te laat aangeleverd; van onwil is geen sprake geweest.
12.3.
Meer subsidiair stelt eiser dat uit het tweede rapport blijkt dat van enige significante bodemvervuiling geen sprake is.
13. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
13.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dit volgt uit de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1152).
In de uitspraak van de Afdeling van 25 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1905, was sprake van dergelijke bijzondere omstandigheden. De Afdeling oordeelde dat het bestuursorgaan, gelet op de specifieke omstandigheden in die zaak, niet de gehele verbeurde dwangsom had mogen invorderen. De Afdeling heeft bij dit oordeel laten meewegen dat de overtreder daadwerkelijk de intentie had om binnen de begunstigingstermijn geheel te voldoen aan de last, dat de overtreder in de veronderstelling was dat aan de gehele last was voldaan en dat, toen de toezichthouder de overtreder meedeelde dat dit niet het geval was, de overtreder onmiddellijk actie heeft ondernomen waardoor er kort na het verstrijken van de begunstigingstermijn alsnog aan de gehele last was voldaan.
13.2.
Toegespitst op de thans voorliggende zaak overweegt de rechtbank het volgende.
13.2.1.
Naar het oordeel van de rechtbank ligt de verantwoordelijkheid voor het tijdig en op juiste wijze voldoen aan de last, bij eiser. Dat de door eiser ingeschakelde deskundige heeft verklaard dat aan NEN 5740 was voldaan, betekent nog niet dat verweerder dit standpunt zonder meer moet volgen. Hiermee zou de op verweerder rustende onderzoeksplicht en vergewisplicht, neergelegd in artikelen 3:2 en 3:9 van de Awb, verworden tot een dode letter.
Het primaire betoog van eiser slaagt niet.
13.2.2.
Op het moment dat eiser het eerste rapport aan verweerder overlegde (op 4 februari 2019), was de begunstigingstermijn al verstreken en was al een dwangsom van € 1.000,- verbeurd. Deze dwangsom ligt in deze uitspraak overigens niet voor. Door dit rapport in een dermate laat stadium te overleggen, heeft eiser het risico genomen dat op het moment het rapport inhoudelijk zou zijn beoordeeld en als ontoereikend zou zijn aangemerkt, reeds enkele weken zouden zijn verstreken en meerdere dwangsommen zouden zijn verbeurd.
Uit de stukken blijkt dat de Omgevingsdienst bij e-mail van 12 maart 2019 aan [naam vennootschap] en eisers gemachtigde heeft meegedeeld dat het onderzoek, neergelegd in het eerste rapport, niet toereikend is. Op dat moment waren ‘slechts’ vier van de thans voorliggende negen dwangsommen verbeurd. In de e-mail van 12 maart 2019 is uitvoerig omschreven wat nog nader onderzocht moest worden. Het lag op de weg van eiser om onmiddellijk stappen te ondernemen richting [naam vennootschap] en in overleg te treden met verweerder hierover. Dat heeft eiser evenwel niet gedaan. In tegendeel, uit de mailwisseling blijkt dat [naam vennootschap] geen nadere stappen heeft gezet omdat eisers gemachtigde hem heeft meegedeeld dat hij ‘dit vooralsnog niet hoefde op te pakken’. Pas door het laten opstellen van het tweede rapport en dit op 2 juni 2020 (oftewel 1 jaar en 4 maanden na het verstrijken van de begunstigingstermijn) aan verweerder te overleggen, heeft eiser aan de last voldaan.
Uit de hiervoor beschreven gang van zaken volgt naar het oordeel van de rechtbank dat eiser niet de intentie heeft gehad om tijdig (binnen de begunstigingstermijn) geheel te voldoen aan de last. Pas na veelvuldig aandringen door verweerder, waarbij verweerder heeft aangegeven dat hij overweegt een nieuwe, hogere, last onder dwangsom aan hem op te leggen, heeft eiser ruimschoots na het verstrijken van de begunstigingstermijn alsnog voldaan aan de last.
Het subsidiaire betoog van eiser slaagt ook niet.
13.2.3.
Dat er op het perceel geen (significante) bodemverontreiniging is aangetroffen, is naar het oordeel van de rechtbank geen reden om van invordering af te zien. De last ziet immers op het moeten aanleveren van een bodemrapport. De last ziet niet op het moeten verwijderen van (eventuele) bodemverontreiniging.
Het meer subsidiaire betoog van eiser slaagt evenmin.
13.3.
De rechtbank onderschrijft verweerders standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien.
14. Samenvattend oordeelt de rechtbank dat verweerder zich terecht bevoegd heeft geacht om dwangsommen met een totaalbedrag van € 9.000,- van eiser in te vorderen en dat verweerder in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
15. Het beroep is ongegrond.
16. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.B. Cornelissen, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier, op
De uitspraak wordt openbaar gemaakt op de eerstvolgende donderdag na deze datum.
griffier de rechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.