Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/1169
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eisers], uit [woonplaats] , eisers
(gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van Wierden, verweerder
(gemachtigde: mr. A.M. Jacobs).
Procesverloop
In een besluit van 20 december 2020 (het dwangsombesluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens meerdere overtredingen van (milieu)wetgeving en voorschriften van aan hen verleende omgevingsvergunningen. De last bestaat uit tien onderdelen.
In een besluit van 31 maart 2021 heeft verweerder het dwangsombesluit ingetrokken voor wat betreft zeven van de tien onderdelen. De onderdelen 4, 5 en 10 zijn in stand gebleven.
In een besluit van 30 juni 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het dwangsombesluit deels gegrond verklaard. Verweerder heeft onderdeel 4 in stand gelaten, onderdeel 5 ingetrokken en onderdeel 10 gewijzigd.
In een besluit van 22 juli 2021 (het invorderingsbesluit) heeft verweerder beslist tot invordering van dwangsommen die zijn verbeurd wegens overtreding van de onderdelen 3 en 4 van het dwangsombesluit.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
In een besluit van 13 september 2021 heeft verweerder het dwangsombesluit en het bestreden besluit ingetrokken voor zover deze besluiten zien op onderdeel 10 van de last onder dwangsom.
De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser] en de gemachtigden van eisers en verweerder. Verder is verschenen [medewerker] , financieel medewerker van het bedrijf van eisers.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding en samenvatting
1. Het beroep richtte zich oorspronkelijk tegen (het in stand laten van) de onderdelen 4 en 10 van het dwangsombesluit. Tijdens de beroepsprocedure heeft verweerder het dwangsombesluit en het bestreden besluit ingetrokken voor zover deze besluiten zien op onderdeel 10 van de last onder dwangsom. Op de zitting heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat het beroep zich niet meer richt tegen onderdeel 10 van de last onder dwangsom.
Het beroep van eisers tegen het bestreden besluit heeft op grond van artikel 5:39 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het invorderingsbesluit, omdat eisers het invorderingsbesluit betwisten. Eisers hebben geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd tegen het invorderingsbesluit. Zij stellen zich op het standpunt dat de invordering van een dwangsom wegens het overtreden van lastonderdeel 4 niet in stand kan blijven als dit lastonderdeel wordt vernietigd. Ter zitting is gebleken dat het beroep zich niet richt tegen de invordering van een dwangsom wegens het overtreden van lastonderdeel 3.
Hieruit volgt dat de rechtbank in deze zaak alleen beoordeelt of onderdeel 4 van de last onder dwangsom en de invordering van een dwangsom wegens het overtreden van dit lastonderdeel in stand kunnen blijven. Zij doet dat aan de hand van de argumenten die eisers hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De rechtbank zal de andere onderdelen van de last onder dwangsom daarom in deze uitspraak verder buiten beschouwing laten.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder weliswaar bevoegd was om eisers een last onder dwangsom op te leggen wegens het niet goed schoon houden van de inrichting, maar dat de opgelegde last onvoldoende duidelijk is. Daarom kan lastonderdeel 4 niet in stand blijven en kon verweerder ook geen dwangsom invorderen wegens de overtreding van dit onderdeel. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Relevante feiten en omstandigheden
2. Eisers exploiteren een landbouwbedrijf aan [adres] in [woonplaats] (het landbouwbedrijf). Op 13 januari 2016 heeft verweerder aan het landbouwbedrijf een omgevingsvergunning verleend (de omgevingsvergunning). Aan deze vergunning is als voorschrift 1.1.1.1. verbonden dat de inrichting schoon moet worden gehouden en in een goede staat van onderhoud moet verkeren.
Op 23 juli 2020 hebben toezichthouders van de Omgevingsdienst Twente (ODT) tijdens een controle van het landbouwbedrijf (onder meer) geconstateerd dat de verharding achter de mestsilo was vervuild met een vetachtige substantie en dat dit niet terstond is opgeruimd.
Op 8 oktober 2020 hebben toezichthouders van de ODT tijdens een controle van het landbouwbedrijf (onder meer) geconstateerd dat het buitenterrein was schoongemaakt.
In het primaire besluit heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens verschillende overtredingen, onder meer voor het niet voldoen aan voorschrift 1.1.1.1. van de omgevingsvergunning. In lastonderdeel 4 heeft verweerder eisers gelast per direct de inrichting schoon te blijven houden en ook de inrichting in een goede staat van onderhoud te blijven houden, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000 per geconstateerde overtreding met een maximum van één overtreding per week en een maximumhoogte van € 25.000.
Op 16 december 2020 hebben toezichthouders van de ODT tijdens een controle van
het landbouwbedrijf (onder meer) geconstateerd dat op het terrein grote hoeveelheden voedingsresten en voedingsresten vermengd met verontreinigd hemelwater lagen.
Ook hebben zij geconstateerd dat in een sleufsilo een onbeschermde partij van een stof (vermoedelijk paneermeel) lag, dat van deze partij afvloeiend hemelwater ongehinderd vanuit de achterkant van de sleufsilo in de bodem kon vloeien, dat van deze partij afvloeiend hemelwater aan de voorzijde van de sleufsilo het verharde terrein opliep en dat dit hemelwater zich daar vermengde met ander verontreinigd hemelwater.
In een brief van 21 januari 2021 heeft verweerder eisers meegedeeld dat uit de bevindingen van de controle van 16 december 2020 blijkt dat niet is voldaan aan (onder meer) onderdeel 4 van de last en dat daarom de voor dit onderdeel opgelegde dwangsom van rechtswege is verbeurd tot een bedrag van € 5.000. Verweerder heeft eisers verzocht dit bedrag binnen zes weken na verbeuring te betalen.
In het bestreden besluit heeft verweerder lastonderdeel 4 ongewijzigd in stand gelaten.
In het invorderingsbesluit heeft verweerder (onder meer) beslist tot invordering van een dwangsom van € 5.000 die is verbeurd wegens overtreding van lastonderdeel 4.
Was verweerder bevoegd een last onder dwangsom op te leggen wegens het overtreden van voorschrift 1.1.1.1. van de omgevingsvergunning?
3.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat de norm die is neergelegd in voorschrift 1.1.1.1. van de omgevingsvergunning niet voldoende duidelijk en daardoor rechtsonzeker is. Hoewel het voorschrift in deze procedure niet kan worden aangevochten, kan het volgens eisers wel exceptief worden getoetst. Volgens eisers bevat het voorschrift een open norm die niet voldoende nauwkeurig is geformuleerd om eisers alleen aan de hand daarvan in staat te stellen hun gedrag en handelen daarop aan te passen. Eisers zijn van mening dat een voorschrift geen criteria mag bevatten die het mogelijk maken dat verweerder zijn beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefent. Een voorschrift mag volgens eisers alleen criteria bevatten die duidelijk, ondubbelzinnig, objectief en vooraf bekend zijn. Daarvan is volgens hen geen sprake. Daartoe voeren zij aan dat in het voorschrift niet nader is omschreven wat verweerder verstaat onder “schoon” en een “goede staat van onderhoud”.
3.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning, waaraan het voorschrift 1.1.1.1. is verbonden, formele rechtskracht heeft gekregen, omdat daartegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend. Daarom is het volgens verweerder niet mogelijk om het voorschrift 1.1.1.1. exceptief te toetsen.
3.3 De rechtbank is van oordeel dat voorschrift 1.1.1.1. in rechte onaantastbaar is geworden en dat dit voorschrift ook afdwingbaar is. Verder is de rechtbank van oordeel dat eisers dit voorschrift hebben overtreden en dat verweerder dus bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen. Zij zal dit hierna uitleggen.
3.3.1 De rechtbank stelt vast dat geen rechtsmiddelen zijn ingesteld tegen de omgevings-vergunning. Daardoor zijn deze vergunning en het daaraan verbonden voorschrift 1.1.1.1. in rechte onaantastbaar geworden.
3.3.2 Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kunnen vergunningvoorschriften waartegen beroep heeft opengestaan, worden gehandhaafd zonder dat alsnog de vraag behoeft te worden beantwoord of die voorschriften rechtmatig zijn vastgesteld. Het belang van de rechtszekerheid, dat ermee is gediend dat van de rechtsgeldigheid van vergunningvoorschriften wordt uitgegaan als deze niet zijn herroepen of vernietigd in de daarvoor bedoelde bezwaar- of beroepsprocedure, verlangt dat vergunningvoorschriften die in rechte onaantastbaar zijn geworden handhaafbaar zijn. Een uitzondering op de regel dat rechtens onaantastbare vergunningvoorschriften afdwingbaar zijn is evenwel niet uitgesloten in geval wordt vastgesteld dat evident is dat dit voorschrift niet gesteld had mogen worden. Dit zogenoemde evidentiecriterium houdt in dat er bij voorbaat, zonder dat daartoe nader onderzoek is vereist, dan wel slechts na summier onderzoek, geen twijfel over bestaat dat het desbetreffende vergunningvoorschrift niet gesteld had mogen worden. Deze situatie zal zich slechts in uitzonderlijke gevallen voordoen. Het evidentiecriterium werpt een hoge drempel op voor de rechtzoekende die heeft nagelaten het vergunningvoorschrift te bestrijden in de daarvoor geëigende procedure of het voorschrift wel heeft bestreden, maar zonder beoogd resultaat. Als zich een dergelijke bijzondere omstandigheid voordoet, kan dit ertoe leiden dat in de belangenafweging die aan een besluit tot handhaving vooraf dient te gaan, de conclusie moet worden getrokken dat van handhaving van dat voorschrift moet worden afgezien. [1]
3.3.3 De rechtbank is van oordeel dat het in dit geval niet evident is dat het voorschrift 1.1.1.1. niet gesteld had mogen worden. Het voorschrift kan dienen om het milieubelang te beschermen. Daarom bestaat er geen grond voor het oordeel dat het voorschrift iedere wettelijke grondslag mist. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het ook niet ongebruikelijk is om een voorschrift als dit aan een vergunning te verbinden. [2]
3.3.4 Uit het dossier blijkt dat toezichthouders van de ODT tijdens een controle van het landbouwbedrijf op 23 juli 2020 hebben vastgesteld dat de verharding achter de mestsilo was vervuild met een vetachtige substantie en dat dit niet terstond is opgeruimd. Eisers hebben dit niet betwist. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat hieruit blijkt dat de inrichting op 23 juli 2020 niet schoon is gehouden en dat daarmee het voorschrift 1.1.1.1. is overtreden. Hieruit volgt dat verweerder bevoegd was om handhavend op te treden door een last onder dwangsom op te leggen.
3.3.5 Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is onderdeel 4 van de last onder dwangsom voldoende duidelijk?
4.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat onderdeel 4 van de last onder dwangsom niet voldoende duidelijk en daardoor rechtsonzeker is. De motivering die eisers ten grondslag hebben gelegd aan deze beroepsgrond komt overeen met de motivering van hun beroepsgrond dat voorschrift 1.1.1.1. van de omgevingsvergunning onvoldoende duidelijk en daardoor rechtsonzeker is. Verder voeren eisers aan dat uit het bestreden besluit onvoldoende blijkt of ten tijde van dat besluit sprake was van een overtreding. Daardoor is volgens eisers onvoldoende duidelijk of de last ziet op het beëindigen en beëindigd houden van een overtreding of uitsluitend op het voorkomen daarvan.
4.2 Verweerder stelt zich op het standpunt dat onderdeel 4 van de last onder dwangsom is gericht op het beëindigd houden van de overtreding van voorschrift 1.1.1.1. en het voorkomen van herhaling van een overtreding van dat voorschrift. Verweerder is van mening dat de open norm, die is neergelegd in lastonderdeel 4, voldoende duidelijk is en niet leidt tot interpretatieproblemen. In het verweerschrift heeft verweerder overwogen dat het, gelet op de agrarische en daarmee samenhangende activiteiten die binnen de inrichting worden verricht, logisch is dat het terrein niet te allen tijde brandschoon is. Verontreinigingen zijn inherent aan de activiteiten die binnen de inrichting worden verricht, maar de drijver van de inrichting moet ervoor zorgen dat het terrein regelmatig (dagelijks) wordt schoongemaakt en dat losliggende en gevallen stoffen op de grond terstond worden opgeruimd, aldus verweerder in het verweerschrift. Verder voert verweerder in het verweerschrift aan dat tijdens een controle van 4 december 2019 op het terrein een grote hoeveelheid modder is aangetroffen, waardoor het terrein slecht begaanbaar was, en dat tijdens de controle van 23 juli 2020 op het buitenterrein een vetachtige substantie is aangetroffen. Volgens verweerder volgt daaruit dat het terrein evident onvoldoende werd schoongehouden en niet in een goede staat van onderhoud verkeerde.
4.3 De rechtbank is van oordeel dat onderdeel 4 van de last onder dwangsom onvoldoende duidelijk is en daarom niet in stand kan blijven. Zij zal dit hierna toelichten.
4.3.1 Naar het oordeel van de rechtbank blijkt zowel uit het dwangsombesluit als uit
het bestreden besluit voldoende duidelijk dat lastonderdeel 4 niet ziet op het beëindigen van een bestaande overtreding, maar op het beëindigd houden van de eerder geconstateerde overtreding en op het voorkomen van herhaling daarvan.
4.3.2 Op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb omschrijft de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling vereist het rechtszekerheidsbeginsel dat een last zo duidelijk en concreet wordt geformuleerd dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen of beëindigd te houden. [3] Een last kan bijvoorbeeld onvoldoende duidelijk zijn, als sprake is van een open norm die - zonder nadere uitwerking - tot interpretatieproblemen aanleiding kan geven. [4]
4.3.3 Het dwangsombesluit houdt ten aanzien van lastonderdeel 4 in dat de overtreding moeten worden beëindigd en beëindigd moeten worden gehouden en dat eisers dit kunnen doen door per direct de inrichting schoon en in een goede staat van onderhoud te blijven houden. Verweerder heeft in het dwangsombesluit niet nader omschreven wat moet worden verstaan onder het schoon en in goede staat houden van de inrichting.
In het bestreden besluit heeft verweerder verwezen naar het advies van de bezwaaradviescommissie. De commissie heeft over lastonderdeel 4 overwogen dat zij van mening is dat in het dwangsombesluit geen duidelijke normering is opgenomen van wat onder “schoon” en een “goede staat van onderhoud” moet worden verstaan, dat dit open normen zijn en dat daarop een zwaardere bewijslast rust. De commissie verwijst naar een nadere motivering die verweerder op de hoorzitting heeft gegeven. De commissie kan in deze nadere motivering vinden en is van mening dat de situatie en de achterliggende overwegingen daarin worden verduidelijkt. Uit het dossier blijkt niet wat de op de hoorzitting gegeven nadere motivering inhoudt. Dit staat niet in het advies of het bestreden besluit en een schriftelijk verslag van de hoorzitting ontbreekt.
4.3.4 De rechtbank is van oordeel dat in onderdeel 4 van de last onvoldoende duidelijk en concreet is geformuleerd wat eisers moeten doen om overtreding van dat lastonderdeel te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank moeten aan een last onder dwangsom die is gebaseerd op een open norm, zoals hier het geval is, strengere eisen worden gesteld dan aan het voorschrift waarin die norm is neergelegd. De reden daarvoor is dat het overtreden van de last kan leiden tot het verbeuren van dwangsommen. Verweerder heeft de open norm dat het terrein schoon en in een goede staat van onderhoud moet worden gehouden in het dwangsombesluit onvoldoende uitgewerkt. Daardoor kan de last tot interpretatieproblemen leiden en wordt de inhoud van de norm te veel afhankelijk gesteld van de uitleg die daar achteraf aan wordt gegeven. Dit kan leiden tot willekeur en is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De door verweerder in het verweerschrift gegeven toelichting maakt geen onderdeel uit van de last en biedt reeds daarom niet de vereiste duidelijkheid. Dat het terrein in een aantal concrete gevallen volgens verweerder evident niet voldoende
is schoongehouden, maakt niet dat daarmee voldoende duidelijk is wanneer wel en wanneer niet wordt voldaan aan lastonderdeel 4. De last ziet immers niet alleen op het beëindigd houden van deze concrete (door verweerder gestelde) en op het voorkomen van herhaling daarvan, maar ook op het voorkomen van herhaling van overtreding van voorschrift 1.1.1.1. van de omgevingsvergunning in het algemeen. Daardoor kan een nieuwe overtreding ook een andere vorm aannemen dan de eerdere (door verweerder gestelde) overtredingen.
4.3.5 De rechtbank concludeert dat onderdeel 4 van de last onder dwangsom niet in stand kan blijven. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Kan het invorderingsbesluit ten aanzien van het niet naleven van onderdeel 4 van de last onder dwangsom in stand blijven?
5. Uit het voorgaande volgt dat het invorderingsbesluit, voor zover dit ziet op het invorderen van een dwangsom van € 5.000 die is verbeurd wegens het niet voldoen aan lastonderdeel 4 ook niet in stand blijven.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij het onderdeel 4 van de last onder dwangsom in stand is gelaten.
De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing. De rechtbank bepaalt dat het dwangsombesluit wordt herroepen voor zover dit ziet op onderdeel 4 van de last onder dwangsom. Daarnaast bepaalt de rechtbank dat het invorderingsbesluit wordt herroepen voor zover dit ziet op de invordering van een dwangsom van € 5.000 wegens het overtreden van lastonderdeel 4.
7. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding voor hun proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. De vergoeding ziet alleen op de kosten die eisers hebben gemaakt in verband met de behandeling van het beroep. De reden daarvoor is dat verweerder eisers in het bestreden besluit al een vergoeding hebben toegekend voor de kosten die zij hebben gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar. Dit deel van het bestreden besluit wordt niet door de rechtbank vernietigd en blijft dus in stand.
De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 759. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 1.518.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 30 juni 2021 voor zover daarin is beslist dat onderdeel 4 van de last onder dwangsom in stand blijft en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- herroept het dwangsombesluit van 20 december 2020 voor zover dit ziet op onderdeel 4 van de last onder dwangsom;
- herroept het invorderingsbesluit van 22 juli 2021 voor zover dit ziet op de invordering van een dwangsom van € 5.000 die is verbeurd wegens het overtreden van onderdeel 4 van de last onder dwangsom;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 181 aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.518 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2 De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. (…).
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:32, eerste lid
Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Artikel 5:32a, eerste lid
De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
Artikel 5:37, eerste lid
Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.
Artikel 5:39, eerste lid
Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
Artikel 6:19, eerste lid
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: (…)
e. 1º het oprichten,
2º het veranderen of het veranderen van de werking of
3º het in werking hebben
van een inrichting (…).
Artikel 2.3
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op: a. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e; (…).