Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 21/935
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , uit [plaats] , eisers,
gemachtigde: mr. C. Cohen,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa.
Inleiding
Bij besluit van 24 september 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers voor het jaar 2017 boetes opgelegd van in totaal € 69.054,80 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm en wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de Verantwoorde groei melkveehouderij (VGM).
Bij besluit van 29 april 2021 heeft verweerder het hiertegen door eisers gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het totaalbedrag van de boetes verlaagd naar € 68.950,30.
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 januari 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het besluit van
29 april 2021 herzien en bepaald dat de boete van € 4.326,30 wegens het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM komt te vervallen.
Daarna heeft verweerder met een verweerschrift op het beroep gereageerd.
De rechtbank heeft het beroep op 10 mei 2023 op zitting behandeld. Namens eisers was [naam 1] bij de zitting aanwezig, bijgestaan door zijn gemachtigde. Namens verweerder heeft zijn gemachtigde aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
Eisers hebben samen een stille maatschap die [de veehouderij] exploiteert. De hoofdlocatie van de veehouderij is gevestigd aan
[adres] in [plaats] . De veehouderij hield in 2017 melkvee, jongvee en fokstieren. Ook had de veehouderij in 2017 hobbymatig twee paarden/pony’s.
1.2
In 2017 en 2018 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) bij de veehouderij een controle verricht op de naleving van de wet- en regelgeving voor het mestbeleid in het jaar 2017. In dit verband heeft de toezichthouder onder meer op 8 augustus 2017 de veehouderij bezocht en is hij met [naam 1] langs
de percelen gereden waarvan hij het vermoeden had dat ze niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij de veehouderij in gebruik waren. Ook heeft de toezichthouder op 21 juni 2018 [naam 1] verhoord, in het bijzijn van [naam 2] . Op 30 juli 2018 heeft hij rapport uitgebracht (het NVWA-rapport). Hierin concludeert de toezichthouder onder meer dat de veehouderij in 2017 niet de feitelijke beschikkingsmacht had over meerdere percelen die zij voor dat jaar bij de Gecombineerde Opgave (GO 2017) heeft opgegeven als tot het bedrijf behorende landbouwgrond. Mede als gevolg hiervan heeft de toezichthouder in het NWVA-rapport onder meer geconcludeerd dat de veehouderij voor het jaar 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 17.658 kg stikstof heeft overschreden, de fosfaatgebruiksnorm met 3.568 kg fosfaat heeft overschreden, de stikstofgebruiksnorm met
1.632 kg stikstof heeft overschreden en 4.482 kg fosfaat in het kader van de VGM niet heeft verwerkt.
1.3
Per brief van 10 oktober 2019 heeft verweerder de veehouderij meegedeeld dat hij
op basis van het NVWA-rapport het voornemen heeft om aan haar een boete op te leggen
van in totaal € 198.952,50. Tegen dit voornemen hebben eisers per brief van 23 oktober
2019 een zienswijze ingediend. Op 3 december 2019 hebben eisers de zienswijze nader
toegelicht in een gesprek en per e-mail van 16 december 2019 hebben zij nog aanvullende
gegevens ingediend. Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld
onder ‘Inleiding’.
De besluiten van verweerder
2.1
De boetes die verweerder met het primaire besluit aan eisers heeft opgelegd zijn gebaseerd op de bij dat besluit gevoegde boeteberekening. Wat eisers in de bezwaarfase hebben aangevoerd heeft verweerder reden gegeven om deze boeteberekening op onderdelen te wijzigen. In het besluit van 29 april 2021 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de veehouderij in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 9.278 kg stikstof heeft overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 396 kg fosfaat.
Voor deze overtredingen heeft verweerder in het besluit van 29 april 2021 de totale (gematigde) boete vastgesteld op € 64.624,-.
Daarnaast heeft verweerder in het besluit van 29 april 2021 geconcludeerd dat de veehouderij in 2017 in het kader van de VGM in totaal 874 kg fosfaat niet heeft verwerkt.
Op basis hiervan heeft verweerder de (gematigde) boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht vastgesteld op € 4.326,30.
2.2
De aanleiding voor het bestreden besluit is gelegen in de brief van verweerder
aan de Tweede Kamer van 26 november 2021 [1] , waarin is aangekondigd dat de wet Verantwoorde en grondgebonden groei melkveehouderij zal worden ingetrokken. Vooruitlopend op deze intrekking heeft verweerder in het bestreden besluit het besluit van 29 april 2021 (gedeeltelijk) herzien en de aan eisers opgelegde boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM ingetrokken. In het bestreden besluit heeft verweerder de boete van € 64.624,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm gehandhaafd.
Beoordeling van het beroep
3.1
Omdat het besluit van 29 april 2021 met het bestreden besluit is herzien, hebben eisers geen belang meer bij een beoordeling van hun beroep, voor zover dat is gericht tegen eerstgenoemd besluit. De rechtbank zal daarom het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 29 april 2021, niet-ontvankelijk verklaren. Wel geeft de herziening van het besluit van 29 april 2021 aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling. Dat doet de rechtbank aan het einde van deze uitspraak.
3.2
Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het beroep van rechtswege ook gericht tegen het bestreden besluit. In het vervolg van deze uitspraak zal de rechtbank aan de hand van de beroepsgronden van eisers beoordelen of dat besluit in stand kan blijven.
Cautie
4.1
Eisers voeren in beroep aan dat de NVWA te laat aan [naam 1] de cautie heeft gegeven, namelijk pas voorafgaand aan het verhoor op 21 juni 2018. Volgens eisers had de toezichthouder al voor het eerste contact met [naam 1] op 8 augustus 2017 een verdenking van een strafbaar feit tegen hem, omdat uit het NVWA-rapport blijkt dat de toezichthouder al op 18 juli 2017 het vermoeden had dat de veehouderij over een aantal percelen niet de feitelijke beschikkingsmacht had.
4.2
De rechtbank overweegt dat een betrokkene moet worden gewezen op het zwijgrecht als bedoeld in artikel 5:10a van de Awb vanaf het moment dat sprake is van een ‘criminal charge’. Van een criminal charge kan worden gesproken vanaf het moment waarop ten aanzien van de betrokkene een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete zal worden opgelegd. [2]
4.3
Uit het NVWA-rapport blijkt, en niet in geschil is, dat de toezichthouder voor het eerst op 21 juni 2018, voorafgaand aan het verhoor, [naam 1] heeft meegedeeld dat hij niet tot antwoorden verplicht is. De rechtbank volgt eisers niet in hun stelling dat dit eerder had gemoeten. Uit het NVWA-rapport blijkt dat de veehouderij is gecontroleerd op grond van een selecte steekproef bij bedrijven die zijn aangemeld voor toepassing van de derogatieregeling. Bij deze bedrijven is allereerst een controle uitgevoerd op de percelen die waren opgegeven als tot het bedrijf behorende landbouwgrond. De toezichthouder stelt daarover
in het NVWA-rapport dat, om vast te stellen of de (kleine) percelen die door [naam 1] waren opgegeven bij de GO 2017 daadwerkelijk bij de veehouderij in gebruik waren, hij door het raadplegen van het digitaal dossier een aantal percelen heeft geselecteerd die niet in eigendom waren bij [naam 1] . De toezichthouder vermoedde dat de eigenaren van die percelen particulieren waren die zelf paarden, pony’s of ander hobby-vee hielden. Daarom heeft hij op 18 juli 2017, zonder dat [naam 1] daarbij aanwezig was, een eerste fysieke controle gehouden op percelen waarvan hij het vermoeden had dat [naam 1] daarover niet de feitelijke beschikkingsmacht had. Op 8 augustus 2017 is hij met [naam 1] langs dergelijke percelen gereden. Voor het niet hebben van de feitelijke beschikkingsmacht over enkele percelen of voor het doen van een onjuiste grondopgave bij de GO 2017 is aan eisers echter geen boete opgelegd. Het gaat in dit geschil om een boete wegens overtreding van artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw). Uit het NVWA-rapport, of anderszins uit de stukken, blijkt niet dat de toezichthouder op 18 juli 2017 of op 8 augustus 2017 al een vermoeden had dat de veehouderij in 2017 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen of de fosfaatgebruiksnorm had overschreden. Dat is later pas gebleken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat in de periode van 18 juli 2017 tot
21 juni 2018 nog sprake was van het vergaren van feiten en informatie over de naleving van de gebruiksnormen en de verantwoordingsplicht. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat de NVWA of verweerder in die periode een handeling heeft verricht waaraan zij in redelijkheid de verwachting konden ontlenen dat aan hen een bestuurlijke boete zou worden opgelegd voor overschrijding van de gebruiksnormen. De rechtbank ziet daarom geen reden om te oordelen dat bepaalde informatie die de toezichthouder heeft ontvangen voordat op
21 juni 2018 aan [naam 1] de cautie is gegeven, niet bij het bestreden besluit had mogen worden meegenomen. Daarbij stelt de rechtbank vast dat ook niet is gebleken dat de bestreden boete is opgelegd mede op basis van wat [naam 1] op 8 augustus 2017 tegenover
de toezichthouder heeft verklaard.
4.4
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Tot de veehouderij behorende landbouwgrond
5.1
Op basis van de bevindingen in het NVWA-rapport heeft verweerder in het bestreden besluit vier percelen die de veehouderij in de GO 2017 heeft opgegeven als tot het bedrijf behorende landbouwgrond niet meegenomen in de berekening van de gebruiksruimte voor meststoffen. Deze vier percelen zijn in de administratie van de veehouderij opgenomen met de nummers 41, 43, 58 en 60. Volgens verweerder had de veehouderij in 2017 niet de feitelijke beschikkingsmacht over die percelen, waardoor niet kan worden gezegd dat die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij de veehouderij in gebruik waren. Daarom mogen die percelen volgens verweerder geen rol spelen bij de beoordeling of de veehouderij in 2017 aan de gebruiksnormen heeft voldaan.
5.2
Eisers voeren hiertegen primair aan dat de veehouderij de vier percelen in 2017 heeft gebruikt voor de teelt van gras voor ruwvoer. Voor dit gebruik heeft een aantal personen via schriftelijke verklaringen toestemming gegeven. Volgens eisers blijkt uit deze grondgebruiksverklaringen (GGV-en) dat de veehouderij de vier percelen in gebruik had en ook in gebruik mocht hebben. Zij zijn van mening dat de veehouderij in 2017 feitelijke beschikkingsmacht had over de percelen en dat uit niets blijkt dat er een belemmering was om die normaal te bemesten en te maaien. Weliswaar hebben eisers geen vergoeding betaald voor het gebruik van de percelen, maar zij hebben zich wel verplicht tot goed beheer daarvan, waaronder het bemesten en maaien en het houden van toezicht op de paarden en pony’s die op enkele percelen tijdelijk waren ingeschaard. Daarom moeten de percelen 41, 43, 58 en 60 volgens eisers voor 2017 worden aangemerkt als behorend tot de veehouderij.
5.3
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft meerdere malen overwogen dat volgens de memorie van toelichting voor de toepassing van de Msw doorslaggevend is dat grond uitsluitend kan worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende landbouwgrond als deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze eis brengt onder meer met zich dat degene die het landbouwbedrijf voert over de grond de feitelijke beschikkingsmacht moet kunnen uitoefenen. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel.
In principe zal voor de toepassing van de Msw elke civielrechtelijke titel die de betrokken grondgebruiker de feitelijke macht over de teelt en de bemesting van de grond geeft in aanmerking kunnen worden genomen, waaronder GGV-en. Verder is onder meer bepalend of de landbouwer de feitelijke beschikkingsmacht over de desbetreffende gronden had,
in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. [3] Voorts heeft verweerder ter zitting verklaard dat alleen het hebben van het exclusieve feitelijke gebruik van een perceel ook voldoende kan zijn voor het aannemen van feitelijke beschikkingsmacht over dat perceel. Dat exclusieve feitelijke gebruik moet dan wel worden aangetoond en dat hebben eisers in dit geval niet gedaan, aldus verweerder ter zitting.
5.4
Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van een ondertekend rapport van een toezichthouder en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. [4]
5.5
In het NVWA-rapport is geconcludeerd dat uit niets blijkt dat de veehouderij in 2017 de gebruiker van de percelen 41, 43, 58 en 60 was. In dat kader is in het NVWA-rapport onder meer vastgesteld dat de veehouderij niet beschikte over een geldige juridische titel voor het gebruik van die percelen, omdat, kort gezegd, de GGV-en voor dat gebruik waren ondertekend door iemand die daartoe namens de eigenaren van de percelen niet bevoegd was. Daarnaast is in het NVWA-rapport vastgesteld dat de veehouderij voor het gebruik van de percelen geen vergoeding betaalde en dat die werden beweid door paarden en pony’s. Voor zover deze paarden en pony’s van derden waren, is niet in geschil dat daarvoor geen verklaring van inscharing was opgesteld.
5.6
Ter zitting heeft [naam 1] verklaard dat hij de vier percelen via een tussenpersoon
in 2017 in gebruik heeft gekregen. In de zienswijzefase heeft hij ter onderbouwing hiervan ook nieuwe, door die tussenpersonen ondertekende GGV-en bij verweerder ingeleverd.
Naar aanleiding hiervan heeft verweerder telefonisch contact opgenomen met de eigenaren en/of huurders van de percelen 41, 43, 58 en 60. Mede op basis van wat deze personen hebben verklaard, heeft verweerder in het bestreden besluit de conclusie gehandhaafd dat deze percelen niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij de veehouderij in gebruik waren.
5.7
De rechtbank ziet in wat eisers aanvoeren geen aanleiding om verweerder niet
te volgen. Gelet op de bevindingen van de toezichthouder, heeft verweerder terecht geconcludeerd dat de veehouderij in 2017 niet de feitelijke beschikkingsmacht had over
de percelen 41, 43, 58 en 60. Op basis van de verklaringen van de eigenaren van en tussenpersonen voor die percelen is het niet aannemelijk dat de veehouderij in 2017 de feitelijke macht had over de teelt en de bemesting van die percelen. Wat eisers hiertegen aanvoeren geeft de rechtbank onvoldoende aanknopingspunten om te twijfelen aan de conclusie uit het NVWA-rapport dat de veehouderij voor het gebruik van die percelen geen geldige juridische titel had en ook is niet aannemelijk geworden dat de veehouderij in 2017 het exclusieve feitelijke gebruik van de percelen had. Dit betekent dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder deze percelen terecht buiten beschouwing heeft gelaten bij de beoordeling of de veehouderij in 2017 aan de gebruiksnormen heeft voldaan.
5.8
Eisers voeren op dit punt ook aan dat het onjuist is dat verweerder in het kader van een opsporingsonderzoek getuigen hoort zonder dat zij dat wisten en de gelegenheid hadden om daarbij te zijn of daaraan bij te dragen. Dit volgt de rechtbank niet. De rechtbank ziet niet in waarom verweerder niet buiten eisers om getuigen zou mogen horen om informatie over het gebruik van de percelen te verkrijgen.
5.9
Verder stellen eisers dat zij bij het tekenen van de GGV-en te goeder trouw waren. Als een persoon achteraf stelt zich vergist te hebben en/of onbevoegd blijkt te zijn om een GGV te ondertekenen, doet dat niets af aan hun goede trouw en maakt dat het registreren of het feitelijk gebruiken van de percelen niet illegaal, aldus eisers. Ook deze stelling leidt niet tot een ander oordeel. Nog los van de vraag of eisers ten aanzien van de GGV-en daadwerkelijk te goeder trouw waren, is deze stelling op zichzelf onvoldoende om te twijfelen aan de conclusie uit het NVWA-rapport dat de vier percelen in 2017 niet in het kader van een normale bedrijfsvoering bij de veehouderij in gebruik waren.
5.1
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Mestafzet en mestproductie op de afgekeurde percelen
6.1
Subsidiair voeren eisers over de percelen 41, 43, 58 en 60 aan dat, als wordt geoordeeld dat die bij de berekening van de gebruiksruimte terecht buiten beschouwing zijn gelaten, de op die grond aangewende mest moet worden opgeteld bij de mestafvoer. [naam 1] heeft die percelen namelijk laten bemesten door [bedrijf] . Ter onderbouwing hiervan hebben eisers twee verklaringen van dit [bedrijf] overgelegd, met dagtekeningen 19 juni 2018 en 24 oktober 2020. Ook hebben zij per e-mail van 16 december 2019 bij verweerder drie facturen van [bedrijf] ingediend. Volgens eisers zijn de percelen 41, 43, 58 en 60 in 2017 met in totaal ongeveer 104 ton runderdrijfmest bemest. Wat betreft deze bemesting zijn eisers van mening dat hen niet kan worden verweten dat daarvoor geen vervoersbewijs dierlijke mest (VDM) is opgemaakt, omdat zij ervan uitgingen dat de vier percelen onderdeel waren van hun bedrijf. Daarnaast moet volgens eisers de mestproductie van tien ingeschaarde paarden en pony’s op de percelen 58 en 60 uit de mestadministratie worden verwijderd.
6.2
De rechtbank is van oordeel dat eisers met wat zij op dit punt aanvoeren niet hebben aangetoond dat de percelen 41, 43, 58 en 60 in 2017 door [bedrijf] zijn bemest en zo ja, met hoeveel ton. De verklaringen van dit bedrijf zijn hiervoor onvoldoende en op de overgelegde facturen staat niet op welke percelen die betrekking hebben. Daarbij stelt de rechtbank vast dat verweerder in het bestreden besluit onweersproken heeft gesteld dat de facturen van [bedrijf] tijdens de controle van de NVWA niet in de administratie van de veehouderij zijn aangetroffen. Op basis hiervan ziet de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat verweerder bij de beoordeling of de veehouderij in 2017 aan de gebruiksnormen heeft voldaan bij de mestafvoer mest had moeten optellen die op de percelen 41, 43, 58 en 60 is aangewend.
6.3
Verder blijkt uit de boeteberekening bij het bestreden besluit dat bij de berekening van de gebruiksnormen alleen rekening is gehouden met de mestproductie van de op de veehouderij aanwezige graasdieren en dat daarbij geen mestproductie van paarden en pony’s is meegenomen. Er is dus geen reden om de mestproductie van tien ingeschaarde paarden en pony’s, die op de percelen 58 en 60 zouden hebben gelopen, uit de berekening van de gebruiksnormen te halen. Datzelfde geldt voor de mestproductie van vier paarden die volgens eisers op perceel 46 hebben gelopen.
6.4
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Mestvoorraad
7.1
Eisers stellen dat zij de eindvoorraad graasdierenmest voor het jaar 2016, en dus de beginvoorraad graasdierenmest voor het jaar 2017, hebben geschat op basis van forfaitaire gehaltes stikstof en fosfaat. De eindvoorraad mest voor het jaar 2017 hebben zij geschat op basis van gemeten gehaltes bij afvoer. Volgens eisers heeft verweerder de voorraden op basis van bij afvoer gemeten gehaltes gecorrigeerd, ook omdat zij in de schatting een vergissing hebben gemaakt doordat een afgevoerde hoeveelheid mest per abuis een verkeerde mestcode had gekregen. De door eisers zelf gedane schattingen leveren in hun administratie geen overschrijding van de gebruiksnormen op. De correcties van verweerder leveren voor het jaar 2017 wel een overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm op en vervolgens, als gevolg van de intrekking van de derogatie daardoor, ook van de gebruiksnorm dierlijke mest, aldus eisers. Om boetes te kunnen opleggen moet er echter voldoende zekerheid zijn dat de correcties die verweerder toepast juist zijn. Verweerder houdt bij het bepalen van de afvoer altijd een bepaalde onnauwkeurigheidsmarge aan, die afhankelijk is van het aantal metingen. Eisers vinden dat dit ook moet gelden voor het bepalen van de voorraden. Zij zijn daarom van mening dat verweerder in dit geval, bij het corrigeren van
de door eisers opgegeven voorraden op basis van gemeten gehaltes bij afvoer, een onnauwkeurigheidsmarge van 5%, en minimaal 2%, had moeten hanteren.
7.2
Uit de stukken en wat ter zitting is besproken blijkt dat verweerder, bij de beoordeling of de veehouderij in 2017 aan de gebruiksnormen heeft voldaan, allereerst is uitgegaan van de begin- en eindvoorraad die eisers voor dat jaar zelf hebben opgegeven. Verder blijkt uit de stukken dat verweerder het stikstof- en fosfaatgehalte in deze voorraden gedeeltelijk forfaitair heeft bepaald en gedeeltelijk op basis van het gemiddelde fosfaat-/ stikstofgehalte in de afgevoerde mest, dat via weging en analyse is vastgesteld. Bij deze vaststelling van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde mest is een correctie in het voordeel van eisers toegepast.
7.3
Zoals ter zitting ook is besproken, beogen eisers met hun beroepsgrond te bereiken dat, naast de correctie die is toegepast bij het vaststellen van het gemiddelde fosfaat-/ stikstofgehalte in de afgevoerde mest, ook op de voor 2017 gehanteerde hoeveelheden begin- en eindvoorraad mest nog een correctie in hun voordeel wordt toegepast. Op basis van wat ter zitting is besproken begrijpt de rechtbank het standpunt van eisers zo, dat zij vinden dat het redelijk is om ook op de door hen opgegeven hoeveelheid dierlijke meststoffen aan het begin en einde van het jaar een correctie toe te passen, omdat ook de schatting van die hoeveelheden onzeker is. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat op de opgegeven begin- en eindvoorraad geen correctie meer wordt toegepast, omdat die al is toegepast bij het bepalen van het gemiddelde fosfaat-/stikstofgehalte in de afgevoerde mest. Met die gemiddelde gehalten worden vervolgens de gehaltes stikstof en fosfaat in de begin- en eindvoorraad mest vastgesteld. Dit betekent dat het toepassen van een correctie op de door eisers opgegeven hoeveelheden begin- en eindvoorraad mest, zou leiden tot een dubbele correctie op de gehaltes stikstof en fosfaat in die begin- en eindvoorraad. Daarom wordt alleen een correctie op de gehaltes in de afgevoerde mest toegepast, aldus verweerder ter zitting.
7.4
De rechtbank volgt het standpunt van verweerder. Op basis van artikel 94, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet moet het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen worden bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van de meststoffen. De veehouderij heeft dat voor de begin- en eindvoorraad van het jaar 2017 gedaan en het gewicht van de op het bedrijf aanwezige meststoffen aan de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) doorgegeven. De rechtbank ziet geen wettelijke grondslag voor de stelling van eisers dat verweerder op deze hoeveelheden dierlijke meststoffen nog een correctie in hun voordeel had moeten toepassen. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Matiging van de boete
8.1
In het primaire besluit heeft verweerder de boete voor het niet voldoen aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM met 50% gematigd, omdat de veehouderij in 2017 niet de gelegenheid heeft gehad om de situatie op het bedrijf aan te passen naar aanleiding van de controle die voor het jaar 2016 heeft plaatsgevonden. Uit die controle is gebleken dat de veehouderij in 2016 ook niet heeft voldaan aan de mestverwerkingsplicht in het kader van de VGM. Volgens eisers had dit argument ook reden moeten zijn om de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen met 50% te matigen. Een extra argument daarvoor is volgens eisers dat de grootste boete wordt veroorzaakt door de intrekking van de toegekende derogatie, die volgens hen uitsluitend berust op een kleine overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm.
8.2
De rechtbank overweegt dat verweerder voor het jaar 2016 niet heeft vastgesteld
dat eisers de gebruiksnormen hebben overschreden. Daarvoor is voor dat jaar aan eisers ook geen boete opgelegd. Eisers hoefden wat betreft de gebruiksnormen de situatie op het bedrijf dan ook niet aan te passen aan de controle die voor het jaar 2016 heeft plaatsgevonden.
De stelling dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen in 2017 met 50% moet worden gematigd, omdat eisers niet de gelegenheid hebben gekregen om de bedrijfssituatie aan te passen gaat dan ook niet op. Dat de boete voor overschrijding van de gebruiksnormen mede het gevolg is van de intrekking van de derogatie, maakt dit niet anders. Daarbij merkt de rechtbank op dat verweerder in het verweerschrift onweersproken heeft betoogd dat de veehouderij in 2017 - als de derogatie niet zou zijn ingetrokken - ook de verhoogde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen zou hebben overschreden.
8.3
Tot slot voeren eisers aan dat de boete verder moet worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Hierover overweegt de rechtbank als volgt.
8.4
In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan twee jaar heeft geduurd. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Verder wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond). [5]
De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval van deze uitgangspunten af te wijken.
8.5
In dit geval is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM begonnen op 10 oktober 2019, de datum waarop verweerder aan eisers kenbaar heeft gemaakt dat hij wilde overgaan tot oplegging van de boetes. Dit betekent dat op de dag dat deze uitspraak wordt gedaan, de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure met meer dan anderhalf jaar, maar minder dan twee jaar is overschreden. Als gevolg hiervan bestaat in beginsel aanleiding voor matiging van de boete met 20%.
8.6
Verweerder heeft aangevoerd dat hij in het bestreden besluit de (oorspronkelijke) boete op grond van zijn matigingsbeleid al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd vanwege de overschrijding van de beslistermijn uit artikel 5:51 van de Awb. Onder verwijzing naar een uitspraak van het CBb van 4 februari 2020 [6] , heeft verweerder aangevoerd dat bij een verdere matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn hiermee rekening moet worden gehouden. Ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit betekent dat de opgelegde boete nu nog met 5% moet worden gematigd.
8.7
In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport beslist omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete. In het Boetebeleid Meststoffenwet RVO heeft verweerder vastgelegd dat boetes die hoger zijn dan € 1.000,- worden verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-.
8.8
In het bestreden besluit heeft verweerder de (oorspronkelijke) boete wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm bepaald op € 67.124,-. Dit bedrag heeft verweerder vervolgens op grond van zijn boetebeleid wegens overschrijding van de beslistermijn uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb met € 2.500,- gematigd, naar € 64.624,-. Uit de door verweerder genoemde uitspraak van het CBb van 4 februari 2020 volgt inderdaad dat hiermee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van de schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. De rechtbank stelt echter tevens vast dat verweerder de (oorspronkelijke) boete van € 67.124,- niet met 10% heeft gematigd, maar met € 2.500,-. Als gevolg hiervan volgt de rechtbank verweerder niet in zijn ter zitting ingenomen stelling dat de boete van € 64.624,- nog met 5% (dan wel 10%) moet worden gematigd. Naar het oordeel van de rechtbank moet de boete thans worden vastgesteld door de oorspronkelijke boete van € 67.124,- te matigen met 20%. Dit betekent dat de boete moet worden vastgesteld op € 53.699,20.
Conclusie en gevolgen
9.1
Het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 29 april 2021, is niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit, is gegrond, omdat de boete gelet op de overschrijding van de redelijke termijn voor de bezwaar- en beroepsprocedure te hoog is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover daarin de hoogte van de boete is vastgesteld op € 64.624,- en de boete verlagen naar
€ 53.699,20.
9.2
Zoals reeds vermeld in rechtsoverweging 3.1, bestaat er aanleiding voor het uitspreken van een proceskostenveroordeling. De proceskosten van eisers bestaan allereerst uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank de vergoeding voor deze kosten vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting; waarde per punt: € 837,-; wegingsfactor 1). Daarnaast kent de rechtbank aan eisers een reiskostenvergoeding toe voor het bijwonen van de zitting. Deze vergoeding stelt de rechtbank op grond van de kosten van het openbaar vervoer vast op € 24,02.
Op basis hiervan stelt de rechtbank de totale proceskostenvergoeding vast op € 1.698,02.
9.3
Verder moet verweerder het betaalde griffierecht aan eisers vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 29 april 2021, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het bestreden besluit, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de hoogte van de boete is vastgesteld op € 64.624,-;
- stelt de hoogte van de boete vast op € 53.699,20;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van
€ 1.698,02,-;
- gelast verweerder het griffierecht van € 360,- aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Oosterveld, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en
mr. W.R. van der Velde, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.