Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 22/650
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiseres] , uit Zwolle, eiseres,
gemachtigde: mr. H.H. Jansen,
en
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen, het Uwv,
gemachtigde: W. Prins.
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Universitair Medisch Centrum Groningen, het UMCG .
Universitair Medisch Centrum Groningen, het UMCG .
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de hoogte van de aan haar toegekende uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA).
In het besluit van 23 december 2021 heeft het Uwv per 19 november 2021 een loongerelateerde WGA-uitkering aan eiseres toegekend. Het dagloon is hierbij (na indexering) vastgesteld op € 49,30 bruto en het maandloon op € 1.072,28 bruto.
Met het bestreden besluit van 10 maart 2022 op het bezwaar van eiseres is het Uwv bij dat besluit gebleven.
De rechtbank heeft het beroep op 16 november 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het Uwv. Derde-partij is met kennisgeving niet verschenen.
Beoordeling door de rechtbank
1. De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2. Naar het oordeel van de rechtbank is het beroep ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Aanleiding
3. Na afronding van de studie Human Movement Sciences in januari 2018 heeft eiseres bijstand ontvangen tot juni 2018. Eiseres heeft daarnaast vanaf 24 januari 2018 banen gehad bij [bedrijf 1] BV, [bedrijf 2] , [bedrijf 3] BV, [bedrijf 4] en [bedrijf 5] BV.
3.1.
Met ingang van 1 september 2018 is eiseres als onderzoeksmedewerker gaan werken voor het UMCG ((ex-)werkgever).
3.2.
Op 23 november 2018 heeft eiseres zich vanwege de gevolgen van een eenzijdig ongeval ziek gemeld voor dit werk.
3.3.
Na het opleggen van een loonsanctie aan (ex-)werkgever, is het Uwv overgegaan tot de besluitvorming zoals beschreven onder ‘Inleiding’.
Standpunten van partijen
4. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat zij met de toegekende WIA-uitkering slechts een kwart van haar laatstverdiende loon ontvangt. Dit is veel te laag. Eiseres is van mening dat de toepassing van het Dagloonbesluit werknemersverzekeringen (Dagloonbesluit) voor haar tot een onevenredige uitkomst met onevenredige gevolgen leidt. Volgens eiseres is het niet eerlijk dat zij op deze manier de gevolgen ondervindt van haar werkzaamheden in haar werkervaringsplaats en bijbanen door de lage inkomsten die zij in die dienstbetrekkingen ontving, terwijl zij daarmee juist heeft gedaan wat naar haar mening van iedere burger wordt verwacht. Eiseres heeft betoogd dat het sociale vangnet bedoeld is voor situaties als die van haar. Met het bestreden besluit wordt haar ten onrechte geen sociaal vangnet geboden. Volgens eiseres dienen daarom de dienstbetrekkingen met de lage inkomsten in de berekening van het dagloon buiten beschouwing te worden gelaten en dient daarom 1 juli 2018 als startdatum van haar werkzaamheden aangenomen te worden, omdat zij vanaf die datum meer representatieve inkomsten genoot.
5. Volgens het Uwv is de aan eiseres toegekende WIA-uitkering op de juiste wijze en in overeenstemming met de wettelijke regels vastgesteld. De berekeningsperiode voor het vaststellen van het dagloon van de WIA-uitkering van eiseres loopt van 1 november 2017 tot en met 31 oktober 2018 (refertejaar). Omdat eiseres in de berekeningsperiode op 24 januari 2018 is begonnen met werken en hier loon voor heeft ontvangen, is de startersregeling toegepast. Het totale sociale verzekeringsloon in de periode van 24 januari 2018, zijnde de start van haar werkzaamheden in het refertejaar, tot en met 31 oktober 2018 is daarom door 201 dagen – in plaats van 261 – gedeeld en vervolgens geïndexeerd. Dit heeft geleid tot een WIA-uitkering van € 744,72 bruto per maand. Dit is gebaseerd op een bruto dagloon van € 49,30.Volgens het Uwv zijn de bepalingen uit het Dagloonbesluit dwingendrechtelijk van aard, waardoor er geen uitzonderingen op de berekeningswijze zijn toegestaan.
Overwegingen
Beoordelingskader
6. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Wat is in geschil?
7. Tussen partijen is niet in geschil dat bij de vaststelling van het WIA-dagloon het Dagloonbesluit van toepassing is. In artikel 16 van het Dagloonbesluit is bepaald hoe het dagloon wordt berekend. Een uitzondering op de hoofdregel van artikel 16 van het Dagloonbesluit is neergelegd in artikel 18 van het Dagloonbesluit, de startersregeling. Deze startersregeling is op eiseres van toepassing.
7.1.
Eiseres heeft de juistheid van de door het Uwv in aanmerking genomen inkomsten van haar verschillende werkgevers in de periode van 24 januari 2018 tot en met 31 oktober 2018 niet betwist. Zij is echter van mening dat de strikte toepassing van artikel 18 van het Dagloonbesluit voor haar onevenredig en oneerlijk uitpakt. De inkomsten die zij tot 1 juli 2018 heeft genoten met haar bijbanen en een werkervaringsplaats zijn dermate laag en niet representatief dat deze niet bij de berekening van haar dagloon meegenomen mogen worden.
7.2.
De rechtbank beschouwt wat eiseres heeft aangevoerd als een beroep op exceptieve toetsing van de toepasselijke dagloonregel en/of het inroepen van de rechtsplicht om in een concreet geval af te zien van strikte toepassing van een regeling omdat die onevenredig nadelige gevolgen heeft in verhouding tot het doel van die regeling.
7.3.
De rechtbank stelt vast dat het in beide vormen van toetsing gaat om beoordeling van de evenredigheid van doel en gevolgen. In de eerste toetsingsmethode betreft dit het doel van de regeling afgezet tegen de gevolgen van de toepassing daarvan in algemene zin. In de tweede toetsingsmethode gaat het om het doel van het besluit afgezet tegen de gevolgen van dat besluit in het concrete geval. De rechtbank zal eerst overgaan tot exceptieve toetsing van de regeling en daarna, als dat nog nodig blijkt, de evenredigheid in het concrete geval beoordelen.
Exceptieve toetsing van artikel 18 van het Dagloonbesluit
8. Het Dagloonbesluit is een algemeen verbindend voorschrift (avv), niet zijnde een wet in formele zin. In beginsel heeft te gelden dat de besluitgever van een avv de betrokken belangen afweegt en dat de rechter het resultaat daarvan moet respecteren. Echter, in specifieke gevallen kan er aanleiding zijn om bij de beoordeling van een beroep tegen een concreet besluit te toetsen of het avv als grondslag kan dienen voor dat besluit. In die specifieke gevallen kleven aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een avv zodanige gebreken dat dit voorschrift om die reden niet als grondslag kan dienen voor daarop in concrete gevallen te baseren beslissingen. Voor zover de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in de door hem beoordeelde zaken onderdelen van het Dagloonbesluit of de voorganger daarvan exceptief heeft getoetst, heeft dat doorgaans niets opgeleverd voor de uitkeringsgerechtigde. De CRvB heeft in de uitspraak van 31 augustus 2021 [1] over een onderdeel van het Dagloonbesluit overwogen: “deze regels zijn voor de berekening van het dagloon het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging, gebaseerd op de keuze van de formele wetgever om bij algemene maatregel van bestuur nadere en zo nodig afwijkende regels te stellen en waarbij de rechter niet de taak heeft om de waarde of het maatschappelijke gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen”. Alleen in gevallen waarin toepassing van onderdelen van het Dagloonbesluit tot een negatief dagloon leidt, in gevallen waarin toepassing van artikel 33, eerste lid, van de Werkloosheidswet leidt tot een loonloze periode in de referteperiode of in geval de wetgever in het geheel geen rekening heeft gehouden met de positie van een bepaalde groep werknemers lijkt de CRvB bereid om door extensieve uitleg tot een redelijk resultaat te komen dan wel door exceptieve toetsing regels van het Dagloonbesluit opzij te zetten.
8.1.
Voor beantwoording van de vraag of artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit de exceptieve toetsing kan doorstaan is het nodig om te beoordelen welk doel de besluitgever met dit artikel heeft willen bereiken en of hij heeft onderzocht welke gevolgen de toepassing daarvan heeft. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
8.2.
Aan de dagloonregelingen in het Dagloonbesluit ligt het beginsel ten grondslag dat het dagloon een redelijke afspiegeling moet vormen van de welvaart in de periode voorafgaand aan de verzekerde gebeurtenis [2] . In artikel 18 van het Dagloonbesluit is een afwijkende regeling opgenomen voor starters en herintreders. In de nota van toelichting bij artikel 18 van het Dagloonbesluit [3] is vermeld: “
Als starter/herintreder wordt beschouwd degene die geen loon genoot tot het einde van het eerste volledige aangiftetijdvak van het refertejaar, anders dan wegens onbetaald verlof. Indien een starter/herintreder binnen een jaar na de aanvang van de werkzaamheden arbeidsongeschikt wordt, leidt de toepassing van de hoofdregel tot een dagloon dat niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon. Om dit te voorkomen wordt bij de toekenning van een Wet WIA- of WAO-uitkering het in het referentiejaar vanaf de aanvang van de eerste dienstbetrekking genoten loon gedeeld door het aantal doordeweekse dagen (dagloondagen) vanaf dat moment tot en met de laatste dag van het refertejaar. De regeling geeft een gunstig dagloon voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad.”
Als starter/herintreder wordt beschouwd degene die geen loon genoot tot het einde van het eerste volledige aangiftetijdvak van het refertejaar, anders dan wegens onbetaald verlof. Indien een starter/herintreder binnen een jaar na de aanvang van de werkzaamheden arbeidsongeschikt wordt, leidt de toepassing van de hoofdregel tot een dagloon dat niet in een juiste verhouding staat tot het gederfde loon. Om dit te voorkomen wordt bij de toekenning van een Wet WIA- of WAO-uitkering het in het referentiejaar vanaf de aanvang van de eerste dienstbetrekking genoten loon gedeeld door het aantal doordeweekse dagen (dagloondagen) vanaf dat moment tot en met de laatste dag van het refertejaar. De regeling geeft een gunstig dagloon voor degene die nog niet vanaf de aanvang van het refertejaar een dienstbetrekking heeft gehad.”
8.3.
Hieruit volgt dat de in artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit neergelegde keuze om het in het refertejaar vanaf de aanvang van de eerste dienstbetrekking genoten loon te delen door het aantal dagloondagen vanaf dat moment tot en met de laatste dag van het refertejaar het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging is. Niet is gebleken dat de besluitgever bij de vaststelling van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit geen rekening heeft gehouden met de positie en belangen van een bepaalde groep mensen. Integendeel, dit lid voorziet juist in een afwijkende regeling voor starters. De rechtbank concludeert daarom dat eiseres geen geslaagd beroep op exceptieve toetsing van artikel 18 van het Dagloonbesluit kan doen. Er is geen reden artikel 18 van het Dagloonbesluit wegens kennelijke onredelijkheid of onevenredigheid buiten toepassing te laten wegens strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht.
Is er sprake van een onevenredige uitkomst voor eiseres?
9. Vervolgens moet de rechtbank de vraag beantwoorden of in het voorliggende concrete geval sprake is van zodanige onevenredigheid dat moet worden afgeweken van strikte toepassing van het Dagloonbesluit. Zoals ook volgt uit rechtspraak van de CRvB [4] is de ratio van het evenredigheidsbeginsel niet dat de nadelige gevolgen van besluitvorming worden tegengegaan, maar dat onnodig nadelige gevolgen worden voorkomen. De rechtbank overweegt daarover als volgt.
10. De rechtbank is van oordeel dat de gevolgen van de toepassing van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit niet onnodig nadelig zijn voor eiseres. In het geval van eiseres is in afwijking van de hoofdregel van artikel 16 van het Dagloonbesluit door toepassing van artikel 18 van het Dagloonbesluit al rekening gehouden met het feit dat eiseres een starter is, zoals hiervoor onder 8.3 overwogen. Er is binnen de regelgeving verder geen aanknopingspunt om in het geval van eiseres 1 juli 2018 aan te merken als eerste dag waarop de eerste dienstbetrekking is aangevangen, zoals zij heeft voorgesteld. Evenmin is er een aanknopingspunt om alleen het laatstverdiende loon bij het vaststellen van het dagloon te betrekken. Verder is gesteld noch gebleken dat bij eiseres sprake is van zodanige bijzondere omstandigheden dat geconcludeerd moet worden dat van een onevenredigheid sprake is. Hoewel de rechtbank begrijpt dat het oneerlijk voelt, is het de eigen keuze van eiseres geweest om aan het werk te gaan in verschillende kleinere dienstverbanden. In de uitspraken van 20 april 2023 [5] en 30 december 2020 [6] heeft de CRvB in soortgelijke situaties in dezelfde lijn geoordeeld.
Conclusie en gevolgen
11. Gelet op het voorgaande heeft het Uwv terecht het WIA-dagloon vastgesteld op € 49,30 bruto en het maandloon op € 1.072,28 bruto. Het bestreden besluit blijft dan ook in stand. Het beroep is ongegrond. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.H. Harbers, voorzitter, mr. A.T. de Kwaasteniet en mr. A.M.S. Kuipers, rechters, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE
Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Wet WIA wordt voor de berekening van een uitkering waarop op grond van deze wet recht bestaat, als dagloon beschouwd 1/261 deel van het loon dat de werknemer verdiende in de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de ziekte die tot volledige en duurzame arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsongeschiktheid heeft geleid, is ingetreden.
Op grond van artikel 13, derde lid, van de Wet WIA worden bij algemene maatregel van bestuur met betrekking tot de vaststelling van het dagloon, bedoeld in het eerste lid, en de herziening ervan nadere en zo nodig afwijkende regels gesteld. Deze regels zijn gesteld bij het Dagloonbesluit.
Op grond van artikel 13, vierde lid, aanhef en onder a, van de Wet WIA bedraagt het maandloon, indien recht op een uitkering bestaat over een volledige kalendermaand, 21,75 maal het dagloon.
Op grond van artikel 13, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt onder referteperiode verstaan de periode van één jaar die eindigt op de laatste dag van het aangiftetijdvak voorafgaande aan het aangiftetijdvak waarin de arbeidsongeschiktheid is ingetreden.
Op grond van artikel 14 van het Dagloonbesluit wordt onder loon verstaan het loon in de zin van artikel 16 van de Wet financiering sociale verzekeringen.
Op grond van artikel 15 van het Dagloonbesluit wordt de werknemer geacht zijn loon te hebben genoten in het aangiftetijdvak waarover een werkgever van dat loon opgave heeft gedaan.
Op grond van artikel 16 van het Dagloonbesluit is – samengevat – als hoofdregel bepaald dat het dagloon van uitkeringen op grond van de Wet WIA de uitkomst is van de berekening van het loon dat de werknemer in het refertejaar heeft genoten bij een werkgever gedeeld door 261.
Op grond van artikel 18, eerste lid, van het Dagloonbesluit wordt het dagloon van de werknemer die vanaf de aanvang van het refertejaar tot en met de laatste dag van het eerste volledige aangiftetijdvak van dat jaar geen loon als bedoeld in artikel 14 of 15 heeft genoten, vastgesteld door bij de toepassing van artikel 16, eerste lid, ‘261’ te vervangen door: het aantal dagloondagen vanaf en met inbegrip van de dag waarop de dienstbetrekking is aangevangen tot en met de laatste dag van het refertejaar.