Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 22/1493 tot en met ZWO 22/1498
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 4] en [eiser 5] , uit [woonplaats 1] , eisers in ZWO 22/1493,
[eiseres], uit [woonplaats 2] , eiseres in ZWO 22/1494,
[eisers], uit [woonplaats 3] , eisers in ZWO 22/1495,
[eiser 1], uit [woonplaats 4] , eiser in ZWO 22/1496,
[eiser 2], uit [woonplaats 5] , eiser in ZWO 22/1497,
[eiser 3], uit [woonplaats 6] , eiser in ZWO 22/1498,
hierna gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: mr. C.R. van Stokkum,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
het waterschap Vechtstromen, uit Almelo
het waterschap Vechtstromen, uit Almelo
(het waterschap),
gemachtigden: mr. R. Bassie en mr. G.A. van der Veen.
Inleiding
Bij afzonderlijke besluiten van 22 oktober 2021 (de primaire besluiten) heeft verweerder de handhavingsverzoeken van eisers van 6 april 2021 afgewezen.
Bij afzonderlijke besluiten van 12 juli 2022 op de bezwaren van eisers (de bestreden besluiten) heeft verweerder de primaire besluiten gedeeltelijk herroepen en geconcludeerd dat hij niet bevoegd is om te beslissen op de handhavingsverzoeken, voor zover die betrekking hebben op handhavend optreden tegen het niet vaststellen van een projectplan.
Hiertegen hebben eisers beroep ingesteld.
Verweerder heeft met een verweerschrift op de beroepen gereageerd.
Het waterschap heeft ook op de beroepen gereageerd.
De rechtbank heeft de beroepen, samen met het beroep met zaaknummer ZWO 22/1358, op 29 februari 2024 op zitting behandeld. Van eisers waren hierbij aanwezig [eiser 4] ,
[eiser 5] , [eiseres] , [eiser 2] en [eiser 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [naam 1] en mr. [naam 2] . Namens het waterschap hebben mr. R. Bassie , [naam 3] en [naam 4] aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Aanleiding
1.1
De provincie Overijssel is vaarwegbeheerder van het kanaal Almelo-De Haandrik (hierna: het kanaal). In 2009 heeft de provincie besloten het kanaal op te waarderen om het geschikt te maken voor schepen met een laadvermogen tot 700 ton. Daartoe hebben in de periode tussen 2010 en begin 2016 werkzaamheden plaatsgevonden. Er zijn onder meer damwanden vervangen en wachtplaatsen aangelegd. Ook is de vaargeul breder gemaakt en de waterbodem verdiept. Ten behoeve van deze opwaardering van het kanaal heeft het college van burgemeester en wethouders van Twenterand (het college) in 2011 aan de provincie omgevingsvergunningen verleend, die onherroepelijk zijn geworden.
1.2
Bij brieven van 6 april 2021 hebben eisers bij het college handhavingsverzoeken ingediend met betrekking tot het kanaal, voor zover dat binnen de gemeente Twenterand ligt. Hierin stellen eisers onder meer dat is gebleken dat op verschillende plaatsen in en langs het kanaal andere constructies zijn geplaatst dan waarvoor vergunning is verleend. Ook zijn op sommige plaatsen klapankers aangebracht in plaats van de vergunde schroef- en leeuwankers. Verder zijn volgens eisers constructies zonder toestemming van de perceeleigenaren in en/of onder eigendommen en zelfs onder funderingen aangebracht. Daarvoor is aan de desbetreffende eigenaren ook geen compensatie aangeboden. Tevens is eisers gebleken dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 5.4 van de Waterwet. Eisers stellen in de brieven van 6 april 2021 dat zij en andere omwonenden van het kanaal ernstige vormen van materiële en immateriële schade hebben geleden door de werkzaamheden aan het kanaal. In de handhavingsverzoeken van 6 april 2021 hebben zij aan het college gevraagd om direct handhavend op te treden door:
1. van ‘de opstaleigenaar en tevens aanvrager van de omgevingsvergunning’ alsnog te eisen dat die een projectplan als bedoeld in artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet vaststelt overeenkomstig de eisen die daaraan worden gesteld;
2. de vergunningen die op 11 mei 2011 en 27 juni 2011 zijn verleend in te trekken; en
3. de eigenaar of beheerder van het kanaal te sommeren om de waterbodem van die delen van het kanaal die niet tot de wachtplaatsen behoren terug te brengen naar een diepte van 3,1 meter, zijnde de diepte die aanwezig was voordat het kanaal werd opgewaardeerd.
1.3
Het college heeft de handhavingsverzoeken doorgestuurd naar verweerder, met het verzoek om die in behandeling te nemen voor zover ze betrekking hebben op het vaststellen van een projectplan en het terugbrengen van de waterbodem.
1.4
Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals vermeld onder ‘Inleiding’.
De primaire besluiten
2. Verweerder heeft het eerste onderdeel uit de handhavingsverzoeken van eisers opgevat als een verzoek om handhavend op te treden tegen het niet vaststellen van een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet. In de primaire besluiten heeft verweerder erkend dat voorafgaand aan de werkzaamheden aan het kanaal een projectplan had moeten worden opgesteld en dat dit ten onrechte niet is gedaan. De voorbereiding van de werkzaamheden aan het kanaal vond plaats rond en kort na de tijd dat artikel 5.4 van de Waterwet in werking trad. De provincie heeft in die periode onvoldoende onderkend dat op grond van de Waterwet een projectplan moest worden opgemaakt. Verweerder heeft zich in de primaire besluiten echter op het standpunt gesteld dat moet worden afgezien van handhavend optreden, omdat het opleggen van een verplichting om alsnog een projectplan vast te stellen onevenredig zou zijn in relatie tot de daarmee te dienen doelen. Hieraan heeft verweerder, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat de werkzaamheden aan het kanaal al zijn uitgevoerd, waardoor de overtreding niet meer kan worden hersteld. Ook kan het uitgevoerde werk niet meer ongedaan worden gemaakt. Het alsnog vaststellen van een projectplan zou een kunstmatig karakter kennen en neerkomen op een beschrijving achteraf van de gevolgen van het werk, met de kennis van nu, terwijl een projectplan zoals bedoeld in de Waterwet alleen gericht kan zijn op een inschatting van de gevolgen voorafgaand aan de werkzaamheden. Verder heeft een projectplan niet dezelfde wettelijke status als een vergunning. Met een vergunning wordt namelijk, na een beoordeling, toestemming gegeven om activiteiten uit te voeren. Een vastgesteld projectplan geeft een dergelijke toestemming niet. Het is een verplicht op te stellen document waarmee de initiatiefnemer zelf vooraf bepaalde risico’s in beeld brengt. In dit geval zijn voorafgaand aan de werkzaamheden wel onderzoeken uitgevoerd waarin is gekeken naar de mogelijke gevolgen en risico’s daarvan. Ook zou een achteraf opgesteld projectplan geen antwoord geven op de vraag of er een relatie is tussen de opgetreden schades en de werkzaamheden aan het kanaal. Naar die vraag heeft Deltares onderzoek gedaan en de provincie neemt haar verantwoordelijkheid om de schades te vergoeden die door de werkzaamheden kunnen zijn veroorzaakt, onder meer via de daarvoor opgestelde Regeling aanpak schades kanaal Almelo-De Haandrik (de Schaderegeling), aldus verweerder in de primaire besluiten.
3. Naar aanleiding van het derde onderdeel van de handhavingsverzoeken van eisers heeft verweerder in de primaire besluiten vastgesteld dat hij op grond van de Ontgrondingenwet een bevoegdheid heeft met betrekking tot het ontgraven van de (water)bodem. Ten tijde van de start van de werkzaamheden aan het verdiepen van het kanaal was daarvoor op grond van artikel 3.3.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de toen geldende Omgevingsverordening Overijssel 2009 echter geen vergunning vereist als bedoeld in artikel 3 van Pro de Ontgrondingenwet. Daarom was het verdiepen van het kanaal niet in strijd met die wet, zodat er geen grondslag is om daartegen handhavend op te treden, aldus verweerder in de primaire besluiten.
De bestreden besluiten
4.1
In de bestreden besluiten heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat uit artikel 4.3.2 van de Omgevingsverordening en bijlage 6 van die verordening volgt dat hij alleen vaarwegbeheerder van het kanaal is. Andere waterbeheertaken, zoals kwaliteits- en kwantiteitsbeheer, liggen bij het waterschap. Volgens verweerder blijkt uit artikel 3.2, tweede lid, van de Waterwet dat artikel 8.1 van die wet niet van toepassing is op hem in zijn rol als (vaarweg)beheerder van het kanaal. Dit betekent volgens verweerder dat hij als vaarwegbeheerder wel bevoegd is om een projectplan vast te stellen, maar niet om handhavend op te treden als dat niet is gebeurd. Op basis hiervan heeft verweerder geconcludeerd dat hij bij nader inzien niet bevoegd is om een besluit te nemen op de handhavingsverzoeken, voor zover die betrekking hebben op het ontbreken van een projectplan. Daarom heeft verweerder in de bestreden besluiten de primaire besluiten in zoverre herroepen.
4.2
Omdat het waterschap bestrijdt dat hij bevoegd is om op dit onderdeel van de handhavingsverzoeken te beslissen, heeft verweerder die verzoeken niet ter behandeling naar het waterschap doorgestuurd.
De beroepsgronden van eisers
5. Eisers hebben in beroep aangevoerd dat de procedure voor het opstellen van een projectplan als bedoeld in de Waterwet voorziet in inspraak en in de verplichting om te onderzoeken of door de werkzaamheden schade ontstaat en, als dat gebeurt, hoe deze kan worden hersteld. Als deze voorgeschreven procedure was gevolgd, had de schade van eisers zich wellicht niet voorgedaan of was de kans daarop kleiner geweest. Volgens eisers hebben zij er nog steeds belang bij dat een projectplanprocedure wordt gevolgd, zodat kan worden bezien hoe schadeveroorzakende aspecten kunnen worden onderzocht en hersteld. Verder hebben zij aangevoerd dat het niet doorsturen van de handhavingsverzoeken naar het waterschap in strijd is met artikel 2:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het zorgvuldigheidsbeginsel en andere beginselen van behoorlijk bestuur. Ook hebben eisers bestreden dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden. De bevoegdheid om een projectplan op te stellen ligt bij de provincie en daarom is verweerder bevoegd om aan de handhavingsverzoeken tegemoet te komen. Dat had verweerder volgens eisers ook moeten doen. Verder heeft de provincie toezichthoudende taken ten aanzien van het waterschap. Het is volgens eisers onbehoorlijk dat verweerder nu een machtsvacuüm laat ontstaan als het gaat om toezicht op de provincie als beheerder van het kanaal.
Het beroep van [eiser 4]
6.1
De rechtbank stelt allereerst vast dat [eiser 4] samen met [eiser 5] beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit dat aan laatstgenoemde is gericht. Op basis van de stukken en wat ter zitting is besproken stelt de rechtbank verder vast dat [eiser 4] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het aan hem gerichte primaire besluit.
6.2
Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bepaalt, kort gezegd en voor zover hier van belang, dat degene aan wie het recht is toegekend om beroep bij een bestuursrechter in te stellen, eerst bezwaar moet maken voordat hij beroep kan instellen. Nu niet is gebleken dat [eiser 4] (eerst) bezwaar heeft gemaakt, kan hij geen beroep instellen. Ter zitting heeft hij in dit verband een beroep gedaan op het varkens-in-nood-arrest. [1] Dit beroep kan [eiser 4] echter niet baten, nu uit dat arrest en de daarop volgende uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 april 2021 [2] en 4 mei 2021 [3] niet volgt dat niet meer hoeft te worden voldaan aan de eis dat een betrokkene tegen een besluit eerst bezwaar moet maken, voordat hij beroep kan instellen. Op grond hiervan moet het beroep met zaaknummer ZWO 22/1493, voor zover dat is ingediend door [eiser 4] , niet-ontvankelijk worden verklaard.
Procesbelang van de overige eisers
Verzoek toelichten procesbelang
7.1
De werkzaamheden aan het kanaal zijn reeds geruime tijd geleden afgerond. Mede gelet hierop, heeft de rechtbank per brief van 4 december 2023 aan eisers gevraagd om aan te geven wat zij met hun beroepen beogen te bereiken en wat de feitelijke betekenis daarvan voor hen is.
7.2
Bij aanvullend beroepschrift van 21 december 2023 hebben eisers hierop geantwoord. Hierin geven zij aan dat zij met de beroepen willen bereiken dat alsnog een appellabel projectplan wordt opgesteld of dat het werk wordt teruggebracht in de oude staat, zoals in de handhavingsverzoeken is gevraagd. Dit betekent volgens eisers onder meer dat, als niet alsnog een projectplan wordt opgesteld, de bodem moet worden teruggebracht naar de situatie van vóór de opwaardering van het kanaal. Verder geven zij aan dat het hen met name gaat om de vraag welke gevolgen het ontbreken van een projectplan heeft voor de rechtmatigheid van de uitgevoerde werkzaamheden. Eisers zijn van mening dat een projectplan wel moet worden aangemerkt als een (legaliserende) ‘toestemming’, zonder welke sprake is van een illegaal bouwwerk dat niet in stand mag blijven. Zij willen bereiken dat alsnog wordt getoetst of het project niet strijdig is met de doelstellingen van de Waterwet. Verder is het projectplan volgens eisers van groot belang, omdat daarin nadelige gevolgen in kaart moeten worden gebracht, mitigerende maatregelen moeten worden voorgesteld en belangen tegen elkaar kunnen worden afgewogen. Daarmee wordt tevens inzichtelijk welke schade is ontstaan als gevolg van het ontbreken van een projectplan. Dit is vooral van belang voor de eisers bij wie verweerder geen aansprakelijkheid heeft erkend voor de door hen geleden schade. De Deltares-onderzoeken waarnaar verweerder heeft verwezen zijn alleen bedoeld om schadeoorzaken te achterhalen. Die hebben niet dezelfde doelstellingen als een onderzoek dat ten behoeve van een projectplan moet worden verricht. Verder kan de Schaderegeling volgens eisers niet worden gelijkgesteld met een gedegen schadevergoedingsmogelijkheid. Zij hebben er daarom ook belang bij dat de bestuursrechtelijke onrechtmatigheid komt vast te staan met het oog op civielrechtelijke aansprakelijkheidsprocedures. Verder zal uit het projectplan moeten blijken wie verantwoordelijk is voor de veiligheid bij het kanaal. Ook heeft het niet vaststellen van een projectplan volgens eisers tot gevolg dat zij geen verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 7.14 van de Waterwet kunnen indienen. Ten slotte hebben zij aangegeven dat zij processuele onrechtvaardigheid ervaren. Zij hebben ernstige schade aan hun woningen en bij hen overheerst het wrange gevoel dat verweerder ten aanzien van de werkzaamheden aan het kanaal overal mee wegkomt. Ter zitting hebben eisers in aanvulling hierop aangevoerd dat het hen er ook om gaat dat ook de provincie zich aan de wet moet houden en dat duidelijk wordt hoe de uitgevoerde werkzaamheden zich verhouden tot de daarop van toepassing zijnde wetten.
Reactie verweerder
8. Per brief van 6 februari 2024 heeft verweerder op het aanvullend beroepschrift gereageerd. Hierin heeft hij onder meer aangevoerd dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet in werking is getreden en dat per die datum veel bepalingen uit de Waterwet zijn vervangen door bepalingen uit de Omgevingswet. Volgens verweerder is de plicht uit artikel 5.4 van de Waterwet om een projectplan vast te stellen in de Omgevingswet niet teruggekomen, maar gewijzigd in een (facultatieve) bevoegdheid om een projectbesluit vast te stellen. Daarbij is een projectbesluit ook een ander soort instrument dan het projectplan op grond van de Waterwet. Verder heeft verweerder aangevoerd dat in de Invoeringswet Omgevingswet niet is voorzien in overgangsrecht voor de situatie dat vóór 1 januari 2024 is verzocht om handhavend op te treden tegen het ontbreken van een projectplan. Dit betekent volgens verweerder dat als hij opnieuw op de bezwaren van eisers zou moeten beslissen, daarop het huidige recht van toepassing zou zijn. Sinds 1 januari 2024 is echter geen sprake meer van een overtreding, omdat die door het vervallen van de projectplanplicht is gelegaliseerd. Gelet hierop is, voor zover eisers bij deze procedure al enig procesbelang hadden, dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet komen te vervallen, aldus verweerder.
Verder heeft verweerder in de reactie op het aanvullend beroepschrift gesteld dat eisers ten onrechte het ontbreken van een projectplan koppelen aan het ontstaan van materiële schades langs het kanaal. Die schades zijn namelijk niet het gevolg van het ontbreken van een projectplan. Hooguit kunnen bepaalde schades het gevolg zijn van feitelijk uitgevoerde werkzaamheden. Of dat zo is en of de provincie voor die schades aansprakelijk is, is echter een civielrechtelijk vraagstuk, aldus verweerder. Ook is een projectplan volgens verweerder niet bedoeld om negatieve gevolgen van werkzaamheden in kaart te brengen of om vast te stellen wie verantwoordelijk is voor veiligheidsaspecten. Verder heeft verweerder weersproken dat hij laconiek zou omgaan met het ontbreken van een projectplan en uiteengezet op welke manieren de provincie de bewoners langs het kanaal probeert te helpen de schadeproblematiek het hoofd te bieden.
Omvang van het geschil
9.1
De rechtbank stelt allereerst vast dat de bezwaren die eisers tegen de primaire besluiten hebben aangevoerd, niet zijn gericht tegen de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden tegen de verdieping van de waterbodem. In de bestreden besluiten is verweerder ook niet meer concreet ingegaan op dat onderdeel van de handhavingsverzoeken en de afwijzing daarvan op grond van de Ontgrondingenwet. Ook de beroepsgronden die eisers in eerste instantie hebben ingediend, hebben geen betrekking op dit onderdeel van het handhavingsverzoek. Pas in antwoord op vragen van de rechtbank over het procesbelang bij onderhavige zaak hebben eisers in het aanvullend beroepschrift van
21 december 2023 naar voren gebracht dat zij vinden dat de waterbodem moet worden teruggebracht naar de oorspronkelijke hoogte, als voor de uitgevoerde werkzaamheden niet alsnog een projectplan wordt vastgesteld. Voor zover eisers hiermee beogen om ook de beslissing van verweerder op het derde onderdeel van de handhavingsverzoeken te bestrijden, is de rechtbank van oordeel dat zij dat te laat hebben gedaan. Gelet op wat eisers zowel in bezwaar als in beroep hebben aangevoerd alsmede op de inhoud van de bestreden besluiten, kan het in deze zaak alleen gaan over onderdeel 1 van de handhavingsverzoeken van 6 april 2021.
9.2.1
Verder hebben eisers ter zitting aangevoerd dat zij eigenlijk aan verweerder hebben gevraagd om alsnog een projectplan vast te stellen. Ter onderbouwing hiervan hebben zij betoogd dat zij in hun handhavingsverzoeken van 6 april 2021 aan het college hebben gevraagd om verweerder te gelasten alsnog een projectplan op te stellen. Omdat het college dit onderdeel van de handhavingsverzoeken ter behandeling heeft doorgestuurd naar verweerder, had het volgens eisers voor de hand gelegen dat verweerder dit had opgevat als een verzoek om een projectplan vast te stellen.
9.2.2
Verweerder heeft hierop ter zitting verklaard dat hij de handhavingsverzoeken in behandeling heeft genomen zoals die zijn ingediend en dat zowel in de bezwaarfase als in de beroepsfase (tot de zitting) niet duidelijk is geworden dat de verzoeken volgens eisers hadden moeten worden aangemerkt als (directe) verzoeken om een projectplan vast te stellen. Verder heeft verweerder ter zitting gesteld dat het in strijd met de goede procesorde is dat eisers dit pas tijdens de zitting op 29 februari 2024 hebben aangevoerd.
9.2.3
De rechtbank stelt vast dat eisers deze stelling niet in hun beroepschriften hebben aangevoerd. Pas tijdens de zitting op 29 februari 2024 hebben zij naar voren gebracht dat onderdeel 1 van hun handhavingsverzoeken eigenlijk geen verzoek om handhaving is, maar had moeten worden opgevat als een verzoek aan verweerder om een projectplan vast te stellen. Tot dat moment is steeds gesproken over het projectplan als onderdeel van het handhavingsverzoek. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet valt in te zien dat eisers niet eerder hadden kunnen aanvoeren dat zij geen verzoek om handhavend op te treden maar een verzoek om een projectplan op te stellen hebben beoogd. Door dat pas ter zitting te doen, hebben eisers dat te laat gedaan. Daarom zal de rechtbank die stelling wegens strijd met de goede procesorde verder buiten beschouwing laten.
9.3
Het voorgaande betekent dat in deze zaak in geschil is of verweerder in de bestreden besluiten een juiste beslissing heeft genomen op de verzoeken van eisers om handhavend op te treden tegen het ontbreken van een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet. Over de vraag of eisers voldoende procesbelang hebben bij de beoordeling van de beroepen die zij hiertegen hebben ingesteld, overweegt de rechtbank het volgende.
Beoordeling van het procesbelang
10.1
Procesbelang is het belang dat een belanghebbende heeft bij de uitkomst van een procedure. Het is vaste rechtspraak dat de bestuursrechter alleen dan tot het beoordelen van rechtsvragen is geroepen, als dat van betekenis is voor het geschil over een besluit van een bestuursorgaan. Daarbij gaat het erom of het doel dat de belanghebbende voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor de belanghebbende van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft een belanghebbende die opkomt tegen een besluit, belang bij een beoordeling van zijn bezwaar of beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. [4] De vraag of belang bestaat bij de beoordeling van een beroep wordt beoordeeld naar de stand van zaken ten tijde van de uitspraak. Daarbij kunnen dus omstandigheden worden betrokken van na het bestreden besluit. Verder kan belang bij beoordeling van een beroep bestaan als een belanghebbende stelt schade te hebben geleden door de bestuurlijke besluitvorming. Daarvoor is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat deze schade daadwerkelijk is geleden als gevolg van het bestreden besluit. [5]
10.2
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet is, kort gezegd, bepaald dat als voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag om een besluit is ingediend het oude recht van toepassing blijft. Dit artikel geldt ook voor een verzoek van een belanghebbende aan een bestuursorgaan om handhavend op te treden. [6]
10.3
Artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet staat in afdeling 4.1 van die wet.
In artikel 4.1 van de Invoeringswet Omgevingswet is het toepassingsbereik van afdeling 4.1 weergegeven. Artikel 4.1, aanhef en onder f, van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt dat, tenzij bij of krachtens hoofdstuk 4 van die wet anders is bepaald, afdeling 4.1 van toepassing is op besluiten die zijn genomen op grond van of met toepassing van de artikelen 5.1, 5.2, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5 en 6.10 van de Waterwet. In de memorie van toelichting bij de Invoeringswet Omgevingswet staat dat de overgangsbepalingen van afdeling 4.1 de eerbiedigende werking regelen voor totstandkomings- of rechtsbeschermingsprocedures tegen een legger, een peilbesluit, een watervergunning, een gedoogplichtbeschikking en een toegangsbeperkingsverbod. [7] Hieruit kan worden opgemaakt dat afdeling 4.1 van de Invoeringswet Omgevingswet - en dus ook artikel 4.3 van die wet - niet van toepassing is op besluiten die zijn genomen op grond van of met toepassing van artikel 5.4 en/of artikel 8.1 van de Waterwet, met betrekking tot een projectplan.
10.4
Verder staat in die memorie van toelichting dat het overgangsrecht voor projectplannen volledig is geregeld in afdeling 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet, in de artikelen 4.62 tot en met 4.65. Die artikelen regelen zowel de gelijkstelling van onherroepelijke projectplannen als de eerbiedigende werking voor in voorbereiding en in een rechtsbeschermingsprocedure zijnde projectplannen. [8] De rechtbank stelt vast dat de artikelen 4.62 tot en met 4.65 van de Invoeringswet Omgevingswet geen betrekking hebben op een beslissing op een verzoek om handhavend op te treden tegen het ontbreken van een projectplan.
10.5
Eisers hebben bij aanvullend beroepschrift van 15 februari 2024 gereageerd op verweerders brief van 6 februari 2024. Hierin stellen zij dat afdeling 4.1 van de Invoeringswet Omgevingswet wel degelijk voorziet in overgangsrecht voor handhavingsverzoeken met betrekking tot projectplannen, omdat op het wijzigen van waterstaatswerken als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet altijd de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing is. Dat blijkt volgens hen uit artikel 1.1, onder a, van de Chw, gelezen in samenhang met bijlage II (bedoeld is: bijlage I), onder 7.3, van die wet.
10.6
Artikel 4.1, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet bepaalt dat afdeling 4.1 van die wet van toepassing is op besluiten op grond van of met toepassing van de Chw.
Artikel 1.1, aanhef en onder a, van de Chw, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, bepaalt dat afdeling 2 van die wet van toepassing is op alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten dan wel voor de in bijlage II bij deze wet bedoelde ruimtelijke en infrastructurele projecten.
In bijlage I van de Chw (‘Categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid’) staat onder 7.3:
- Aanleg of wijziging van waterstaatswerken als bedoeld in artikel 7 van Pro de Wet op de waterkering of artikel 5.4, eerste lid, van de Waterwet.
10.7
De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten niet zijn aan te merken als besluiten waarop de Chw van toepassing is. Het gaat in deze zaak om besluiten op verzoeken om handhavend op te treden tegen het ontbreken van een projectplan, niet om besluiten tot vaststelling van het projectplan zelf. Voor de wijziging van het kanaal was een projectplan vereist. Dat is niet in geschil. De besluiten op de verzoeken om daartegen handhavend op te treden zijn op zichzelf beschouwd niet vereist voor de wijziging van het kanaal. Naar het oordeel van de rechtbank is op de besluiten met betrekking tot die handhavingsverzoeken de Chw niet van toepassing.
10.8
Op grond van het voorgaande concludeert de rechtbank dat in de Invoeringswet Omgevingswet niet is voorzien in overgangsrecht voor een besluit als waarover het in deze zaak gaat. Verweerder heeft terecht aangevoerd dat, als hij opnieuw op de bezwaren van eisers zou moeten beslissen, dat op grond van het nieuwe (huidige) recht zal moeten worden gedaan.
10.9
De rechtbank stelt vast dat artikel 5.4 van de Waterwet per 1 januari 2024, als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, is vervallen.
Artikel 5.44, eerste lid, van de Omgevingswet bepaalt nu dat voor het uitvoeren van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan een projectbesluit
kanworden vastgesteld. Een projectbesluit wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten of door de minister die het aangaat, in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
kanworden vastgesteld. Een projectbesluit wordt vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap of gedeputeerde staten of door de minister die het aangaat, in overeenstemming met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
10.1
Dit betekent dat de plicht om voorafgaand aan de wijziging van een waterstaatswerk een projectplan vast te stellen sinds 1 januari 2024 inderdaad is gewijzigd in de bevoegdheid om daarvoor een projectbesluit te nemen. Het ontbreken van een projectplan kan dan niet meer worden aangemerkt als een overtreding, zodat er geen aanleiding meer is om te beoordelen of tegen het ontbreken van een projectplan handhavend moet worden opgetreden.
10.11
Voor zover eisers hebben aangevoerd dat een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 van de Omgevingswet vergelijkbaar is met een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet, volgt de rechtbank dat niet. Het opstellen van een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 betrof een verplichting, terwijl het opstellen van een projectbesluit als bedoeld in artikel 5.44 van de Omgevingswet een bevoegdheid is. Reeds hieruit volgt dat het projectbesluit een wezenlijk andere figuur is dan het projectplan. Verder blijkt dat bijvoorbeeld ook uit artikel 5.52, eerste lid, van de Omgevingswet, waarin is bepaald dat het projectbesluit het omgevingsplan wijzigt met regels die nodig zijn voor het uitvoeren en in werking hebben of in stand houden van het project. Een projectbesluit op grond van de Omgevingswet heeft heel andere gevolgen dan een projectplan op grond van de Waterwet had.
10.12
Ter zitting hebben eisers, onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 11 maart 2020 [9] , (subsidiair) nog aangevoerd dat, als in dit geval geen overgangsrecht van toepassing is, de hoofdregel is dat de nieuwe norm onmiddellijke werking heeft, tenzij dat in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Daarvan is volgens eisers in dit geval sprake, omdat het niet toepassen van het oude recht volgens hen in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel. Ter onderbouwing hiervan hebben zij erop gewezen dat de handhavingsverzoeken al lange tijd geleden zijn ingediend en dat daar nu al heel lang niks mee is gedaan, omdat verweerder zich onbevoegd acht om daarop te beslissen, maar ze ook niet heeft doorgestuurd naar het waterschap. Ook hebben eisers de rechtbank gevraagd om exceptief te toetsen, omdat deze situatie niet door de wetgever kan zijn voorzien of beoogd, terwijl die voor hen onevenredige gevolgen heeft. De rechtbank neemt aan dat eisers hiermee hebben bedoeld te vragen om het overgangsrecht uit de Invoeringswet Omgevingswet exceptief te toetsen wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verder hebben eisers gesteld dat er wel degelijk een opvolger is van het projectplan, namelijk de omgevingsvergunning eigen dienst. Ook hebben zij ter zitting gewezen op de Omgevingsverordening Overijssel 2024.
10.13
Hierover overweegt de rechtbank dat de Invoeringswet Omgevingswet een wet in formele zin is. Bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling staat het toetsingsverbod uit artikel 120 van Pro de Grondwet eraan in de weg dat een (bepaling uit een) wet in formele zin wordt getoetst aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht. [10] Verder ziet de rechtbank in wat eisers op dit punt hebben aangevoerd geen reden om te bepalen dat in dit geval het overgangsrecht uit de Invoeringswet Omgevingswet op grond van een contra-legem toepassing van het rechtszekerheidsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel buiten toepassing moet blijven. [11] Naar het oordeel van de rechtbank zijn de door eisers gestelde omstandigheden met betrekking tot de beslissing op hun handhavingsverzoeken tegen het ontbreken van een projectplan niet dusdanig ingrijpend dat het overgangsrecht uit de Invoeringswet Omgevingswet in dit geval buiten toepassing moet blijven. Verder hebben eisers niet aangetoond dat de omgevingsvergunning eigen dienst een met het projectplan vergelijkbare figuur zou zijn, waarvan kan worden aangenomen dat onderdeel 1 van de handhavingsverzoeken van 6 april 2021 daarop betrekking heeft. Ook hebben eisers met hun verwijzing naar de Omgevingsverordening Overijssel 2024 niet aannemelijk gemaakt noch is de rechtbank anderszins gebleken dat er, naast artikel 5.4 van de Waterwet, een andere, nog bestaande wettelijke verplichting is voor het opstellen van een projectplan voor de wijziging van een waterstaatswerk.
10.14
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eisers met deze procedure niet meer kunnen bereiken dat alsnog een projectplan als bedoeld in artikel 5.4 van de Waterwet wordt opgesteld voor de werkzaamheden die tussen 2011 en 2016 aan het kanaal zijn uitgevoerd. Daargelaten of eisers bij zo’n projectplan belang zouden hebben gehad, volgt hieruit dat zij in ieder geval geen belang meer hebben bij de beoordeling van de beroepen tegen de bestreden besluiten.
10.15
Eventueel procesbelang volgt ook niet uit de door eisers gestelde schade als gevolg van de werkzaamheden aan het kanaal. Wat daar verder ook van zij, die schade is in ieder geval niet het gevolg van de bestreden besluiten, waarin verweerder alleen heeft beslist dat hij niet bevoegd is om te beslissen op onderdeel 1 van de handhavingsverzoeken van 6 april 2021.
10.16
Nu het op grond van het overgangsrecht van de Omgevingswet niet mogelijk is om alsnog een projectplan op te stellen, komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of eisers daar belang bij zouden hebben gehad in verband met een mogelijk verzoek om nadeelcompensatie op grond van artikel 7:14 van Pro de Waterwet (zoals die bepaling tot
1 januari 2024 luidde).
Conclusie en gevolgen
11.1
Het beroep van [eiser 4] is niet-ontvankelijk, omdat niet is gebleken dat hij eerst bezwaar heeft gemaakt tegen het aan hem gerichte primaire besluit. De beroepen van de overige eisers zijn niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
11.2
Verweerder hoeft het door eisers betaalde griffierecht niet aan hen te vergoeden en ook krijgen eisers geen vergoeding voor hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H.M. Hesseling, voorzitter, en mr. V.P.K. van Rosmalen en mr. drs. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.