Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/1266
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. P.S. Folsche,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO),
gemachtigde: mr. F. Fekkes.
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de besluitvorming van DUO op het punt van eisers aanspraken op studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000).
De rechtbank heeft het beroep op 12 juni 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van DUO.
Beoordeling door de rechtbank
1.1.
Eiser is geboren op [geboortedatum] en is burger van de Europese Unie. Hij heeft vanaf september 2021 psychologie aan de universiteit Twente gestudeerd. Van 9 december 2021 tot en met 8 december 2022 werkte hij op basis van een nul-urencontract bij Domino’s. Na het einde van dit dienstverband heeft hij over de periode 8 december 2022 tot en met 7 maart 2023 een uitkering ontvangen op grond van de Werkloosheidswet.
1.2.
Met een besluit van 24 augustus 2022 heeft DUO eiser aangemerkt als migrerend werknemer en hem over het jaar 2022 in aanmerking gebracht voor een prestatiebeurs, een lening en een reisvoorziening.
1.3.
Vanaf september 2022 volgt eiser de opleiding B Creative media en Game Technologies aan de Saxion hogeschool.
1.4.
Met het primaire besluit van 21 oktober 2022 heeft DUO eiser over het jaar 2023 in aanmerking gebracht voor collegegeldkrediet. Het betreft een bedrag van € 184,08 respectievelijk € 192,83 per maand in de vorm van een lening.
1.5.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van informatie die tijdens de bezwaarprocedure is ontvangen heeft DUO eiser met een aanvullend besluit van 2 februari 2023 over de maanden januari tot en met juni 2023 ook in aanmerking gebracht voor studiefinanciering (aanvullende beurs, rentedragende lening en studentenreisproduct) omdat hij als migrerend werknemer wordt aangemerkt.
1.6.
Op 24 april 2023 heeft DUO het nu bestreden besluit op bezwaar genomen. In het besluit stelt DUO vast dat de maanden januari tot en met juni 2023 niet meer in geschil zijn. De afwijzing over de tweede helft van 2023 is gehandhaafd. Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
1.7.
Op 30 juni 2023 heeft eiser een nieuwe aanvraag ingediend vanaf 1 juli 2023. Hem is met een besluit van 30 juni 2023 een aanvullende beurs toegekend over de maanden juli en augustus 2023 en over juli tot en met oktober 2023 is een lening en een reisvoorziening toegekend. Volgens DUO bestaat er na augustus 2023 geen recht meer op een prestatiebeurs.
Het standpunt van eiser
2.1.
Eiser heeft aangevoerd dat hij burger is van de Europese Unie en studeert in Nederland aan een instelling voor hoger onderwijs. Daarnaast was hij geruime tijd werkzaam in loondienst. Studenten zoals hij kunnen in Nederland in aanmerking komen voor studiefinanciering als zij worden aangemerkt als ‘migrerend werknemer’. Het Hof van Justitie heeft een ruim kader geschetst waarbinnen de toetsing of daarvan sprake is zich zou moeten bewegen. Eiser wijst op het arrest
Deliege, waaruit volgens hem volgt dat de bepalingen inzake het vrije verkeer niet restrictief mogen worden uitgelegd [1] .
Deliege, waaruit volgens hem volgt dat de bepalingen inzake het vrije verkeer niet restrictief mogen worden uitgelegd [1] .
2.2.
Eiser is van mening dat hij zijn status als ‘migrerend werknemer’ heeft behouden omdat hij onvrijwillig werkloos is geraakt en zich heeft ingeschreven als werkzoekende bij het UWV. Eiser heeft in dit verband gewezen op artikel 7, derde lid, onder b van richtlijn 2004/38/EG. Alleen al omdat hij de status van migrerend werknemer behouden heeft, bestaat recht op studiefinanciering over het gehele jaar 2023. Alleen zo is sprake van gelijke behandeling van alle studenten binnen de Europese Unie.
2.3.
Volgens eiser heeft DUO zich op ongepubliceerd beleid gebaseerd dat kennelijk dicteert dat alleen studiefinanciering voor het hele jaar wordt toegekend als een daarbij passend arbeidscontract wordt overgelegd. Op basis van dat contract wordt dan aangenomen dat de student het hele jaar de status van werknemer heeft. Eiser heeft gewezen op een uitspraak van deze rechtbank [2] waaruit dat ook volgt. Volgens eiser is het niet juist steeds voor beperkte tijd de status van migrerend werknemer toe te kennen.
Het standpunt van DUO
2.4.
Namens DUO is toegelicht dat een systeem wordt gehanteerd waarbij de toekenning plaatsvindt over tijdvakken van maximaal zes maanden, of gedurende de looptijd van de overgelegde arbeidsovereenkomst. Vervolgens vindt na afloop van die termijn controle plaats naar de vraag of een student ook als werknemer actief is gebleven. Dit systeem is door de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geaccordeerd in een uitspraak van 14 april 2023 [3] . Omdat in het geval van eiser bij die controle in Suwinet is gebleken van concrete werkzaamheden is eiser als migrerend werknemer aangemerkt en studiefinanciering toegekend. DUO is niet gehouden studenten op voorhand over het hele jaar als migrerend werknemer aan te merken.
2.5.
Op de zitting is toegevoegd dat eiser met diverse besluiten van november 2023 ook over de maanden november en december 2023 in aanmerking is gebracht voor studiefinanciering, bestaande uit een lening en een reisvoorziening. Over het hele jaar 2023 heeft eiser dus recht op studiefinanciering. DUO heeft de rechtbank hierover vanwege tijdgebrek niet eerder geïnformeerd.
Oordeel van de rechtbank
Procesbelang
Juridisch kader
3.1.
De rechtbank staat allereerst voor de vraag of eiser nog procesbelang heeft bij een oordeel van de rechtbank. Op de zitting is immers duidelijk geworden dat hij over het hele jaar 2023 studiefinanciering heeft ontvangen. Procesbelang ontbreekt volgens vaste rechtspraak als het resultaat dat de indiener van een beroepschrift nastreeft, niet daadwerkelijk (meer) kan worden bereikt of het realiseren van dat resultaat voor hem geen feitelijke, maar hooguit theoretische betekenis kan hebben.
Toegepast op de zaak
3.2.
De gemachtigde van eiser heeft op de zitting gesteld dat niet is uit te sluiten dat eiser nog steeds procesbelang heeft. Omdat de toekenning deels met terugwerkende kracht plaatsvond is het de vraag of het reisrecht doorlopend geactiveerd was of niet en ook of eiser gereisd heeft of niet. Omdat gemachtigde pas op de zitting is geconfronteerd met de volledige besluitvorming van DUO heeft hij dit bij eiser niet kunnen navragen. Als eiser nog gereisd heeft zonder reisrecht heeft hij schade geleden. Die schade kan hij op grond van artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht van DUO terugvorderen wanneer vaststaat dat er een verband is met een onrechtmatig besluit. Hierin zou volgens eiser voldoende procesbelang zijn gelegen bij een oordeel van de rechtbank.
3.3.
De rechtbank heeft met de gemachtigde afgesproken dat hij na de zitting contact legt met eiser om na te gaan of er sprake is van een situatie waarin eiser schade heeft geleden als gevolg van de besluitvorming van DUO. Mocht er geen schade zijn geleden, dan heropent de rechtbank het onderzoek en trekt de gemachtigde het beroep in wegens het ontvallen van het procesbelang. Gemachtigde heeft na de zitting niets meer van zich laten horen. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat eiser inderdaad schade heeft geleden en in het kader van zijn verzoek aan DUO op grond van 8:88 van de Awb nog steeds belang heeft bij een oordeel van de rechtbank over de besluitvorming.
Migrerend werknemerschap
Inleiding
3.4.
Eiser heeft niet de Nederlandse nationaliteit. Desondanks kan hij aanspraak maken op studiefinanciering als hij migrerend werknemer is of daarmee kan worden gelijkgesteld. Partijen zijn verdeeld over de vraag of DUO ten tijde van het bestreden besluit had moeten vaststellen dat eiser over het gehele jaar de status van migrerend werknemer zou hebben.
Juridisch kader
3.5.
Op grond van artikel 2.2 van de Wsf 2000 dient een EU-burger, die de status van migrerend werknemer heeft, voor het recht op studiefinanciering gelijk te worden gesteld aan een Nederlandse onderdaan. [4]
In artikel 7 van Pro richtlijn 2004/38/EG is, voor zover relevant, het volgende geregeld:
1. Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a.
a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is;
a) indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is;
(…)
3. Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
a.
a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c) hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
d) hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Deze bepaling is geïmplementeerd in artikel 8.12 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb).
In artikel 24 van Pro richtlijn 2004/38/EG is het volgende geregeld:
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of - lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
Artikel 14, tweede lid, van richtlijn 2004/38/EG regelt het volgende:
2. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. In specifieke gevallen van redelijke twijfel over de vraag, of een burger van de Unie of zijn familieleden wel voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 7, 12 en 13, kunnen de lidstaten zulks verifiëren. De verificatie geschiedt evenwel niet stelselmatig.
3.6.
Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie kan verder worden afgeleid dat een EU-burger die een jaar of langer werknemer in Nederland is geweest en vervolgens onvrijwillig werkloos raakt, in beginsel zijn werknemersstatus op grond van artikel 7, derde lid, aanhef en onder b van richtlijn 2004/38/EG voor onbepaalde tijd behoudt. [5] De status wordt echter slechts behouden voor zolang betrokkene beschikbaar is en binnen een redelijk tijdsbestek weer kan deelnemen aan de arbeidsmarkt van het gastland. [6]
Toegepast op de zaak
3.7.
Vaststaat dat eiser ten tijde van de beslissing op de bezwaar een jaar in dienst was geweest bij Domino’s. Partijen zijn het er ook over eens dat eiser, als gevolg van dat dienstverband, als werknemer kwalificeerde (of, naar de term zoals die in de nationale rechtspraak wordt gebezigd: als ‘migrerend werknemer’). Verder is tussen partijen niet in geschil dat de beëindiging van dit dienstverband onvrijwillig is geweest en dat eiser zich vervolgens als werkzoekende bij het UWV heeft ingeschreven. Dit brengt met zich dat eiser valt onder sub b van artikel 8.12, tweede lid, van het Vb (de implementatie van artikel 7, derde lid, van richtlijn 2004/38/EG) en ten tijde van de beslissing op bezwaar aldus voor onbepaalde tijd zijn werknemersstatus behield. Dit brengt dan ook met zich dat eiser met betrekking tot de aanspraak op studiefinanciering op grond van artikel 2.2 Wsf 2000 en artikel 24 van Pro richtlijn 2004/38/EG reeds om die reden op dezelfde wijze diende te worden behandeld als een Nederlandse onderdaan.
3.8.
Het stond DUO dan ook niet vrij om eiser voor een beperktere duur in aanmerking te laten komen voor studiefinanciering dan Nederlandse onderdanen. Een dergelijke beperking in de tijd, impliceert immers een in de tijd beperkte erkenning van de werknemersstatus van eiser, en dat is in strijd met artikel 7, derde lid, aanhef en onder sub b jo artikel 24 van Pro richtlijn 2004/38/EG en de hiervoor aangehaalde rechtspraak van het Hof van Justitie.
3.9.
Voor zover DUO zich op het standpunt stelt dat een in de duur beperktere toekenning van studiefinanciering gerechtvaardigd is, omdat zodoende tussentijds kan worden beoordeeld of eiser nog aan de verplichtingen voor het behoud van de werknemersstatus voldoet (namelijk onder meer het beschikbaar zijn voor werk), stuit die redenering af op artikel 14, tweede lid, van richtlijn 2004/38/EG. Daarmee wordt immers een (verkapte) controle op de verblijfstatus van de betrokkene uitgevoerd, die blijkens die bepaling enkel mag plaatsvinden als er sprake is van ‘redelijke twijfel’ over die status. Die bepaling impliceert aldus dat DUO die controle enkel achteraf, wanneer zich een dergelijke twijfel voordoet, mag uitvoeren, maar niet vooraf voor gezette momenten een dergelijk controlemoment mag inlassen. Op voorhand kan immers niet worden vastgesteld dat een dergelijke redelijke twijfel zich zal voordoen. Daarbij komt dat bij een dergelijke controle de bewijslast in beginsel op DUO zal liggen om aan te tonen dat betrokkene niet langer aan de voorwaarden voor het behoud van de werknemersstatus voldoet. Ook in zoverre kan de werkwijze van DUO geen stand kan houden, aangezien die de bewijslast van het behoud van de status in het kader van een aanvraag juist bij betrokkene legt (in het kader van een aanvraag om studiefinanciering zal immers steeds opnieuw de werknemersstatus moeten worden vastgesteld).
3.10.
Voor zover DUO nog wijst op de uitspraak van de CRvB van 14 april 2023 [7] en stelt op basis daarvan tot een toekenning van beperktere duur over te kunnen gaan, gaat DUO uit van een onjuiste lezing van die uitspraak. In die uitspraak heeft de CRvB onder meer het volgende geoordeeld:
“4.4.2. De stelling dat appellant als gevolg van de toekenning over kortere periodes indirect wordt gediscrimineerd ten opzichte van een Nederlandse student, wordt verworpen. Niet-Nederlanders zijn voor de toepassing van de Wsf 2000 slechts vergelijkbaar met Nederlanders als zij ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander worden gelijkgesteld. Dit vloeit voort uit het bepaalde in artikel 2.2 van de Wsf 2000 en is in overeenstemming met artikel 24, tweede lid, van Richtlijn (EG) 2004/38. Voor appellant betekent dit dat hij pas met een Nederlander vergelijkbaar is als hij werknemer is. Zonder werknemerschap is hij voor de toepassing van de Wsf 2000 dus ook niet vergelijkbaar was met een Nederlander. Aan de minister kan niet de bevoegdheid worden ontzegd, mits met voortvarendheid, vast te stellen of (nog steeds) sprake is van werknemerschap, alvorens (verdere) studiefinanciering toe te kennen. De mogelijkheid dat ook na de periode waarop de vooraf overgelegde arbeidsovereenkomst betrekking heeft mogelijk sprake zal zijn van werknemerschap door het sluiten van een nieuwe arbeidsovereenkomst (dan wel in verband met ziekte of werkloosheid) is onvoldoende om op voorhand ook voor die periode uit te gaan van werknemerschap. Van een verboden (indirecte) ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen is dan ook geen sprake.
4.4.3.
Het bekorten van de toekenning tot een periode van minder dan drie maanden, enkel vanwege de looptijd van de arbeidsovereenkomst, komt de Raad voor de student onnodig bezwarend voor. De Raad zou zich kunnen verenigen met een systeem waarbij toekenningen over een of meer studiefinancieringstijdvakken in beginsel (telkens) betrekking hebben op een periode van maximaal zes maanden of voor de looptijd van de overgelegde arbeidsovereenkomst. Heeft die arbeidsovereenkomst echter een looptijd van drie maanden of minder, dan wordt een toekenning voor drie maanden passend geacht, tenzij er een andere concrete aanleiding is de toekenning te beperken tot een kortere periode. Het betoog van appellanten dat toekenningen op periodes van langer dan zes maanden betrekking zouden moeten hebben, wordt dus niet gevolgd.”
Kern van deze overwegingen is dat de CRvB het in overeenstemming met artikel 24 van Pro richtlijn 2004/38/EG acht dat een werknemer studiefinanciering voor de duur van zijn arbeidsovereenkomst krijgt toegekend met een minimale toekenning van drie maanden. Die uitspraak heeft dus
geenbetrekking op een persoon wiens arbeidscontract is verlopen, maar die op grond van artikel 8.12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb (de implementatie van artikel 7, derde lid, aanhef en onder sub b, van richtlijn 2003/48/EG) voor onbepaalde tijd de werknemersstatus heeft behouden.
geenbetrekking op een persoon wiens arbeidscontract is verlopen, maar die op grond van artikel 8.12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb (de implementatie van artikel 7, derde lid, aanhef en onder sub b, van richtlijn 2003/48/EG) voor onbepaalde tijd de werknemersstatus heeft behouden.
De rechtspraak van de CRvB kan in overeenstemming met het Unierecht worden geacht, omdat de uitspraak betrekking heeft op gevallen waarin de studiefinanciering wordt afgestemd op de duur van een arbeidsovereenkomst. Bij een dergelijk contract kan in beginsel slechts worden aangenomen dat betrokkene de werknemersstatus heeft voor (maximaal) de duur van die overeenkomst. Op voorhand kan bij een dergelijke werknemer echter niet worden aangenomen dat hij bij ommekomst van de duur van die overeenkomst de werknemersstatus zal behouden. Van de werknemer wordt daartoe immers een actieve handeling verwacht, in die zin dat hij zich dan als werkzoekende zal moeten inschrijven bij het UWV. Op voorhand kan niet zonder meer worden aangenomen dat een werknemer na ommekomst van de arbeidsovereenkomst dat zal doen.
De uitspraak van de CRvB ziet daarentegen niet op gevallen als deze, waarin betrokkene de werknemersstatus in tijden van werkloosheid voor onbepaalde tijd behoudt, omdat hij een jaar heeft gewerkt en na ommekomst van de arbeidsovereenkomst zich als werkzoekende heeft ingeschreven.
Conclusie en gevolgen
4. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank zal niet zelf in de zaak voorzien, omdat DUO in een nieuwe beslissing op bezwaar de (omvang van de) studiefinanciering en het reisproduct nog zal moeten vaststellen. De rechtbank ziet, gelet op de aard van de gebreken, ook geen aanleiding voor toepassing van de zogeheten bestuurlijke lus. De rechtbank zal dan ook volstaan met het vernietigen van het bestreden besluit en zal DUO opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. DUO zal verder in de proceskosten van eiser in bezwaar en beroep worden veroordeeld en tevens worden gelast het door eiser betaalde griffierecht aan hem te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit en draagt DUO op om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen;
- veroordeelt DUO in de proceskosten van eiser, begroot op € 1.750,-;
- bepaalt dat DUO het door eiser betaalde griffierecht van € 50,- aan hem dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.J. Thurlings-Rassa, voorzitter, en mr. F. Koster en mr. A. Stockmann-Dutkusu, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.