Uitspraak
24/449 WSF, 24/739 WSF, 24/1092 WSF, 24/1093 WSF, 24/1108 WSF en 24/1112 WSF
Datum uitspraak: 3 april 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 10 januari 2024, 23/5304, en van 14 februari 2024, 23/5310, de rechtbank Noord-Nederland van 28 maart 2024, 23/3173, en van 28 maart 2014, 3128, de rechtbank Noord-Holland van 2 april 2024, 23/4341, en van 2 april 2024, 23/4336 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[appellant 1] te [woonplaats 1]
[appellant 2] te [woonplaats 2]
[appellant 3] te [woonplaats 3]
[appellant 4] te [woonplaats 3]
[appellant 5] te [woonplaats 4]
[appellant 6] te [woonplaats 5] (appellanten)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
SAMENVATTING
In deze zaken gaat het om de vraag of de minister door appellanten gevraagde dwangsommen wegens niet beslissen binnen de bezwaarbeslistermijn verschuldigd is. Appellanten hebben gesteld dat de minister zijn beslissingen in strijd met EU-recht op discriminatoire gronden heeft verdaagd. Evenals de rechtbanken is de Raad van oordeel dat daarvan in de zaken die voorliggen niet is gebleken. Appellanten hebben toen de minister (nog) niet in gebreke was om tijdig te beslissen al ingebrekestellingen verstuurd. Daarom zijn de gevraagde dwangsommen niet verbeurd.
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. P.S. Folsche, advocaat, met één hoger beroepschrift hoger beroepen ingesteld.
De minister heeft verweerschriften ingediend.
Naar aanleiding van vragen van de Raad en de antwoorden van de minister zijn twee, hier niet genoemde, hoger beroepen ingetrokken. In één zaak was geen sprake van verdaging van de bezwaarbeslistermijn en in één zaak was daar wel sprake van maar was de vertraagde toekenning van studiefinanciering een gevolg van het niet verstrekken van informatie en niet het gevolg van verdaging van de bezwaarbeslistermijn.
De Raad heeft de overgebleven hoger beroepen op 20 februari 2025 gevoegd ter zitting behandeld. Voor appellanten zijn verschenen mr. Folsche en mr. G. Gabrelian, advocaat.
De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J.M. Naber.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van de hoger beroepen van appellanten zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellanten hebben niet de Nederlandse nationaliteit, maar wel de nationaliteit van een lidstaat van de Europese Unie (EU) of de Europese Economische Ruimte (EER), Zwitserland of het Verenigd Koninkrijk. Ten tijde van belang stonden appellanten als voltijdstudent ingeschreven aan een Nederlandse universiteit of hogeschool. Voor dit hoger onderwijs hebben appellanten studiefinanciering aangevraagd op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000). Deze aanvragen hebben appellanten gerelateerd aan werkzaamheden die zij in Nederland hebben verricht en/of zullen verrichten als oproepkracht of als zelfstandige. Na hun aanvragen heeft de minister voetstoots collegegeldkrediet aan appellanten toegekend. Andere vormen van studiefinanciering heeft de minister, na ontvangst van toereikend geacht bewijs, steeds over periodes van minstens drie en hoogstens zes maanden aan appellanten toegekend.
1.2.
In oktober 2022 en november 2022 heeft de minister vervolgbesluiten genomen over het recht op Nederlandse studiefinanciering dat appellanten ontlenen aan hun studie en hun werkzaamheden in Nederland. Tegen deze besluiten hebben appellanten bezwaar gemaakt.
1.3.
Bij verdagingsberichten van december 2022 en januari 2023 heeft de minister aan appellanten meegedeeld dat de termijn van zes weken waarbinnen op de onder 1.2 aangeduide bezwaren moest worden beslist is verlengd tot twaalf weken.
1.4.
Vervolgens zijn namens appellanten mailberichten verstuurd die door de minister zijn aangemerkt als ingebrekestellingen en verzoeken om binnen twee weken alsnog op de onder 1.2 aangeduide bezwaren te beslissen of dwangsommen toe te wijzen. Bij besluiten van 15, 17 en 20 februari 2023 heeft de minister vastgesteld dat hij geen dwangsommen wegens niet tijdig beslissen aan appellanten verschuldigd is, omdat de bezwaarbeslistermijn in elk van de onder 1.2 aangeduide zaken rechtsgeldig is verlengd tot twaalf weken waardoor de minister ten tijde van belang (nog) niet in gebreke was om tijdig te beslissen.
1.5.
Namens appellanten zijn bezwaarschriften ingediend tegen de onder 1.4 aangeduide besluiten over de verschuldigdheid van dwangsommen. Deze bezwaarschriften zijn bij besluiten van 30 en 31 mei 2023 (bestreden besluiten) (kennelijk) ongegrond verklaard onder verwijzing naar artikel 7:10 en Pro artikel 4:17 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Uitspraken van de rechtbanken
2. Bij de aangevallen uitspraken hebben de rechtbanken de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard en de bestreden besluiten in stand gelaten. De rechtbanken hebben daartoe onder meer overwogen dat appellanten wel hebben gesteld maar niet voldoende hebben onderbouwd dat de minister bij het gebruik van de bevoegdheid om te verdagen ongeoorloofd onderscheid maakt (discrimineert) tussen kortgezegd, aan de ene kant, studenten met de Nederlandse nationaliteit, en aan de andere kant, niet-Nederlandse studenten met de nationaliteit van een lidstaat van de EU of EER, Zwitserland of het Verenigd Koninkrijk.
Standpunten van partijen in hoger beroep
3.1.
Appellanten zijn het niet eens met de uitspraken van de rechtbanken. Daartoe is in hoofdzaak aangevoerd dat de controles die de minister ingevolge de ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap’ uitvoert, de effectieve doorwerking van het EUrecht belemmeren en op gespannen voet staan met artikel 14 van Pro Richtlijn 2004/38 [1] en het fair play-beginsel. Volgens appellanten controleert de minister stelselmatig zowel vooraf als achteraf veel te vaak en veel te indringend en werkt dat verdagingen in de hand die in het licht van het EU-recht procedureel discriminatoir en dus onrechtmatig zijn te achten. Ter nadere onderbouwing van de stelling dat de minister ook bij het gebruik van de bevoegdheid om te verdagen discrimineert hebben appellanten cijfers over de jaren 2021 en 2022 overgelegd waaruit zij afleiden dat de minister ten tijde van belang in bezwaarzaken over migrerend werknemerschap veel vaker verdaagde dan in andere categorieën bezwaarzaken. Appellanten maken om die redenen aanspraak op een dwangsom. Verder hebben appellanten in hoger beroep in het bijzonder verwezen naar een recente uitspraak van rechtbank Overijssel [2] en naar de punten 82, 83 en 84 van het arrest van het Hof van Justitie in zaak C308/14 en de punten 87 en 91 van de conclusie van advocaat-generaal Cuz Villalón die aan dat arrest vooraf ging. [3]
3.2.
De minister heeft de Raad verzocht om de aangevallen uitspraken te bevestigen. Daarbij is voorop gesteld dat verdagingsbeslissingen volgens vaste rechtspraak [4] niet hoeven te worden gemotiveerd. Verder is herinnerd aan recente rechtspraak van de Raad [5] waarbij de wijze waarop de minister controleert op grond van de ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap’ de rechterlijke toetsing heeft doorstaan. De minister betwist niet dat ten tijde van belang in bezwaarzaken over migrerend werknemerschap relatief vaak is verdaagd, maar wel dat bij het gebruik van de bevoegdheid om te verdagen is gediscrimineerd. Uitgangspunt bij de behandeling van bezwaarzaken is dat de oudste zaken het eerst worden afgedaan. Dit geldt ook binnen het gespecialiseerde team dat bezwaarzaken over migrerend werknemerschap behandelt. Indien, bijvoorbeeld door een verhoogde instroom van bezwaarschriften of personele krapte, de gemiddelde doorlooptijden daartoe aanleiding geven wordt op basis van ‘quick scans’ bepaald in welke bezwaarzaken wordt verdaagd. Daarbij kunnen individuele bijzonderheden, zoals de complexiteit van de zaak zoals die wordt gepresenteerd, of de mate waarin de relevante stukken beschikbaar zijn, een rol spelen.
De minister heeft voor de afhandeling van bezwaarzaken over migrerend werknemerschap extra personeel aangetrokken en ingewerkt waardoor sinds 2023 relatief minder wordt verdaagd in bezwaarzaken over migrerend werknemerschap. Indien studiefinanciering vertraagd is toegekend kunnen studenten soms in aanmerking komen voor schadevergoeding. Deze schadevergoedingsaspecten vallen echter buiten de omvang van de gedingen in zaken die alleen gaan over de verschuldigdheid van dwangsommen en de rechtmatigheid van verdagingsbeslissingen.
De minister heeft voor de afhandeling van bezwaarzaken over migrerend werknemerschap extra personeel aangetrokken en ingewerkt waardoor sinds 2023 relatief minder wordt verdaagd in bezwaarzaken over migrerend werknemerschap. Indien studiefinanciering vertraagd is toegekend kunnen studenten soms in aanmerking komen voor schadevergoeding. Deze schadevergoedingsaspecten vallen echter buiten de omvang van de gedingen in zaken die alleen gaan over de verschuldigdheid van dwangsommen en de rechtmatigheid van verdagingsbeslissingen.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbanken bij de aangevallen uitspraken de bestreden besluiten terecht in stand hebben gelaten. Hij doet dat aan de hand van wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat de hoger beroepen niet slagen. De wettelijke en verdragsrechtelijke regels die voor de beoordeling van de hoger beroepen belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. Voor een uitgebreide beschrijving van het systeem van toekennen van studiefinanciering verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 5 juni 2024. [6]
4.2.
Het gaat in deze gedingen om de vraag of de minister in vervolg op de onder 1.4 aangeduide ingebrekestellingen al dan niet dwangsommen heeft verbeurd wegens niet tijdig beslissen op de bezwaren van appellanten tegen vervolgbesluiten over het recht op Nederlandse studiefinanciering dat zij ontlenen aan hun studie en hun werkzaamheden in Nederland. Bepalend voor het antwoord op deze vraag is of de minister de termijn waarbinnen op de bezwaren van appellanten moest worden beslist op grond van het derde lid van artikel 7:10 van Pro de Awb met zes weken heeft mogen verdagen.
4.3.
Appellanten hebben in hoger beroep in hoofdzaak aangevoerd dat de controles die de minister ingevolge de ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap’ uitvoert de effectieve doorwerking van het EU-recht belemmeren en op gespannen voet staan met artikel 14 van Pro Richtlijn 2004/38 en het fair play-beginsel. Wat betreft dat standpunt verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 14 april 2023. [7] In die uitspraak heeft de Raad de stelling dat niet-Nederlandse EU-studenten, zoals appellanten, als gevolg van toekenningen over kortere periodes indirect worden gediscrimineerd ten opzichte van Nederlandse studenten, verworpen. Niet-Nederlanders zijn voor de toepassing van de Wsf 2000 slechts vergelijkbaar met Nederlanders als zij ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het gebied van studiefinanciering met een Nederlander worden gelijkgesteld. Dit vloeit voort uit het bepaalde in artikel 2.2 van de Wsf 2000 en is in overeenstemming met artikel 24, tweede lid, van Richtlijn 2004/38. Voor appellanten betekent dit dat zij voor wat betreft hun aanspraken op volledige Nederlandse studiefinanciering in beginsel alleen met Nederlanders vergelijkbaar zijn zolang zij naast hun studie in Nederland toereikend werkzaamheden verrichten. Aan de minister kan, mits hij met voortvarendheid optreedt, niet de bevoegdheid worden ontzegd om conform zijn ‘Beleidsregel controlebeleid migrerend werknemerschap’ vast te stellen of (nog steeds) sprake is van werknemerschap, alvorens (verdere) studiefinanciering toe te kennen. Dit geldt zeker ten aanzien van studenten met een onzekere arbeidsmarktpositie, zoals oproepkrachten en zelfstandigen.
4.4.
Bepalend voor het antwoord op de vraag of de minister al dan niet dwangsommen heeft verbeurd is, zoals gezegd, de vraag of de minister op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb, de beslissingen op de onder 1.2 aangeduide bezwaren met zes weken heeft mogen verdagen. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Uit de onder 3.2 weergegeven beschrijving van de verdagingspraktijk van de minister blijkt dat het uitgangspunt is dat de oudste zaken het eerst worden behandeld. Met een werkwijze conform dit uitgangspunt maakt de minister geen onderscheid op basis van nationaliteit. Daar komt nog het volgende bij. Hoewel uit de cijfers uit 2021 en 2022, waarnaar appellanten hebben verwezen, inderdaad blijkt dat in die jaren in bezwaarzaken over migrerend werknemerschap relatief vaak is verdaagd, heeft de minister onweersproken gesteld dat in diezelfde jaren in bepaalde andersoortige bezwaarzaken ook vaak – en relatief zelfs nog veel vaker – is verdaagd (bijvoorbeeld in zaken naar aanleiding van de controle op de uitwonendenbeurs of als medisch advies nodig is). Ook deze cijfers over de aantallen verdagingen duiden er dus niet op dat de werkwijze van de minister het effect heeft dat onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit. De Raad ziet dan ook onvoldoende aanknopingspunten om appellanten te volgen in hun standpunt dat de minister bij het gebruik van de bevoegdheid om te verdagen bedoeld of onbedoeld heeft gediscrimineerd.
4.5.
De Raad wijst tot slot op het volgende. Een gebrek aan de onder 4.3 bedoelde voortvarendheid bij de (afronding van) controles kan de minister uiteraard bezwaarlijk worden tegengeworpen als de student in gebreke is met het aanleveren van de vereiste bewijsstukken. Afgezien van een enkele zaak waarin wel (alle) bewijsstukken met de aanvraag en/of het bezwaar zijn ingezonden, is ook in deze zaken veelal sprake van het laattijdig – dat wil zeggen: na ommekomst van de beslistermijn(en), en soms na meerdere herinneringsbrieven – inzenden van gegevens zonder welke niet door de minister kon worden vastgesteld of sprake was van (behoud van) migrerend werknemerschap. Verder is in veel van deze gevallen studiefinanciering toegekend binnen afzienbare tijd nadat de daarvoor vereiste stukken waren ingediend. De vraag rijst in hoeverre het voortzetten van procedures, enkel over de nevenvorderingen, binnen deze context opportuun kan worden geacht.
4.6.
Uit wat is overwogen onder 4.3 en 4.4 volgt dat de minister ten tijde van belang (nog) niet in gebreke was met het nemen van beslissingen op bezwaar en dat de onder 1.4 aangeduide ingebrekestellingen niet konden leiden tot het verbeuren van dwangsommen.
Conclusie en gevolgen
5.1.
Uit rubriek 4 volgt dat de hoger beroepen van appellanten niet slagen. De aangevallen uitspraken zullen worden bevestigd. Dit betekent dat de bestreden besluiten in stand blijven.
5.2.
Omdat appellanten geen gelijk krijgen hoeft de minister geen proceskosten en griffierecht te vergoeden.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en E.E.V. Lenos en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van C.C.M. van ’t Hol als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 april 2025.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) C.C.M. van ’t Hol
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke en verdragsrechtelijke regels
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:10 – Bijzondere bepalingen over bezwaar, beslistermijnen
1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te Pro herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
alle belanghebbenden daarmee instemmen,
de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
Artikel 4:17 – Dwangsom bij niet tijdig beslissen
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
4. Indien de aanvraag elektronisch kon worden gedaan, is artikel 4:3a van overeenkomstige toepassing op de ingebrekestelling.
5. Beroep tegen het niet tijdig geven van de beschikking schort de dwangsom niet op.
6. Geen dwangsom is verschuldigd indien:
a. het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld,
b. de aanvrager geen belanghebbende is, of
c. de aanvraag kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd.
Wet studiefinanciering 2000
Artikel 2.2 – Nationaliteit
1. Voor studiefinanciering kan een student in aanmerking komen die:
a. (…)
b. niet de Nederlandse nationaliteit bezit maar wel ingevolge een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie op het terrein van de studiefinanciering met een Nederlander wordt gelijkgesteld, of
c. (…)
2. Onverminderd het eerste lid, onderdeel b, kunnen bij algemene maatregel van bestuur groepen van personen worden aangewezen voor wie de gelijkstelling, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, slechts een tegemoetkoming in de kosten van de toegang tot het onderwijs betreft. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de hoogte en de vorm van deze tegemoetkoming.
Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie
Artikel 45
1. Het verkeer van werknemers binnen de Unie is vrij.
2. Dit houdt de afschaffing in van elke discriminatie op grond van de nationaliteit tussen de werknemers der lidstaten, wat betreft de werkgelegenheid, de beloning en de overige arbeidsvoorwaarden.
Richtlijn 2004/38/EG
Artikel 7, derde lid
3. Voor de toepassing van lid 1, onder a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
a. a) hij is als gevolg van ziekte of ongeval tijdelijk arbeidsongeschikt;
b) hij bevindt zich, na ten minste één jaar te hebben gewerkt, in naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven;
c) hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
d) hij start met een beroepsopleiding. Behalve in geval van onvrijwillige werkloosheid is voor het behoud van de status van werknemer in dit geval een verband vereist tussen de voorafgaande beroepsactiviteit en deze opleiding.
Artikel 14
1. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang Pro zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.
2. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. In specifieke gevallen van redelijke twijfel over de vraag, of een burger van de Unie of zijn familieleden wel voldoen aan de voorwaarden van de artikelen 7, 12 en 13, kunnen de lidstaten zulks verifiëren. De verificatie geschiedt evenwel niet stelselmatig.
3. Een beroep van de burger van de Unie of zijn familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland leidt niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel.
Artikel 24
1. Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2. In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.