Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 23/1260
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats], eiseres
(gemachtigde: mr. T. Gelo),
en
de staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur(voorheen: de minister voor Natuur en Stikstof), verweerder
(gemachtigden: mr. R.H.M. Sipman, [gemachtigde 1] en ir. [gemachtigde 2]).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Vereniging Leefmilieuuit Nijmegen (hierna: VL)
Vereniging Leefmilieuuit Nijmegen (hierna: VL)
(gemachtigde: mr. V. Wösten).
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden van verweerder van 22 november 2022 (hierna: het wijzigingsbesluit).
De formeel bevoegde rechtbank Gelderland heeft deze rechtbank gevraagd de zaak te behandelen, omdat het beroep hier is ingesteld. Deze rechtbank heeft hiermee ingestemd en heeft dat bij brief van 6 april 2023 aan partijen meegedeeld.
Verweerder heeft op 30 mei 2023 een (algemeen) verweerschrift ingediend. Eiseres heeft op 28 juni 2024 aanvullende gronden van beroep ingediend. Verweerder heeft daarop gereageerd in een tweede verweerschrift van 21 maart 2025.
De rechtbank heeft het beroep op 1 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: mr. M. Breukers (kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres) en de gemachtigden van verweerder. Namens VL is (zoals aangekondigd) niemand verschenen. De rechtbank heeft dit beroep gelijktijdig behandeld met de beroepen met de zaaknummers ZWO 23/242 en ZWO 23/282. In al deze beroepen wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
Beoordeling door de rechtbank
Overgangsrecht Aanvullingswet natuur Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet (hierna: de Aanvullingswet) in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet een ontwerp van een besluit op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) ter inzage is gelegd op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing is, blijft op grond van artikel 2.9, tweede lid, onder a, van de Aanvullingswet het recht van toepassing zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip, tot het besluit onherroepelijk wordt.
Het wijzigingsbesluit is een besluit op grond van de Wnb dat is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 9 maart 2018 ter inzage gelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Juridisch kader
2.1.
De relevante juridische bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
2.2.
Uit de Habitatrichtlijn (hierna: de Hrl) [1] volgt dat op het Europees grondgebied een ecologisch netwerk van speciale beschermingszones wordt gevormd. Dat netwerk bestaat uit door lidstaten aan te wijzen Natura 2000-gebieden. Een gebied moet als zodanig worden aangewezen, wanneer in dat gebied een bepaald type natuurlijke habitat of habitat van een bepaalde soort aanwezig is die staat genoemd in bijlage I of II van de Hrl. Lidstaten zijn verplicht om maatregelen te treffen om die habitats in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
2.3.
Deze Europeesrechtelijke verplichting is in de nationale wetgeving geïmplementeerd in artikel 2.1 van de Wnb. In dat artikel, zoals dat luidde tot 1 januari 2024, staat dat de minister ter uitvoering van artikel 3, tweede lid, van de Hrl gebieden in Nederland aanwijst als speciale beschermingszones, die worden aangeduid als ‘Natura 2000-gebied’. Ook staat in dat artikel dat de minister bevoegd is om een dergelijk aanwijzingsbesluit te wijzigen. [2]
Het wijzigingsbesluit
3.1.
Vanaf 2008 zijn de Nederlandse Natura 2000-gebieden aangewezen door middel van verschillende aanwijzingsbesluiten. Volgens verweerder is het belangrijk om, nadat dat proces is afgerond, na te gaan of in de Natura 2000-gebieden habitattypen en habitatrichtlijnsoorten (hierna: habitattypen en -soorten) voorkomen die niet zijn opgenomen in de aanwijzingsbesluiten. Uit de bepalingen van de Hrl volgt namelijk dat die waarden (in beginsel) in aanmerking komen om te worden beschermd. Ook blijkt volgens verweerder uit de uitleg die de Europese Commissie heeft gegeven en uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat álle habitattypen en -soorten die in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, moeten worden aangewezen.
3.2.
In het wijzigingsbesluit heeft verweerder niet-aangewezen habitattypen en/of -soorten integraal toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van ongeveer 100 Natura 2000-gebieden. De bedoeling hiervan is om deze habitattypen en -soorten, die op het moment van aanwijzen van het desbetreffende Natura 2000-gebied al in voldoende mate en duurzaam aanwezig bleken te zijn, alsnog te beschermen. Hiermee beoogt verweerder te corrigeren wat ten aanzien van de te beschermen habitattypen en -soorten niet goed is gegaan bij (het publiceren van) de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Met het wijzigingsbesluit zijn de te beschermen waarden en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd. In een (beperkt) aantal gevallen bleken habitattypen en -soorten op het moment van aanwijzen niet in voldoende mate en duurzaam aanwezig te zijn. Deze zijn met het wijzigingsbesluit uit de aanwijzingsbesluiten verwijderd.
De Natura 2000-gebieden waar het eiseres om gaat
4. In het aanvullend beroepschrift van 4 juli 2023 heeft eiseres aangegeven dat het haar gaat om de Natura 2000-gebieden Sallandse Heuvelrug en Borkeld (hierna: de Natura 2000-gebieden). De Natura 2000-gebieden liggen op een afstand van minder dan 25 kilometer van het bedrijf van eiseres.
4.1.
Sallandse Heuvelrugis bij aanwijzingsbesluit van 25 april 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied vanwege in bijlage I van de Hrl opgenomen natuurlijke habitattypen en één in bijlage II van de Hrl opgenomen soort. In artikel 29 van het wijzigingsbesluit is aan Sallandse Heuvelrug het volgende habitattype toegevoegd:
- H7150: Slenken in veengronden met vegetatie behorend tot het
Rhynchosporion(verkorte naam: pioniervegetaties met snavelbiezen).
Rhynchosporion(verkorte naam: pioniervegetaties met snavelbiezen).
4.2.
Borkeldis bij aanwijzingsbesluit van 25 april 2013 aangewezen als Natura 2000-gebied vanwege in bijlage I van de Hrl opgenomen natuurlijke habitattypen. In artikel 30 van het wijzigingsbesluit zijn aan Borkeld de volgende habitattypen toegevoegd:
- H2330: Open grasland met
- H9190: Oude zuurminnende eikenbossen op zandvlakten met
Is eiseres belanghebbende bij het wijzigingsbesluit?
5. De rechtbank stelt vast dat in het wijzigingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen voor stikstofgevoelige natuurwaarden zijn toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van de Natura 2000-gebieden. Verder stelt de rechtbank vast dat eiseres stikstof-veroorzakende bedrijfsmatige activiteiten uitvoert en dat de Natura 2000-gebieden op minder dan 25 km van haar bedrijf liggen. Daarom merkt de rechtbank eiseres voor die gebieden aan als belanghebbende bij het wijzigingsbesluit. [3]
Is de juiste procedure gevolgd?
6. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de gevoerde procedure onrechtmatig is geweest, omdat pas een zienswijze kon worden ingediend nadat de toe te voegen habitattypen en -soorten al waren geregistreerd in een databank van de Europese Commissie.
6.1.
Verweerder is van mening dat de juiste procedure is gevolgd. Verweerder voert aan dat de vermelding van alle in een gebied aanwezige habitattypen en -soorten in het standaardgegevensformulier (hierna: SGF) een verplichting is die volgt uit het uitvoeringsbesluit van de Europese Commissie van 11 juli 2011. [4] Dat SGF moet actueel worden gehouden. Eind 2017, korte tijd voor het publiceren van het ontwerp van het wijzigingsbesluit, was voldoende duidelijk welke habitattypen en -soorten toegevoegd en verwijderd moesten worden en dat is dus ook verwerkt in de SGF-en van de betrokken gebieden. De aanmelding van een habitattype of -soort bij de Europese Commissie verplicht niet zonder meer tot toevoeging van dat type of die soort. Betere gegevens kunnen aanleiding geven om bij het definitieve besluit af te wijken van de eerder door middel van de SGF-en aan de Europese Commissie verstrekte informatie. Door het ontwerpbesluit te publiceren is aan eiseres een mogelijkheid geboden tot doeltreffende inspraak. Daar is door anderen ook gebruik van gemaakt en dit heeft soms geleid tot het schrappen van een voorgenomen toevoeging, omdat bleek dat de gebruikte informatie onjuist was. Deze gevallen zijn vervolgens verwerkt in een geactualiseerd SGF.
6.2.
De rechtbank ziet – mede gelet op de door verweerder gegeven toelichting – geen aanleiding voor het oordeel dat de voorbereiding van het wijzigingsbesluit onzorgvuldig of onjuist is geweest. Dat de toe te voegen habitattypen en/of -soorten via SGF-en wellicht al vóór de publicatie van het ontwerp van het wijzigingsbesluit in een databank van de Europese Commissie zijn geregistreerd, is geen reden om te oordelen dat het wijzigingsbesluit niet in stand kan blijven. [5] Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Had verweerder de habitattypenkaarten ter inzage moeten leggen?
7. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder geen kaarten beschikbaar heeft gesteld waarop de extra habitats en de leefgebieden van de soorten precies zijn ingetekend en dat het daardoor onmogelijk is om de exacte gevolgen van het wijzigingsbesluit op bedrijfsniveau door te rekenen. Volgens eiseres is het wijzigingsbesluit onvoldoende onderbouwd omdat de habitattypenkaarten en het vervaardigde documentatiemateriaal niet ter inzage zijn gelegd. Eiseres is van mening dat het wijzigingsbesluit onzorgvuldig tot stand is gekomen vanwege gebrek aan toegang tot en transparantie van de natuurinformatie die daaraan ten grondslag ligt. Eiseres voert aan dat het wijzigingsbesluit is gestoeld op data opgeslagen in de “Nationale Databank Vegetatie en Habitats” en de “Nationale Databank Flora en Fauna". Eiseres stelt dat deze natuurinformatie niet publiekelijk toegankelijk is en dat dit gebrek aan toegankelijkheid een onafhankelijke verificatie van de onderbouwing van de wijzigingen verhindert.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in ieder geval in beroep de habitattypenkaarten beschikbaar heeft gesteld waarop onder meer is aangegeven waar in de Natura 2000-gebieden de desbetreffende habitattypen voorkomen.
In de nota van toelichting bij (het ontwerp van) het wijzigingsbesluit staat dat de toevoeging van de habitattypen aan de Natura 2000-gebieden is gebaseerd op de habitattypenkaarten die de situatie weergeven ten tijde van het publiceren van de aanwijzingsbesluiten. Verder heeft verweerder in het verweerschrift van 30 mei 2023 verklaard dat ervoor is gekozen om bij de bekendmaking (in advertenties in alle regionale bladen) te wijzen op de mogelijkheid tot het opvragen van (achtergrond)documenten bij het klantcontactcentrum van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland. De rechtbank stelt vast dat dit in ieder geval is vermeld in de publicatie van het ontwerpbesluit van 5 maart 2018 [6] en de publicatie van het wijzigingsbesluit van 25 november 2022 [7] .
Voor zover eiseres bedoelt dat de habitattypenkaarten niet bij het ontwerp van het wijzigingsbesluit ter inzage zijn gelegd, stelt de rechtbank vast dat eiseres geen zienswijze tegen dat ontwerpbesluit heeft ingediend. Niet aannemelijk is dat eiseres heeft afgezien van het naar voren brengen van een zienswijze, omdat de habitattypenkaarten niet bij het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen. Aangenomen mag worden dat eiseres dan een zienswijze naar voren zou hebben gebracht waarin zou zijn gewezen op het niet ter inzage liggen van de kaarten. Daarnaast heeft eiseres in het kader van deze beroepsprocedure kennis kunnen nemen van de habitattypenkaarten. Eiseres is dan ook niet in haar belang geschaad doordat de habitattypenkaarten niet bij (het ontwerp van) het wijzigingsbesluit ter inzage hebben gelegen.
De rechtbank ziet daarom in de stellingen dat verweerder geen kaarten beschikbaar heeft gesteld waarop de toegevoegde habitattypen staan ingetekend en dat verweerder de habitattypenkaarten niet ter inzage heeft gelegd bij (het ontwerp van) het wijzigingsbesluit, geen reden om te oordelen dat het wijzigingsbesluit niet zorgvuldig is voorbereid of onvoldoende is gemotiveerd en het beroep daarom gegrond dient te worden verklaard.
Verder is de rechtbank van oordeel dat de omstandigheid dat (enkele van) de databanken die zijn gebruikt bij het opstellen van de habitattypenkaarten niet openbaar toegankelijk zijn, niet betekent dat verweerder deze bronnen niet had mogen gebruiken. De motivering van het wijzigingsbesluit is ook zonder raadpleging van deze databanken zelfstandig leesbaar en begrijpelijk, waardoor deze bestrijdbaar is voor eiseres. Daarnaast heeft verweerder de mogelijkheid geboden om deze achtergrondinformatie op te vragen, wat een aantal belanghebbenden ook heeft gedaan.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Heeft verweerder de aanwijsverplichting goed uitgelegd en is het wijzigingsbesluit in zijn algemeenheid voldoende gemotiveerd?
8. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het wijzigingsbesluit is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de verplichting tot het actualiseren van de aanwijzingsbesluiten van Natura 2000-gebieden en dat ten onrechte met terugwerkende kracht natuur wordt toegevoegd. Eiseres voert aan dat de Hrl niet verplicht tot het actualiseren van de aanwijzingsbesluiten met terugwerkende kracht. Eiseres is van mening dat, nu sprake is van een aanwijzing met terugwerkende kracht, uitzonderlijk goed moet worden onderbouwd hoe met 100% zekerheid vastgesteld kan worden dat de in het wijzigingsbesluit genoemde habitattypen en -soorten ten tijde van de oorspronkelijke aanwijzing van de gebieden al in die gebieden aanwezig waren. Volgens eiseres is dit niet goed mogelijk. Zij is van mening dat het door het tijdsverloop sinds de aanwijzingsbesluiten van de gebieden voor haar niet meer mogelijk is om tegenonderzoek te doen naar de aanwezigheid van deze typen en soorten. Eiseres stelt dat verweerder onvoldoende heeft aangetoond dat de genoemde typen en soorten daadwerkelijk aanwezig waren ten tijde van de aanwijzing van de gebieden. Zij voert aan dat verweerder ter onderbouwing van het besluit heeft verwezen naar onderzoeksrapporten die niet met dit doel zijn opgesteld en die helemaal niet zien op de aanwezigheid van de genoemde natuurwaarden ten tijde van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Verder voert zij aan dat, voor zover deze typen en soorten al aanwezig waren, zij slechts in verwaarloosbare mate voorkwamen.
8.1.
Uit het beroep van eiseres blijkt dat het haar concreet gaat om het toevoegen van habitattypen en -soorten aan de Natura 2000-gebieden Sallandse Heuvelrug en Borkeld. In de rechtsoverwegingen 4.1. en 4.2. is echter vastgesteld dat in het wijzigingsbesluit geen soorten zijn toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van deze Natura 2000-gebieden. De rechtbank zal daarom in het vervolg van deze uitspraak beoordelen of verweerder in het wijzigingsbesluit de in de rechtsoverweging 4.1. en 4.2. genoemde habitattypen heeft kunnen toevoegen aan de aanwijzingsbesluiten van de Natura 2000-gebieden.
8.2.
Uit het wijzigingsbesluit blijkt dat verweerder de habitattypen aan de aanwijzingsbesluiten van de Natura 2000-gebieden heeft toegevoegd, omdat die op de datum van de publicatie van die aanwijzingsbesluiten (hierna: de peildatum in meer dan verwaarloosbare mate in de gebieden voorkwamen. Voor de onderbouwing van de conclusie dat de habitattypen op die peildatum in meer dan verwaarloosbare mate in de Natura 2000-gebieden aanwezig waren, heeft verweerder verwezen naar de habitattypenkaarten die voor die gebieden zijn opgesteld. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat habitattypen in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen, als van dat type minimaal 1 are (100 m²) aanwezig is. Voor bossen geldt een minimale oppervlakte van 10 are (1.000 m²).
8.3.
Verweerder heeft per Natura 2000-gebied twee soorten habitattypenkaarten overgelegd: overzichtskaarten, waarop is aangegeven waar de desbetreffende habitattypen op de peildatum in de Natura 2000-gebieden voorkwamen, en typenkaarten, waarop is aangegeven hoe groot de oppervlakten waren van de op de peildatum aanwezige habitattypen. Op de overgelegde typenkaarten is aangegeven dat in het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug op de peildatum 0,15 ha (1 ha = 10.000m2) aan pioniervegetaties met snavelbiezen (H7150) aanwezig was. Daarnaast is op deze kaarten aangegeven dat in het Natura 2000-gebied Borkeld op de peildatum 3,26 ha aan oude eikenbossen (H9190) en 0,49 ha aan zandverstuivingen (H2330) aanwezig was. [8]
8.4.
De rechtbank overweegt dat uit rechtspraak van de Afdeling blijkt dat verweerder bij de vraag of een habitattype in een gebied voorkomt mag uitgaan van de habitattypenkaarten. [9] De rechtbank ziet in wat eiseres hiertegen heeft aangevoerd geen reden om in dit geval anders te oordelen. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat de habitattypenkaarten dusdanige leemten of gebreken bevatten dat die niet aan de artikelen 29 en 30 van het wijzigingsbesluit ten grondslag mogen worden gelegd. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat het door het tijdsverloop sinds de aanwijzingsbesluiten niet meer mogelijk is om tegenonderzoek te doen. Het ligt op de weg van eiseres om concrete aanknopingspunten te geven voor twijfel aan de juistheid van de onderbouwing van de habitattypenkaarten, bijvoorbeeld door middel van ecologisch onderzoek of door eigen waarnemingen. Eiseres hoeft daarbij niet aan te tonen dat de habitattypen ten tijde van de aanwijzingsbesluiten niet in meer dan verwaarloosbare mate aanwezig waren in de gebieden. Daarom kan uit wat eiseres heeft aangevoerd niet worden afgeleid dat verweerder niet mocht uitgaan van de habitattypenkaarten.
8.5.
Verder leidt de rechtbank uit rechtspraak van de Afdeling af dat een lidstaat verplicht is om alle habitattypen van bijlage I van de Hrl die in een Natura 2000-gebied in meer dan verwaarloosbare mate voorkomen aan te wijzen dan wel toe te voegen en daarvoor instandhoudingsdoelstellingen te formuleren. Dat geldt ook voor typen die niet direct tot de selectie van de gebieden hebben geleid, maar die wel in de gebieden voorkomen. [10] Ook blijkt uit jurisprudentie van de Afdeling dat de door verweerder aangehouden minimumoppervlakte van 100 m² (0,01 ha) niet onredelijk is. [11] De rechtbank acht een minimumoppervlakte van 1.000 m² (0,1 ha) voor bossen evenmin onredelijk. Wat eiseres heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om hier anders over te oordelen.
8.6.
Anders dan eiseres stelt, is geen sprake van het met terugwerkende kracht toevoegen van natuur aan de Natura 2000-gebieden. Met het wijzigingsbesluit heeft verweerder natuur die ten tijde van de aanwijzingsbesluiten al in voldoende mate in de Natura 2000-gebieden aanwezig was, maar destijds abusievelijk niet als beschermde natuur is aangewezen, alsnog aan de aanwijzingsbesluiten toegevoegd. Zoals uit de nota van toelichting blijkt, is de bedoeling van het wijzigingsbesluit niet om de aanwijzingsbesluiten te actualiseren, maar om te corrigeren wat destijds niet goed is gegaan bij het vaststellen en publiceren van de aanwijzingsbesluiten. De correcties gelden pas vanaf de inwerkingtreding van het wijzigingsbesluit en hebben geen gevolgen voor eerder verleende vergunningen.
8.7.
Hieruit volgt dat deze beroepsgrond niet slaagt.
Is habitattype H7150 terecht toegevoegd aan het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug?
9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder het habitattype pioniervegetaties met snavelbiezen (H7150) ten onrechte heeft toegevoegd aan het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug. Daartoe voert zij aan dat uit de historische data die zijn opgenomen in een rapport van 2009 [12] blijkt dat deze specifieke vegetatie (witte snavelbies) sinds 1954 niet meer voorkomt in het gebied en dat het gebied aanzienlijke veranderingen heeft ondergaan die de oorspronkelijke habitat hebben veranderd of vernietigd (zoals eutrofiëring en uitbaggering). Zij stelt dat hieruit blijkt dat de toevoeging van dit habitattype niet overeenkomt met de feitelijke ecologische staat van het gebied.
9.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het genoemde habitattype terecht is toegevoegd aan het aanwijzingsbesluit. Volgens verweerder kan uit het door eiseres genoemde rapport niet worden afgeleid dat dit habitattype niet in het gebied voorkomt. Daartoe voert verweerder aan dat uit de habitattypenkaarten blijkt dat dit habitattype voorkomt in de oeverzone van het Sasbrinksven, dat gelegen is aan de oostzijde van het gebied, terwijl het door eiseres ingediende rapport zich beperkt tot de westelijke helft van het gebied. Volgens verweerder doet het rapport dan ook geen uitspraak over de aan- of afwezigheid van dit habitattype langs het Sasbrinksven. Daarnaast voert verweerder aan dat het habitattype pioniervegetaties met snavelbiezen in 2008 door Staatsbosbeheer is gekarteerd in de vorm van de Associatie van Veenmos en Snavelbies en de Associatie van Moeraswolfsklauw en Snavelbies. Verweerder stelt dat deze vegetaties volgens het Natura 2000 Profielendocument kwalificeren voor het habitattype pioniervegetaties met snavelbiezen. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst verweerder naar een excel-uitdraai van de database van de habitattypenkaarten van dit gebied die als bijlage is gevoegd bij het verweerschrift van 21 maart 2025. Verweerder heeft toegelicht dat bij de opstelling van de habitattypenkaarten is nagegaan of de gebruikte bronnen, zoals de vegetatiekaart van dit deelgebied, nog representatief zijn voor de situatie ten tijde van het aanwijzingsbesluit. Normaal gesproken worden vegetatiekaarten voor zes tot twaalf jaar bruikbaar geacht. Deze habitatkaart is enkele maanden vóór het aanwijzingsbesluit van het gebied afgerond en vervolgens valide verklaard door de Interbestuurlijke Projectgroep Habitatkartering. Daarom staat volgens verweerder vast dat dit habitattype ten tijde van de aanwijzing van het gebied aanwezig was.
9.2.
De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om te oordelen dat habitattype H7150 ten onrechte is toegevoegd aan het aanwijzingsbesluit voor het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug. Uit de door verweerder gegeven toelichting blijkt dat het door eiseres genoemde rapport geen betrekking heeft op het deel van het gebied waar dit habitattype zich blijkens de habitattypenkaarten bevindt. Het rapport heeft alleen betrekking op het deel van het Natura 2000-gebied dat ligt in het beheergebied van waterschap Groot Salland. Het habitattype bevindt zich echter buiten dat beheergebied. Daarom kan uit dit rapport niet worden afgeleid dat dit habitattype ten tijde van de aanwijzing van het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug niet in dat gebied aanwezig was. Verder is de rechtbank van oordeel dat met de door verweerder geven toelichting voldoende aannemelijk is gemaakt dat het habitattype terecht alsnog is aangewezen in het wijzigingsbesluit. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Heeft verweerder de bij het wijzigingsbesluit betrokken belangen goed afgewogen?
10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen die het wijzigingsbesluit heeft voor de desbetreffende gebieden met betrekking tot de sociale en economische cultuur. Eiseres voert aan dat zij wordt benadeeld door het toevoegen van de habitattypen aan de Natura 2000-gebieden, omdat deze toevoeging gevolgen heeft voor de toegestane stikstofdepositie. Volgens eiseres wordt vegetatie toegevoegd die extra stikstofgevoelig is, wat tot gevolg heeft dat de kritische depositiewaarde lager wordt. Eiseres stelt dat zij hierdoor mogelijk wordt beperkt in haar activiteiten en dat dit mogelijk negatieve gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering.
10.1.
Uit rechtspraak van zowel het Hof van Justitie van de Europese Unie als de Afdeling volgt dat uit de Hrl kan worden afgeleid dat bij de aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard worden betrokken. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied of met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Hrl. [13] De (bedrijfs)belangen van eiseres kunnen dus in beginsel geen rol spelen bij het toevoegen van habitattypen en -soorten aan de Natura 2000-gebieden.
10.2.
In het (algemene) verweerschrift van 30 mei 2023 heeft verweerder aangevoerd dat wel een zekere beoordelingsmarge bestaat ten aanzien van het ambitieniveau van de instandhoudingsdoelstellingen, mits daarmee wordt voldaan aan de vereisten van artikel 6 van de Hrl en het bereiken van een landelijk gunstige staat van instandhouding niet wordt bemoeilijkt. Volgens verweerder is daarom in het wijzigingsbesluit ook rekening gehouden met andere dan ecologische belangen, door relatief vaak te kiezen voor het minimaal noodzakelijke ambitieniveau ‘behoud’.
10.3.
De rechtbank stelt vast dat in het wijzigingsbesluit voor het aan het Natura 2000-gebied Sallandse Heuvelrug toegevoegde habitattype H7150 (pioniervegetaties met snavelbiezen) en voor het aan het Natura 2000-gebied Borkeld toegevoegde habitattype H2330 (zandverstuivingen) het ambitieniveau ‘behoud’ is vastgesteld. Gelet op dit laagst mogelijke beschermingsniveau voor deze habitattypen, kon verweerder daarbij geen rekening houden met de bedrijfsbelangen van eiseres.
10.4.
De rechtbank stelt verder vast dat in het wijzigingsbesluit voor het aan het Natura 2000-gebied Borkeld toegevoegde habitattype H9190 (oude eikenbossen) het ambitieniveau “behoud oppervlakte en verbetering kwaliteit” is vastgesteld. De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat verweerder bij het vaststellen van dit ambitieniveau onvoldoende rekening heeft gehouden met de bedrijfsbelangen van eiseres. Daarvoor heeft eiseres die belangen, en ook de gevolgen die het wijzigingsbesluit voor haar heeft of kan hebben, onvoldoende onderbouwd. Zij heeft niet concreet inzichtelijk gemaakt op welke manier het wijzigingsbesluit daadwerkelijk een (extra) belemmering voor haar bedrijfsvoering zal opleveren. Daar komt bij dat eiseres haar belangen (ook) in de zienswijzefase niet gemotiveerd naar voren heeft gebracht, zodat die voor verweerder bij de vaststelling van het wijzigingsbesluit niet duidelijk kenbaar waren. In wat eiseres in beroep heeft aangevoerd ziet de rechtbank dan ook geen aanleiding om te oordelen dat haar bedrijfsbelang door het ambitieniveau voor dit habitattype onevenredig wordt geschaad. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Conclusie en gevolgen
11. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder op basis van de habitattypenkaarten terecht heeft geconcludeerd dat de in de rechtsoverwegingen 4.1. en 4.2. genoemde habitattypen op de peildatum in meer dan verwaarloosbare mate voorkwamen in de Natura 2000-gebieden en daarom moesten worden toegevoegd aan de aanwijzingsbesluiten van die gebieden. De bedrijfsbelangen van eiseres konden geen reden vormen om daarvan af te zien.
12. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. J.H.M. Hesseling en mr. B.A.J. Haagen, leden, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Habitatrichtlijn
artikel 2
1. Deze richtlijn heeft tot doel bij te dragen tot het waarborgen van de biologische diversiteit door het instandhouden van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna op het Europese grondgebied van de Lid-Staten waarop het Verdrag van toepassing is.
2. De op grond van deze richtlijn genomen maatregelen beogen de natuurlijke habitats en de wilde dier- en plantensoorten van communautair belang in een gunstige staat van instandhouding te behouden of te herstellen.
3. In de op grond van deze richtlijn genomen maatregelen wordt rekening gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden.
artikel 3
1. Er wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I genoemde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lid-Staten overeenkomstig Richtlijn 79/409/EEG aangewezen speciale beschermingszones.
2. Elke Lid-Staat draagt bij tot de totstandkoming van Natura 2000 al naar gelang van de aanwezigheid op zijn grondgebied van de typen natuurlijke habitats en habitats van soorten als bedoeld in lid 1. Hij wijst daartoe, overeenkomstig artikel 4 en met inachtneming van de doelstellingen van lid 1, gebieden als speciale beschermingszones aan.
3. Waar zij zulks nodig achten, streven de Lid-Staten naar bevordering van de ecologische coherentie van Natura 2000 door het handhaven en in voorkomend geval ontwikkelen van de in artikel 10 genoemde landschapselementen die van primair belang zijn voor de wilde flora en fauna.
artikel 4
1. Op basis van de criteria van bijlage III (fase 1) en van de relevante wetenschappelijke gegevens stelt elke Lid-Staat een lijst van gebieden voor, waarop staat aangegeven welke typen natuurlijke habitats van bijlage I en welke inheemse soorten van bijlage II in die gebieden voorkomen. Voor diersoorten met een zeer groot territorium komen deze gebieden overeen met de plaatsen, binnen het natuurlijke verspreidingsgebied van die soorten, die de fysische en biologische elementen vertonen welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Voor aquatische soorten met een groot territorium worden deze gebieden alleen voorgesteld indien het mogelijk is een zone duidelijk af te bakenen die de fysische en biologische elementen vertoont welke voor hun leven en voortplanting essentieel zijn. Zo nodig stellen de Lid-Staten aanpassingen van de lijst voor in het licht van de resultaten van het in artikel 11 bedoelde toezicht.
De lijst wordt binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie toegezonden met informatie over elk gebied. Deze informatie omvat een kaart, de naam, de ligging en de oppervlakte van het gebied, alsmede de gegevens die zijn verkregen uit toepassing van de in bijlage III (fase 1) vermelde criteria, en wordt verstrekt op basis van een door de Commissie volgens de procedure van artikel 21 opgesteld formulier.
2. Op basis van de in bijlage III (fase 2) vermelde criteria werkt de Commissie met instemming van iedere Lid-Staat voor elk van de vijf in artikel 1, letter c) onder iii), genoemde biogeografische regio's en voor het gehele in artikel 2, lid 1, bedoelde grondgebied aan de hand van de lijsten van de Lid-Staten een ontwerp-lijst van de gebieden van communautair belang uit, waarop staat aangegeven in welke gebieden een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten voorkomen.
De Lid-Staten waar de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats en een of meer prioritaire soorten in oppervlakte meer dan 5 % van het nationale grondgebied beslaan, kunnen, met instemming van de Commissie, verzoeken dat de criteria van bijlage III (fase 2) voor de selectie van alle gebieden van communautair belang op hun grondgebied flexibeler worden toegepast.
De lijst van gebieden van communautair belang, waarop de gebieden met een of meer prioritaire typen natuurlijke habitats of een of meer prioritaire soorten staan aangegeven, wordt door de Commissie vastgesteld volgens de procedure van artikel 21.
3. De in lid 2 genoemde lijst wordt binnen zes jaar na de kennisgeving van deze richtlijn vastgesteld.
4. Wanneer een gebied volgens de procedure van lid 2 tot een gebied van communautair belang is verklaard, wijst de betrokken Lid-Staat dat gebied zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aan als speciale beschermingszone en stelt hij tevens de prioriteiten vast gelet op het belang van de gebieden voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een type natuurlijke habitat van bijlage I of van een soort van bijlage II alsmede voor de coherentie van Natura 2000 en gelet op de voor dat gebied bestaande dreiging van achteruitgang en vernietiging.
5. Zodra een gebied op de in lid 2, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, gelden voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, leden 2, 3 en 4.
Wet natuurbescherming
artikel 2.1
1. Onze Minister wijst gebieden aan als speciale beschermingszones ter uitvoering van
de artikelen 3, tweede lid, onderdeel a, en 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn en de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn. De speciale beschermingszones worden aangeduid als «Natura 2000-gebied».
2. Ingeval een gebied geheel of gedeeltelijk wordt beheerd door één van Onze andere
Ministers, neemt Onze Minister een besluit als bedoeld in het eerste lid in overeenstemming met die andere Minister.
3. Bij een besluit als bedoeld in het eerste lid wordt als bijlage een kaart opgenomen waarop de begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.
4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid bevat instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied. Daartoe behoren in elk geval de instandhoudingsdoelstellingen ten aanzien van:
a. de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Vogelrichtlijn, of
b. de natuurlijke habitats en de habitats van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
5. Op de voorbereiding van een besluit tot aanwijzing als bedoeld in het eerste lid is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing.
6. Onze Minister draagt, mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8, eerste lid, en gevolg gevend aan het inzicht, bedoeld in artikel 1.5, vijfde lid, zorg voor de actualisatie van de besluiten, bedoeld in het eerste lid.
7. Onze Minister kan een besluit als bedoeld in het eerste lid wijzigen of geheel of gedeeltelijk intrekken. Op de voorbereiding van een besluit als bedoeld in de eerste volzin is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing, behalve in geval van wijzigingen van ondergeschikte aard. Bij een besluit tot gedeeltelijke intrekking of wijziging kan als bijlage een kaart worden opgenomen waarop de gewijzigde begrenzing van het desbetreffende gebied nauwkeurig is aangegeven.