Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/3862
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
Stichting Fauna4Life, uit Amstelveen,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder (hierna: het college).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel, uit Deventer (hierna: de FBE).
Stichting Faunabeheereenheid Overijssel, uit Deventer (hierna: de FBE).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het, op verzoek van de FBE, verlenen van opdracht en ontheffing aan een geselecteerde groep personen voor het beperken van de omvang van de populatie jaarrond verblijvende (koppelvormende) grauwe ganzen in Overijssel met het geweer. De opdracht ziet op zes Natura 2000-gebieden (en een zone van maximaal 500 meter daaromheen) en is verleend voor de termijn 1 januari 2024 tot 15 maart 2029 en is binnen die termijn jaarlijks beperkt tot de periode van 1 januari tot 15 maart.
Fauna4Life is het niet eens met de aan de FBE verleende opdracht. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college deze opdracht heeft kunnen verlenen.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de verleende opdracht in stand kan blijven. Op voorhand bestond voor het college geen aanleiding om aan te nemen dat de opdracht niet uitvoerbaar is zonder een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Ook heeft het college aannemelijk mogen achten dat een oorzakelijk verband bestaat tussen het aantal grauwe ganzen en de schade aan gewassen, heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van belangrijke schade, heeft het college rekening gehouden met de effectiviteit van de opdracht en heeft het college aannemelijk gemaakt dat een andere geschikte en bevredigende oplossing dan het beperken van de populatie door afschot van koppelvormende grauwe ganzen niet mogelijk is. Fauna4Life krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.
1.2.
Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De FBE heeft een aanvraag ingediend voor een opdracht en ontheffing op grond van de Wnb, onderdeel soorten, voor het met het geweer beperken van de omvang van de populatie jaarrond verblijvende grauwe ganzen (koppelreductie) in Overijssel. Met het primaire besluit van 31 januari 2024 heeft het college de gevraagde opdracht en ontheffing verleend voor de periode 1 januari tot 15 maart, jaarlijks van 1 januari 2024 tot 15 maart 2029. Met het bestreden besluit van 24 september 2024 op het bezwaar van Fauna4Life is het college bij deze verlening gebleven.
2.1.
Fauna4Life heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Fauna4Life heeft hangende beroep de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Met de uitspraak van 23 januari 2025 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen. [1]
2.3.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.4.
Fauna4Life heeft gereageerd op het verweerschrift.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 15 april 2025 op zitting behandeld. Fauna4Life heeft zich laten vertegenwoordigen door haar secretaris [naam 1]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2], [naam 3] en [naam 4]. De FBE heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 5].
Beoordeling door de rechtbank
Relatie met het beroep van Stichting De Faunabescherming (ZWO 24/3863)
3. Stichting De Faunabescherming (hierna: SFB) heeft eveneens bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit van 31 januari 2024. Met het (afzonderlijke) besluit van eveneens 24 september 2024 heeft het college op deze bezwaren beslist en het primaire besluit gehandhaafd. Het hiertegen gerichte beroep van SFB is geregistreerd onder zaaknummer ZWO 24/3863. Dit beroep is niet gelijktijdig met het beroep van Fauna4Life behandeld, terwijl dat in de regel wel wordt gedaan. De reden voor de niet gelijktijdige behandeling van de twee beroepen is de volgende.
3.1.
De rechtbank wordt geconfronteerd met een toename in het aantal beroepszaken die de rechtbank niet binnen een redelijke termijn op een zitting kan plannen. Dit speelt met name bij beroepszaken die meervoudig worden afgedaan. Het aantal meervoudige zittingen is relatief beperkt omdat hiervoor drie rechters moeten worden ingepland. Omdat SFB verhinderd was om op de aangekondigde behandeling van 15 april 2025 te verschijnen en dat niet gold voor Fauna4Life, het college en de FBE, heeft de rechtbank besloten het beroep van Fauna4Life en dat van SFB niet gelijktijdig te behandelen. Het beroep van SFB zal daarom op een later moment behandeld worden.
3.2.
De rechtbank heeft hierbij laten meewegen dat een eventueel afwijkend oordeel in beide beroepszaken geen inhoudelijke gevolgen heeft. Immers, door de uitspraak van de voorzieningenrechter van 23 januari 2025, kon de FBE gebruik maken van de verleende opdracht/ontheffing in de periode januari - 15 maart 2025. Deze uitspraak van de rechtbank en de (toekomstige) uitspraak op het beroep van SFB kunnen geen gevolgen hebben voor deze reeds verstreken periode, maar kunnen wel gevolgen hebben voor de komende periode waarop de opdracht/ontheffing ziet, te weten 1 januari - 15 maart 2026. De rechtbank streeft ernaar om voor 1 januari 2026 een beslissing te nemen op het beroep van SFB, zodat voor die datum duidelijk is of de verleende opdracht/ontheffing in rechte in stand kan blijven en, daaruit voortvloeiend, of er in de periode 1 januari - 15 maart 2026 (wederom) van deze opdracht/ontheffing gebruik kan worden gemaakt.
Wettelijk kader
4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een besluit op grond van de Wnb is ingediend vóór 1 januari 2024 en tegen dat besluit beroep open staat, blijft het oude recht van toepassing tot het besluit onherroepelijk is. Dit volgt uit artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.
4.1.
Het verzoek om een opdracht en ontheffing is gedateerd 15 november 2023 en is op 16 november 2023 door het college ontvangen. Dat betekent dat in dit geval de Wnb van toepassing blijft.
4.2.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Inhoud van het bestreden besluit
5. Het bestreden besluit betreft allereerst de opdracht (op grond van artikel 3.18 van de Wnb) om de omvang van de populatie jaarrond verblijvende koppelvormende grauwe ganzen in Overijssel te beperken met een geweer. De opdracht is gegeven aan een geselecteerde groep personen die in bijlage II bij het primaire besluit zijn genoemd. Deze personen krijgen ten behoeve van de opdracht toegang tot alle gronden in de volgende zes Natura 2000-gebieden in de provincie Overijssel, en in een zone van 500 meter daaromheen, op agrarische percelen: (1) Weerribben, (2) De Wieden, (3) Uiterwaarden, Zwarte Water en Vecht, (4) Zwarte Meer, (5) Ketelmeer & Vossemeer, en (6) Rijntakken (deelgebied IJsseluiterwaarden).
In het bestreden besluit heeft het college gesteld vervolgens ontheffing te hebben verleend aan voornoemde geselecteerde personen om koppelvormende grauwe ganzen in voornoemde gebieden te schieten met gebruikmaking van het geweer, in de dagperiode tussen 09:00 en 16:00 uur.
Verder heeft het college genoemd dat hij ontheffing heeft verleend om een geluiddemper op het geweer te gebruiken en om het geweer te gebruiken buiten een jachtveld.
De opdracht en ontheffingen zijn verleend voor de termijn 1 januari 2024 tot 15 maart 2029 en is binnen die termijn beperkt tot jaarlijks de periode van 1 januari tot 15 maart.
De rechtbank leest het besluit aldus dat het college bedoeld lijkt te hebben een opdracht te hebben verleend op grond van artikel 3.18 van de Wnb, waarbij is getoetst aan de vereisten die voortvloeien uit de artikelen 3.17 en 3.3 van de Wnb. Een opdracht op grond van artikel 3.18 van de Wnb ziet namelijk ook op het beperken van de omvang van een populatie waarbij de artikelen 3.17 en 3.3 van de Wnb van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, zonder dat een aparte ontheffing op grond van die artikelen is vereist. Omdat de toetsing aan de juiste artikelen heeft plaatsgevonden, maakt dit voor de beoordeling door de rechtbank geen verschil.
De rechtbank zal daarom in het vervolg niet spreken over de opdracht/ontheffing maar over de opdracht.
5.1.
Ter onderbouwing van het bestreden besluit heeft het college verwezen naar het “Beheerplan koppelreductie 2024-2029” van 3 oktober 2023 (hierna: het beheerplan). Op pagina 5 van het primaire besluit staat dat het beheerplan onderdeel uitmaakt van dit besluit. Hiermee is het beheerplan impliciet goedgekeurd en dit is gehandhaafd in het bestreden besluit. In het beheerplan is verwezen naar de schadebestrijding in de beheerperiode 2019-2024, bestaande uit de middelen/methoden voor weren en verjagen (inclusief persoonlijke verjaging door of namens de grondgebruiker) met ondersteunend afschot, en nestbehandeling. Het verjagen met ondersteunend afschot is onvoldoende effectief; de populatie jaarrond verblijvende grauwe ganzen in Overijssel, en de bijbehorende schade, stijgt nog steeds. Waarschijnlijk door de toepassing van nestbehandeling is vanaf 2019 de stijging van de jaarrond verblijvende grauwe ganzen in Overijssel afgevlakt. Voor melkveehouders is het van groot belang dat de graasdruk van grauwe ganzen in Overijssel sterk wordt gereduceerd, met name wat betreft de eerste snede (de eerste keer maaien in het voorjaar). Daarom is het noodzakelijk om de stand (aantallen) van de overzomerende grauwe ganzen te beheren. Dit kan worden bewerkstelligd door koppelreductie van overzomerende grauwe ganzen. Gerichte afschot van koppelvormende grauwe ganzen leidt zowel tot afvlakking van de populatie-ontwikkeling als tot populatiereductie. De effectiviteit van afschot van broed(rijpe) vogels is groter dan van ongerichte afschot; er hoeven minder dieren te worden verwijderd voor hetzelfde effect. Immers, door het doden van één koppelvormende gans wordt bewerkstelligd dat dit koppel geen nakomelingen krijgt, waardoor de beperking van de omvang van de populatie uiteindelijk meer dan één gans bedraagt, aldus het college.
5.2.
Het college heeft de opdracht verleend omdat dit volgens hem nodig is ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.
Beoordelingskader
6. Het college heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 3.18, eerste lid, van de Wnb. Op grond hiervan kan het college opdracht geven om de omvang van de populatie van een soort te beperken als dat nodig is in het belang van de redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de Wnb. De opdracht houdt ook de mogelijkheid in om zonder toestemming van de (grond)eigenaar de gronden te betreden. Daarnaast moet de opdracht voldoen aan het bepaalde in (bij vogels) artikel 3.3, vierde en vijfde lid, van de Wnb.
6.1.
Hieruit volgt dat het college aan een faunabeheereenheid een opdracht kan verlenen om, in afwijking van de verbodsbepalingen uit de Wnb, de omvang van een nader aangeduide populatie van vogels te beperken. Dit mag uitsluitend als dit nodig is in verband met één of meer van de redenen die worden genoemd in artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb, als er geen andere bevredigende oplossing bestaat en als de gunstige staat van instandhouding van de betrokken vogelsoort(en) niet wordt aangetast.
6.2.
Artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb is een voortzetting van artikel 68, eerste lid, van de Flora- en faunawet (hierna: Ffw). Met laatstgenoemde bepaling is de Vogelrichtlijn in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd. Reeds eerder heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) overwogen dat niet is gebleken dat deze implementatie niet op een juiste wijze heeft plaatsgevonden, maar dat dit onverlet laat dat artikel 68 van Pro de Ffw moet worden uitgelegd en toegepast in het licht van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vogelrichtlijn. [2] Dit geldt dus ook voor artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb.
6.3.
Uit de rechtspraak [3] volgt dat - in verband met de noodzakelijkheidseis uit artikel 3.17, eerste lid, van de Wnb bij een besluit tot opdracht waarbij sprake is van afwijking van verbodsbepalingen in het kader van faunabeheer, voldoende aandacht moet zijn besteed aan de aspecten proportionaliteit en effectiviteit.
Beoordeling van de beroepsgronden
Significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden?
7. Fauna4Life stelt, samengevat weergegeven, dat de verleende opdracht in strijd is met de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Volgens Fauna4Life zijn de in de opdracht omschreven activiteiten (het beperken van de populatie door middel van gerichte afschot van koppelvormende grauwe ganzen) aan te merken als een project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn (hierna: Hrl) dat significante gevolgen kan hebben voor de Natura 2000-gebieden waar de opdracht betrekking op heeft. Ter onderbouwing van dit standpunt heeft Fauna4Life, samengevat weergegeven, aangegeven dat de kans groot is dat andere doelsoorten zullen worden verstoord door het afschieten van de koppelvormende grauwe ganzen. Hierbij is in het beroepschrift verwezen naar winterganzen. Fauna4Life stelt dat dat in strijd is met artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Dat heeft het college volgens Fauna4Life ook onderkend, want hij stelt dat niet kan worden uitgesloten dat bepaalde alternatieve verjagingsmiddelen significant negatieve verstoringen veroorzaken op doelsoorten van de Natura 2000-gebieden.
7.1.
Ter zitting heeft Fauna4Life ter nadere toelichting gewezen op de kievit. De gedode ganzen worden opgehaald uit het weiland en de aldaar aanwezige kievit schrikt van deze personen en zal wegvliegen. De kievit wordt daardoor verstoord. Voor het verstoren van winterganzen en kieviten is volgens Fauna4Life een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (hierna: natuurvergunning) vereist. Fauna4Life heeft zich aanvankelijk op het standpunt gesteld dat de vereiste natuurvergunning niet door het college is verleend, en zij heeft daarom bij het college een verzoek om handhavend op te treden ingediend met betrekking tot het gebruik van de opdracht zonder te beschikken over een natuurvergunning. Dit traject heeft Fauna4Life niet doorgezet. De reden hiervoor is dat Fauna4Life zich thans op het standpunt stelt dat het college de vereiste natuurvergunning impliciet heeft verleend, echter zonder dat een passende beoordeling is uitgevoerd. Dit is in strijd met artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb, aldus Fauna4Life.
7.2.
Het college heeft ter zitting hierop meegedeeld dat hij geen natuurvergunning heeft verleend omdat dit volgens hem niet nodig is. Van impliciete vergunningverlening is geen sprake.
7.3.
Ter zitting heeft het college verder meegedeeld dat in de periode 1 januari – 15 maart 2025 gebruik is gemaakt van de opdracht. In deze periode zijn 1.386 koppelvormende grauwe ganzen gedood. Het college heeft ter zitting een toelichting gegeven op de wijze waarop de opdracht in de praktijk is uitgevoerd. De uitvoering is zo ingekleed dat geen significante verstoring van doelsoorten kan plaatsvinden. Voordat met afschieten wordt begonnen vindt er een overleg plaats met terreinbeherende organisaties en toezichthouders. Ook is bij dit overleg een ecoloog aanwezig. Tijdens dat overleg wordt besproken in welke gebieden die dag er mag worden geschoten en in welke gebieden dus niet. De terreinbeheerders hebben een doorslaggevende stem. Bij het afschieten is een toezichthouder aanwezig. Die bepaalt of er op een bepaald moment mag worden geschoten. Er wordt vanaf een weg, vanuit een auto, op een afstand van 100-250 meter geschoten met een geweer met een geluiddemper. Er wordt enkel geschoten op afzonderlijke koppels. Als een koppel zich bevindt in/nabij een groep ganzen, wordt er niet geschoten. Geconstateerd is dat op een afstand van 60 meter een geweerschot afgevuurd vanuit een auto niet hoorbaar is. Ganzen reageerden niet als er werd geschoten. Ook reeën en kieviten reageerden niet op de geweerschoten. Er is afgesproken met de terreinbeheerders dat de gedode ganzen worden opgehaald. Hiertoe moet het weiland ingelopen worden. Dagelijks wordt er geëvalueerd. Uit deze evaluaties is gebleken dat overal hetzelfde beeld wordt waargenomen: de dieren reageren niet op de geweerschoten of het ophalen van de gedode ganzen. Er vindt geen verstoring plaats.
7.4.
Het college concludeert dat hieruit blijkt dat het door hem ingenomen standpunt - dat van een significante verstoring van doelsoorten geen sprake is, zodat voor het gebruiken van de opdracht geen natuurvergunning is vereist - in de praktijk juist blijkt te zijn.
7.5.
De rechtbank overweegt dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting duidelijk blijkt dat het college zich van meet af aan op het standpunt heeft gesteld dat er voor het gebruikmaken van de opdracht geen natuurvergunning is vereist. Van een door het college impliciet verleende natuurvergunning is dan ook geen sprake. De rechtbank overweegt daarnaast dat een natuurvergunning en opdracht weliswaar beide worden verleend op grond van de Wnb, maar twee aparte toestemmingen betreffen die aan aparte wettelijke vereisten getoetst moeten worden. De rechtbank zal hierna beoordelen of het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de opdracht geen natuurvergunning is vereist. Dat is van belang omdat de vraag of voor een activiteit een natuurvergunning is vereist, een rol kan spelen bij beantwoording van de vraag of de gegeven opdracht uitvoerbaar is. De opdracht is niet zonder meer uitvoerbaar als het college ten tijde van het geven van de opdracht had moeten onderkennen dat deze slechts kan worden uitgevoerd nadat hiervoor ook een natuurvergunning (gebiedsbescherming) is verkregen. In die situatie kan het college de opdracht slechts geven na of gelijktijdig met het verlenen van een natuurvergunning.
7.6.
Artikel 6 van Pro de Hrl is geïmplementeerd in de artikelen 2.7 en 2.8 van de Wnb. Uit artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb volgt dat voor het uitvoeren van de opdracht ook een natuurvergunning nodig is als er mogelijke significante effecten kunnen optreden voor de soorten waarvoor de Natura 2000-gebieden zijn aangewezen en/of voor zover die effecten significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kunnen hebben.
7.7.
De opdracht heeft betrekking op agrarische gronden in zes Natura 2000-gebieden in Overijssel en op een zone van maximaal 500 meter daaromheen. Dit betekent dat er niet geschoten mag worden op ganzen die zich niet bevinden op agrarische gronden, zoals bijvoorbeeld ganzen die zich op het water bevinden.
7.8.
De opdracht is verleend op basis van het beheerplan en het bijbehorende Protocol beheerplan koppelreductie. In het primaire besluit is uitdrukkelijk opgenomen dat het beheerplan inclusief het uitvoeringsprotocol deel uitmaakt van dit besluit. Het beheerplan betreft een faunabeheerplan, geen beheerplan in het kader van gebiedsbescherming.
Wat betreft de mogelijke verstoring van doelsoorten in het algemeen staat in het beheerplan op pagina 15 het volgende: “Per dag zullen steeds maximaal 2 leden van het beheerteam per Natura 2000-gebied actief zijn. Hierdoor blijft er binnen het gehele Natura 2000-gebied voldoende onverstoorde ruimte beschikbaar voor de in het gebied verblijvende doelsoorten. Door bovendien uitsluitend gebruik te maken van een kogelgeweer met een op het geweer gemonteerde geluiddemper is significante verstoring van de Natura 2000-doelsoorten met zekerheid uit te sluiten.”
Wat betreft de mogelijke verstoring van de doelsoort grauwe gans als niet-broedvogel staat in het beheerplan (paragraaf 2.12) dat de grauwe gans als niet-broedvogel (instandhoudingsdoel: slapen en foerageren) is aangewezen voor vier (van de zes) Natura 2000-gebieden waarop de opdracht ziet. Op pagina 21 van het beheerplan is de werkwijze beschreven. Onder punt 2 staat dat bij de opstelling van de planning ermee rekening wordt gehouden dat bij eventuele verjaging per Natura 2000-gebied nog voldoende rustgebied met voedsel beschikbaar is waar de ganzen zich naar toe kunnen verplaatsen. Daarnaast wordt gestart met de inzet vanaf 09:00 uur en wordt gestopt om 16:00 uur om zo de slaap- en rustplekken van ganzen te respecteren.
De door het college ter zitting beschreven werkwijze is opgenomen in het beheerplan, paragraaf 2.14, en in bijlage 4.2 bij het beheerplan en maakt deel uit van het bestreden besluit (de opdracht). Daarmee is de werkwijze met de opdracht vastgelegd en handhaafbaar
7.9.
De rechtbank oordeelt dat, onder deze in het beheerplan opgenomen werkwijze, ter zitting nader toegelicht, voor het college geen aanleiding bestond om op voorhand aan te nemen dat de opdracht niet uitvoerbaar is zonder natuurvergunning. De rechtbank merkt hierbij nog op dat enige verstoring van doelsoorten nog niet betekent dat sprake is van significante effecten voor de aangewezen doelsoorten van de Natura 2000-gebieden.
7.10.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de opdracht nodig/noodzakelijk met het oog op een wettelijk belang?
8. Het college heeft de opdracht die in deze procedure voorligt gegeven omdat dit volgens hem noodzakelijk is ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen.
8.1.
Fauna4Life stelt dat deze noodzaak voor de opdracht onvoldoende is aangetoond.
8.2.
Ten eerste betwist Fauna4Life dat er sprake is van een oorzakelijk verband tussen de schade en de grauwe ganzen.
8.2.1.
Ter onderbouwing heeft Fauna4Life aangevoerd dat de gestelde schade is gebaseerd op de aanname dat 60% van de in de winter aanwezige grauwe ganzen jaarrond aanwezige grauwe ganzen betreft. Dit percentage geldt voor het gemiddelde in heel Nederland maar dit wil niet zeggen dat dit percentage ook voor Overijssel geldt. Hiermee is de veronderstelling van het college dat 60% van de schade in de winter door koppelvormende grauwe ganzen wordt veroorzaakt ontoereikend onderbouwd.
8.2.2.
Verder heeft Fauna4Life aangevoerd dat niet is aangetoond dat het doden van koppelvormende grauwe ganzen resulteert in een daling van de schade. Dit wordt immers tegengesproken door de cijfers van de provincie zelf. Uit de factsheet overzomerende ganzen blijkt immers dat bij een toename van het aantal grauwe ganzen van 2019 naar 2020 met 37% (van 30.000 naar 41.000) de schade met bijna 13% (240.000 euro naar 270.000 euro) steeg. Het jaar erna is het aantal grauwe ganzen licht gedaald (van 41.000 naar 40.000) maar steeg de schade met 137% (naar 640.000 euro).
8.3.
Ten tweede betwist Fauna4Life dat er sprake is van ‘belangrijke schade’. Het enkel vermelden van totaalbedragen per maand is niet voldoende om ‘belangrijke schade’ aan te nemen. Volgens Fauna4Life moet de gestelde schade worden afgezet tegen de oppervlakte van de percelen. Ter zitting heeft Fauna4Life hieraan toegevoegd dat de Afdeling een schade van € 250,- als belangrijke schade heeft aangemerkt, maar niet elke rechtbank is hierin meegegaan. Volgens Fauna4Life is een schade van € 250,- een lage schade en is een gans meer waard dan dat.
8.4.
Ten derde betwist Fauna4Life de effectiviteit van de opdracht. Volgens Fauna4Life heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het afschieten van koppelvormende grauwe ganzen daadwerkelijk resulteert in een significante beperking van de populatie. Mocht dat wel zo zijn, dan wil dit nog niet zeggen dat de schade afneemt. De ganzen die niet worden afgeschoten worden verstoord/verjaagd en zullen elders in het gebied neerstrijken en daar juist meer gaan eten.
8.5.
De rechtbank zal hierna eerst bespreken of het college aannemelijk heeft mogen achten dat een oorzakelijk verband bestaat tussen het aantal grauwe ganzen en de schade aan gewassen. Daarna bespreekt de rechtbank of het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van belangrijke schade. Tenslotte bespreekt de rechtbank de effectiviteit van de opdracht.
Is sprake van een oorzakelijk verband tussen de schade en het aantal grauwe ganzen?
8.6.
Het college heeft in zijn verweerschrift, pagina 6, onder kopje ‘Noodzaak afschot’, opgemerkt dat het door hem in de opdracht, op pagina 21, genoemde percentage van meer dan 60%, afkomstig is uit het advies ‘Ganzen zonder grenzen’ van de Maatschappelijke Adviesraad Faunaschade, en dat hij in voetnoot 68 hiernaar heeft verwezen. Uit dit advies blijkt niet dat dit percentage een gemiddeld percentage voor Nederland is. Het college heeft hieraan toegevoegd dat, indien het aandeel van de overzomerende grauwe ganzen nu iets hoger dan wel iets lager is dan 60%, dit niets verandert aan het feit dat overzomerende grauwe ganzen een groot aandeel hebben in de schade.
8.7.
Ter zitting heeft het college meegedeeld dat er een causale relatie is tussen de aantallen grauwe ganzen en de hoogte van de schade. Hoe meer ganzen er zijn, des te meer schade er ontstaat. Deze causale relatie kan evenwel niet in een wiskundige formule worden weergegeven. Als het aantal ganzen met een bepaald percentage toeneemt, neemt de schade ook toe, maar dat is niet automatisch hetzelfde percentage.
8.8.
Ter zitting heeft de FBE een toelichting gegeven op het staafdiagram op pagina 21 van het primaire besluit. De FBE heeft meegedeeld dat 2021 geen representatief jaar is. Dit betreft schade in een corona-jaar. In een ‘regulier’ jaar wordt de schade gemeld bij BIJ12 en een taxateur neemt ter plaatse de schade op. Het gras wordt beoordeeld op graasschade en er wordt gekeken welke dieren deze schade hebben veroorzaakt. Vanwege de corona-maatregelen moest er noodgedwongen op een andere wijze worden getaxeerd. Vanaf 2022 kon er weer op de reguliere wijze worden getaxeerd. Het is dus niet zo dat de schade steeg toen het aantal ganzen daalde, aldus de FBE.
8.9.
Ook heeft de FBE ter zitting meegedeeld dat de stabiliserende trend in aantallen overzomerende grauwe ganzen in 2022-2023 (staafdiagram op pagina 27 van het primaire besluit) niet meer opgaat. In 2024 is het aantal overzomerende grauwe ganzen gestegen naar 42.000 - 43.000 stuks.
8.10.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
8.11.
Uit de gegevens, zoals die zijn opgenomen in de aanvraag/het beheerplan en het primaire besluit, nader toegelicht ter zitting, volgt dat het aantal overzomerende grauwe ganzen in Overijssel blijft toenemen en dat ook de getaxeerde gewasschade (en dan met name in de winterperiode) een stijgende lijn laat zien. Hoewel de gegevens over de omvang van de populaties grauwe ganzen en de hoogte van de schade aan gewassen van jaar tot jaar enige fluctuaties laten zien, komt uit deze gegevens het algemene beeld naar voren dat bij grotere ganzenpopulaties er ook een grotere schade is aan gewassen.
8.12.
Het college heeft daarom aannemelijk mogen achten dat een oorzakelijk verband bestaat tussen het aantal overzomerende grauwe ganzen en de schade aan gewassen.
8.13.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Is sprake van ‘belangrijke schade’?
8.14.
Het college heeft ter zitting toegelicht dat een getaxeerde schade minimaal € 250,- moet bedragen om voor vergoeding in aanmerking te kunnen komen. Bij BIJ12 zijn niet alleen schades ingediend van € 250,-; er zijn ook getaxeerde schades van duizenden euro’s ingediend. Ook gaat het om erg veel schadeclaims. Het totaalbedrag aan schade is erg hoog en neemt alleen maar toe.
8.15.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
8.16.
Uit de rechtspraak [4] volgt dat bij een opdracht op grond van artikel 3.18 van de Wnb op grond van artikel 3.17 van de Wnb sprake moet zijn van ‘belangrijke schade’ en dat hiervan ook sprake is, indien is gebleken van een concrete dreiging van belangrijke schade. Uit diezelfde rechtspraak volgt dat de invulling van het begrip ‘belangrijke schade’ en bij het bepalen van een concrete dreiging daarvan, het college beoordelingsruimte toekomt. Niet vereist is dat de belangrijke schade zich al heeft voorgedaan. Daarbij komt aan de schadehistorie belangrijke betekenis toe.
8.17.
Ter zitting heeft Fauna4Life opgemerkt dat de Afdeling een schade van € 250,- als belangrijke schade heeft aangemerkt, maar dat niet elke rechtbank hierin is meegegaan. Gedoeld lijkt te worden op een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 24 februari 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:666, waarin die rechtbank dit schadebedrag inderdaad niet accepteert. Er is geen uitspraak in hoger beroep bekend waarin de Afdeling hierover oordeelt. Wel heeft de Afdeling in haar uitspraak van 19 april 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1545, het bedrag van € 250,- als uitgangspunt geaccepteerd.
8.18.
Naar het oordeel van de rechtbank moet bij de beoordeling van de vraag of er sprake is van belangrijke schade worden gekeken naar het totale plaatje, oftewel de gehele schade die is te herleiden tot grauwe ganzen. Het bedrag van € 250,- is daarbij slechts de ondergrens van schadebedragen die in de berekening worden meegewogen. Uit de tabel op pagina 21 van de verleende opdracht volgt dat de getaxeerde gewasschade in de winterperiode, veroorzaakt door grauwe ganzen, sinds 2018 een stijgende lijn laat zien. Het jaar 2021 valt ‘er tussen uit’, gelet op de door de FBE gegeven toelichting ter zitting. In 2022 bedroeg deze schade ongeveer € 1.400.000,-. De getaxeerde schade in de zomerperiode bedroeg in 2022 ongeveer € 300.000,-. Dit is het totaalbedrag aan gemelde schades vanaf 250,- in dat jaar in de provincie Overijssel. Gelet op de omvang van de schade (€ 1.700.000,- in 2022) die door grauwe ganzen wordt veroorzaakt, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat bij de huidige omvang van de ganzenpopulatie sprake is van ‘belangrijke schade’. Dat het bedrag niet is gespecificeerd per bedrijf of hectare landbouwgrond zoals Fauna4Life stelt, is naar het oordeel van de rechtbank niet van belang. Gegeven is namelijk dat het steeds gaat om schades van minimaal € 250,- per incident. De rechtbank ziet geen aanleiding om af te wijken van het uitgangspunt van de Afdeling dat dit bedrag voldoende is om als ondergrens te hanteren.
8.19.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Is de verleende opdracht effectief?
8.20.
Het college heeft ter zitting desgevraagd meegedeeld dat de combinatie van verjagen, ongerichte afschot, nestbehandeling en het in deze zaak voorliggende gerichte afschot van koppelvormende ganzen, na enkele jaren zal resulteren in een significante beperking van de populatie grauwe ganzen in Overijssel, en daarmee zal resulteren in een significante beperking van de schade aan gewassen.
8.21.
De rechtbank is van oordeel dat het college bij het verlenen van de opdracht rekening heeft gehouden met de effectiviteit. Eerder verleende ontheffingen zagen op ongerichte afschot van gauwe ganzen en nestbehandeling. Dit heeft geresulteerd in een afvlakking van de groei van de populatie. Met afschot van koppelvormende ganzen wordt beoogd dat het afschieten van één gans resulteert in een afname van de populatie met meer dan één gans. Het koppel (waartoe de gedode gans behoort) krijgt immers geen nakomelingen meer, zodat er gelet daarop geen sprake meer kan zijn van verdere voortplanting. Gelet op het feit dat een causale relatie kan worden aangenomen tussen het aantal grauwe ganzen en de hoogte van de schade, heeft het college kunnen menen dat de opdracht resulteert in de beoogde beperking van de schade.
8.22.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Zijn er andere bevredigende oplossingen?
9. Fauna4Life stelt, samengevat weergegeven, dat er meer diervriendelijke oplossingen - zoals verjaging zonder afschot - mogelijk zijn om de gestelde problemen met grauwe ganzen het hoofd te bieden.
9.1.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
9.2.
Voor de beantwoording van de vraag of er een andere bevredigende oplossing bestaat geldt het volgende. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de beantwoording van die vraag moet worden afgezet tegen het doel van de ingreep. Het doel van de opdracht is het verminderen van de ganzenpopulatie ter beperking van de schade aan gewassen. Het bevoegd gezag zal het belang van de bescherming van de betrokken soort en het belang waarvoor een ontheffing wordt aangevraagd tegen elkaar moeten afwegen, rekening houdend met de specifieke omstandigheden die in het concrete voorliggende geval aan de orde zijn. Daarbij wordt getoetst of er geen redelijke alternatieven aan de orde zijn en of door de opdracht geen afbreuk wordt gedaan aan de staat van instandhouding van de betrokken soorten. Als het doden van de betrokken dieren geheel of gedeeltelijk vermijdbaar is door het treffen van geschikte en proportionele mitigerende maatregelen, is het niet verlenen van de ontheffing of vrijstelling, of het daarbij voorschrijven van dergelijke maatregelen, uitgangspunt. Uit vaste rechtspraak [5] volgt dat niet alle preventieve maatregelen hoeven te worden (of zijn) ingezet voordat tot doden van dieren mag worden besloten. Wel moet het college aannemelijk maken dat andere maatregelen niet of onvoldoende tot het beoogde resultaat leiden.
9.3.
Het doel van de verleende opdracht is het beperken van belangrijke schade aan gewassen. Het middel is populatiebeperking. Andere bevredigende oplossingen moeten dus zien op het beperken van belangrijke schade aan gewassen op andere wijze dan via het beperken van de populatie.
9.4.
Uit zowel het beheerplan, het primaire en het bestreden besluit, komt uitgebreid gemotiveerd naar voren dat er al verschillende preventieve maatregelen zijn ingezet om schade aan gewassen te voorkomen, zowel visuele als akoestische middelen. Hierbij moet gedacht worden aan linten, vogelverschrikkers, vlaggen, menselijk verjaging, landbouwvoertuigen, nestbehandeling en dergelijke. In het beheerplan staat dat ganzen echter snel wennen aan deze preventieve maatregelen wanneer blijkt dat hier geen werkelijk gevaar van uitgaat. In het beheerplan wordt ook gewezen op onderzoek hierover. Verjaging is met name effectief in combinatie met afschot en werkt slechts lokaal. In de beslissing op bezwaar is duidelijk verwoord dat bepaalde akoestische middelen op sommige percelen minder geschikt waren, juist vanwege het effect op de Natura 2000-gebieden.
Deze maatregelen hebben niet geresulteerd in het gewenste doel, te weten het beperken van de schade. Integendeel, de omvang van belangrijke schade blijft toenemen.
9.5.
De rechtbank is daarom van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt en genoegzaam heeft onderbouwd dat er geen andere geschikte en bevredigende oplossing bestaat dan het beperken van de populatie door afschot van koppelvormende grauwe ganzen.
9.6.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de verleende opdracht in stand blijft. Fauna4Life krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, voorzitter, en mr. E.C. Rozeboom en
mr. F. Onrust, leden, in aanwezigheid van mr. A.E.M. Lever, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet natuurbescherming (Wnb)
Artikel 2.7
1. Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
2. Gedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8
1. Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 3.3
4. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
b. zij is nodig:
3°.ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren;
Artikel 3.17
1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
a.in geval van vogels:
3°.ter voorkoming van belangrijke schade aan gewassen, vee, bossen, visserij of wateren,
Artikel 3.18
1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.