Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/4363
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , woonplaats onbekend, eiser (hierna: [eiser] ),
(gemachtigde: mr. N. Roos)
en
de burgemeester van Enschede, de burgemeester.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een aan [eiser] opgelegd gebiedsverbod voor een periode van drie maanden. [eiser] is het hier niet mee eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het aan [eiser] opgelegde gebiedsverbod.
1.1.
[eiser] heeft zijn beroep beperkt tot de vraag of de burgemeester bevoegd was om hem een gebiedsverbod op te leggen. Daarom heeft de rechtbank zich eveneens beperkt tot de bevoegdheidsvraag. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester zich terecht bevoegd heeft geacht om aan [eiser] een gebiedsverbod voor een periode van drie maanden op te leggen. [eiser] krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het (primaire) besluit van 25 juni 2024 heeft de burgemeester aan [eiser] een gebiedsverbod opgelegd voor een periode van drie maanden (25 juni 2024 tot 25 september 2024).
2.1.
De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft het verzoek van [eiser] - om hangende bezwaar een voorlopige voorziening te treffen - met de uitspraak van 6 augustus 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:4215, afgewezen.
2.2.
Met het bestreden besluit van 2 december 2024 op het bezwaar van [eiser] is de burgemeester bij het primaire besluit gebleven.
2.3.
[eiser] heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 21 juli 2025 op zitting behandeld. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam] . [eiser] en zijn gemachtigde hebben zich afgemeld voor de zitting.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
3. Artikel 172a van de Gemeentewet is ingevoerd bij de Wet Maatregelen Bestrijding Voetbalvandalisme en Ernstige Overlast.
In artikel 172a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet staat, voor zover hier van belang, dat de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel kan geven zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente.
In het zesde lid van dit artikel, aanhef en onder a, staat dat het bevel geldt voor een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden.
3.1.
In de Beleidsregel bestrijding voetbalvandalisme en ernstige overlast (hierna: de Beleidsregel) is deze bevoegdheid verder uitgewerkt.
Uit artikel 1, aanhef en onder c, van de Beleidsregel volgt dat het herhaaldelijk verstoren van de openbare orde nader ingevuld is met: ten minste twee keer.
In artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregel is nader ingevuld wat een verstoring van de openbare orde kan zijn. Hierbij is aangegeven dat een strikte wettelijke definitie van het begrip ‘verstoring van de openbare orde’ niet is te geven. Of er sprake is van een verstoring van de openbare orde en daarmee van ordeverstorend gedrag hangt af van de specifieke omstandigheden van het geval en de intensiteit van de gedragingen. In zijn algemeenheid gaat het bij verstoring van de openbare orde om een afwijking van de normale gang van zaken in de publieke ruimte. Onder het begrip verstoring van de openbare orde vallen in ieder geval strafbare gedragingen, waaronder overtredingen van bepalingen in de APV, die leiden tot een afwijking van de normale gang van zaken in de publieke ruimte. Ook gedragingen die niet strafbaar zijn gesteld kunnen onder dit begrip vallen.
Vervolgens zijn voorbeelden van gedragingen genoemd die vallen onder het begrip verstoring van de openbare orde. Hierbij is aangegeven dat deze opsomming niet limitatief is.
In artikel 1, aanhef en onder e, van de Beleidsregel is de term ‘ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde’ nader ingevuld als: duidelijke aanwijzingen dat een betrokkene zijn ordeverstorend gedrag zal voortzetten als niet wordt ingegrepen; de aanwijzingen kunnen onder meer zijn gelegen in het gedrag van betrokkene in een afgelopen periode, zoals het opnieuw verstoren van de openbare orde na een eerdere ordeverstoring waarop betrokkene is aangesproken.
3.2.
Artikel 2:74 van Pro de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Enschede 2009 (hierna: de APV) is opgenomen in Afdeling 14, getiteld ‘Drugsoverlast’. In dit artikel staat dat, onverminderd het bepaalde in de Opiumwet, het verboden is zich op een openbare plaats op te houden, daar post te vatten of zich daar heen en weer te bewegen of zich daar in of op een voertuig te bevinden of daarmee heen en weer of rond te rijden, met het kennelijke doel om, al dan niet tegen betaling, middelen als bedoeld in artikel 2 en Pro 3 van de Opiumwet of daarop gelijkende waar af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.
Eerdere besluitvorming
4. Met het besluit van 1 november 2023, gehandhaafd in de beslissing op bezwaar van 21 december 2023, heeft de burgemeester aan [eiser] een gebiedsverbod opgelegd voor een periode van drie maanden (2 november 2023 tot 2 februari 2024). Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 23 december 2024, ECLI:NL:RBOVE:2024:6940, het hiertegen door [eiser] ingediende beroep ongegrond verklaard. [eiser] heeft hoger beroep ingesteld. Hierop is nog niet beslist.
Voorliggende besluitvorming
5. Op 6 mei 2024 heeft de politie (politie-eenheid Oost-Nederland, basisteam Enschede) de burgemeester een bestuurlijke rapportage toegezonden, waarin hem is verzocht om tegen [eiser] een bestuurlijke maatregel te nemen. In deze bestuurlijke rapportage staat dat Glanerbrug als grensdorp al jaren kampt met drugsoverlast. Veelal Duitse verslaafden komen met de trein of op een andere manier de grens over om in Glanerbrug hun drugs te halen. De gebruikers houden zich hinderlijk op in Glanerbrug, op het station Glanerbrug en het gebied daar omheen. De overlast in dit gebied is onaanvaardbaar hoog. In de bestuurlijke rapportage staat dat [eiser] in 2023 en 2024 veelvuldig voor komt in het politiesysteem in verband met dealgedrag. De afgelopen tijd wordt gesignaleerd dat [eiser] zeer veel dealgedrag vertoont. Zo wordt hij dagelijks gezien wanneer hij contact legt met afnemers op de openbare weg, meestal verslaafden van Duitse komaf. De politie heeft meerdere overdrachten gezien tussen [eiser] en deze afnemers. Ook is [eiser] meerdere keren staande gehouden en aangehouden geweest en zijn er zaken bij hem aangetroffen die wijzen op de handel in harddrugs (harddrugs, meerdere telefoons, coupures geld). [eiser] vertoont momenteel grotendeels dealactiviteiten in de openbare ruimte van heel Glanerbrug en het treinstation in Glanerbrug.
Verder staat in de bestuurlijke rapportage dat [eiser] reeds eerder een gebiedsverbod voor Glanerbrug heeft gehad in de periode van 2 november 2023 tot 2 februari 2024. In die periode is [eiser] door de politie niet gesignaleerd in Glanerbrug. Echter is [eiser] nu al een tijdje terug en worden er weer dealactiviteiten van [eiser] door de politie waargenomen.
5.1.
Met de brief van 7 juni 2024 heeft de burgemeester [eiser] meegedeeld voornemens te zijn hem een gebiedsverbod op te leggen voor een periode van drie maanden.
[eiser] heeft met de brief van 18 juni 2024 gebruik gemaakt van de geboden mogelijkheid om zijn zienswijze te geven.
5.2.
Met het primaire besluit van 25 juni 2024 heeft de burgemeester op grond van artikel 172a van de Gemeentewet aan [eiser] een gebiedsverbod opgelegd voor een periode van drie maanden (van 25 juni tot 25 september 2024). Het gebiedsverbod geldt voor een gebied in Glanerbrug, dat is weergegeven op de bij dit besluit aangehechte kaart. Ook is in dit besluit omschreven door welke straten / infrastructuur dit gebied wordt omsloten. Hierbij is aangegeven dat dit besluit is gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 6 mei 2024 en is verwezen naar vijf specifieke meldingen/mutaties uit deze rapportage. Volgens de burgemeester blijkt hieruit dat [eiser] vanaf maart (de rechtbank leest: april) 2024 herhaaldelijk en ernstig de openbare orde heeft verstoord in Glanerbrug. De overlast bestaat vooral uit het vertonen van dealgedrag. Hierdoor is meerdere malen de openbare orde verstoord. Omdat inzet van de politie, het bieden van hulp door de gemeente via de jongerencoach, en een eerder opgelegd gebiedsverbod niet hebben geresulteerd in het stoppen van dit ordeverstorende gedrag, bestaat er volgens de burgemeester ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde.
5.3.
Met het bestreden besluit van 2 december 2024 heeft de burgemeester dit opgelegde gebiedsverbod gehandhaafd.
Beoordeling van het beroep
Heeft [eiser] nog procesbelang?
6. De rechtbank moet eerst ambtshalve de vraag beantwoorden of [eiser] nog procesbelang heeft bij de behandeling van dit beroep. Deze vraag komt op omdat de periode waarvoor het gebiedsverbod gold inmiddels is verstreken. De rechtbank overweegt hierover dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een gebiedsverbod, vanwege de redenen waarom dit wordt opgelegd, een publiekelijke afwijzing van het gedrag van de betrokkene impliceert. Daarmee is tot op zekere hoogte aannemelijk dat [eiser] als gevolg van het hem opgelegde gebiedsverbod in zijn eer en goede naam is geschaad. Om die reden kan het resultaat dat [eiser] nastreeft, te weten vernietiging van het bestreden besluit, voor hem van meer dan principiële betekenis zijn. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1524, overweging 3. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [eiser] nog procesbelang. Daarom zal de rechtbank hierna verder gaan met de inhoudelijke beoordeling van het opgelegde gebiedsverbod.
Bevoegdheid burgemeester: verstoring openbare orde
7. Het in artikel l72a van de Gemeentewet neergelegde criterium ‘ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde’ impliceert dat aan de burgemeester beoordelingsruimte toekomt. Dat betekent dat de rechtbank beoordeelt of de burgemeester, op het moment dat hij het gebiedsverbod uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat sprake is geweest van een ernstige verstoring van de openbare orde en dat de ernstige vrees bestaat voor een verdere verstoring. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking kon staan.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is voor het opleggen van een gebiedsverbod niet vereist dat voor de gedragingen die aan het verbod ten grondslag liggen een al dan niet onherroepelijke veroordeling door de strafrechter is uitgesproken. Voldoende is dat de burgemeester aannemelijk heeft gemaakt dat deze overlastgevende gedragingen hebben plaatsgevonden. Anders dan voor het strafrechtelijk ingrijpen, is voor het opleggen van een gebiedsverbod daarom niet vereist dat elk incident met wettig en overtuigend bewijs wordt bewezen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1418, overweging 5.1.1.
7.1.
[eiser] bestrijdt de bevoegdheid van de burgemeester om hem een gebiedsverbod op te leggen.
7.1.1.
[eiser] heeft hierbij ten eerste verwezen naar de in de bestuurlijke rapportage opgenomen twee antecedenten, te weten ‘rijden onder invloed (uitsluitend alcohol)’ en ‘handel harddrugs (lijst I)’. Volgens [eiser] zijn deze antecenten niet te kwalificeren als gedragingen die op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregel de openbare orde verstoren en verboden zijn op grond van artikel 2:74 van Pro de APV. [eiser] heeft vervolgens zijn visie gegeven op deze twee antecedenten.
7.1.2.
Ditzelfde geldt voor de acht ‘delicten’ waar in de bestuurlijke rapportage naar wordt verwezen. Dit betreffen acht meldingen/mutaties. De burgemeester heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat uit de bestuurlijke rapportage duidelijk blijkt dat deze gedragingen van [eiser] vallen onder de gedragingen die op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregel de openbare orde verstoren en verboden zijn op grond van artikel 2:74 van Pro de APV. Volgens [eiser] is dit niet juist dan wel is dit onvoldoende gemotiveerd. [eiser] heeft vervolgens zijn visie gegeven op deze acht meldingen/mutaties.
7.2.
De rechtbank overweegt hierover het volgende.
7.2.1.
De rechtbank stelt vast dat de burgemeester zijn besluitvorming (zowel in primo als in bezwaar) niet heeft gebaseerd op de twee in de bestuurlijke rapportage genoemde antecedenten van [eiser] . Deze antecedenten worden in het primaire besluit enkel aangehaald omdat deze in de bestuurlijke rapportage zijn genoemd. Deze antecedenten komen verder in het primaire besluit niet terug. Ook in het advies van de bezwarencommissie, dat de burgemeester aan de beslissing op bezwaar ten grondslag heeft gelegd, worden de antecedenten enkel genoemd in de samenvatting van de bezwaargronden.
Omdat de twee antecedenten niet aan de besluitvorming ten grondslag zijn gelegd, zal de rechtbank niet ingaan op de beroepsgronden met betrekking tot de twee antecedenten.
7.2.2.
De rechtbank stelt vast dat de burgemeester zijn besluitvorming in het primaire besluit heeft gebaseerd op vijf (van de acht in de bestuurlijke rapportage genoemde) meldingen/mutaties. Ook de voorzieningenrechter heeft zijn beoordeling beperkt tot de in het primaire besluit genoemde vijf meldingen/mutaties, door hem ‘waarnemingen’ genoemd. Hierbij heeft de voorzieningenrechter in overweging 11 van zijn uitspraak aangegeven dat uit de bestuurlijke rapportage de volgende waarnemingen blijken, en vervolgens zijn de vijf meldingen/mutaties beschreven die zijn genoemd in het primaire besluit.
In het advies van de bezwarencommissie, dat de burgemeester aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, wordt verwezen naar de gedragingen genoemd in de bestuurlijke rapportage, zonder deze expliciet te benoemen. De rechtbank gaat ervan uit dat, nu het primaire besluit ter advisering voorlag, de bezwarencommissie hiermee de vijf meldingen/mutaties uit het primaire besluit heeft bedoeld. Ter zitting heeft de vertegenwoordiger van de burgemeester desgevraagd meegedeeld dat de burgemeester zijn besluitvorming heeft gebaseerd op vaker genoemde vijf meldingen/mutaties.
De rechtbank zal haar beoordeling daarom beperken tot de beroepsgronden met betrekking tot deze vijf meldingen/mutaties.
7.2.3.
Met betrekking tot deze beoordeling overweegt de rechtbank dat de term ‘verstoring van de openbare orde’ niet is beperkt tot de (niet limitatieve) voorbeelden die in artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregel zijn genoemd. In dit artikel, onderdeel d, staat immers dat de vraag of sprake is van een verstoring van de openbare orde (en daarmee van ordeverstorend gedrag) afhangt van de specifieke omstandigheden van het geval en de intensiteit van de gedragingen, en dat het in zijn algemeenheid hierbij gaat om een afwijking van de normale gang van zaken in de publieke ruimte.
7.2.4.
De rechtbank zal hierna de vijf meldingen/mutaties beoordelen waarop de burgemeester zijn besluitvorming heeft gebaseerd.
Melding/mutatie van 13 april 2024, Dokter Schutterstraat, 16:16 uur
7.2.5.
Op 13 april 2024 heeft de politie gezien dat er kort contact was tussen [eiser] en een bij de politie ambtshalve bekende drugsgebruiker uit Duitsland. Die laatste persoon heeft de politie gecontroleerd. Hij had geen drugs bij zich. De politie heeft gevraagd of hij zojuist drugs had gekocht van [eiser] , door de politie omschreven als ‘de man met de dreadlocks’. De persoon deelde daarop mee dat hij inderdaad drugs wilde kopen, maar dat hij geen geld had. Gratis drugs krijgen was niet mogelijk. De persoon verklaarde regelmatig drugs van deze dealer (de man met de dreadlocks) te kopen.
7.2.6.
Volgens [eiser] valt hieruit geen verstoring van de openbare orde te destilleren. Er zijn geen drugs aangetroffen dus er is geen sprake van dealen.
7.2.7.
De rechtbank overweegt hierover dat er weliswaar geen drugs zijn aangetroffen bij de persoon, maar dat de beschreven gedraging duidelijk is te duiden als dealgedrag. Dit mede gelet op de verklaring van de betrokken persoon aan de politie. Dit gedrag resulteert in een gevoel van onveiligheid bij de bewoners en bezoekers van het gebied waar die gedraging plaatsvindt. Dit is een verstoring van de openbare orde. De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
Vier meldingen/mutaties van 3 mei 2024,
7.2.8.
Heldersplein, 15:43 uur. De politie zag dat [eiser] kort contact maakte met een man met een kind op zijn arm. Bij controle van deze man heeft deze verklaard dat ‘de man met de dreadlocks’ hem gevraagd had of hij heroïne wilde kopen voor een bedrag van € 40,- per gram. De man gaf aan niets te willen kopen.
Ouverturestraat, 16:25 uur. De politie heeft gezien dat [eiser] iets aan de bijrijder van een, ambtshalve bij de politie bekend, voertuig gaf. Deze overdracht is door de politie ambtshalve herkend als dealen.
Robert Scottstraat, 16:30 uur. De politie heeft gezien dat [eiser] iets aan een wachtende persoon overhandigde. Deze persoon leek iets uit zijn broekzak te pakken dat hij aan [eiser] overhandigde. Deze overdracht ging erg snel en leek voor beiden een normale aangelegenheid. Vervolgens gingen beiden een andere kant uit. Dit gedrag: de wachtende persoon, het korte contact en het overgeven van goederen had voor de politie alles weg van een drugsoverdracht zoals deze vaker wordt gezien.
Preludestraat, 19:30 uur. De politie heeft gezien dat [eiser] kort contact maakte met een man en dat [eiser] iets aan die man gaf. Bij controle is bij deze man niets aangetroffen maar er is gezien dat de man de drugs ter plaatse snel gebruikte voor hij wegfietste van de plek waar hij [eiser] heeft getroffen.
7.2.9.
Volgens [eiser] zijn er geen concrete aanwijzingen voor dealen. In geen van de gevallen is daadwerkelijk drugs aangetroffen. Het gaat enkel om suggesties op basis van eerdere ervaringen met hem. [eiser] stelt zich ook hier op het standpunt dat deze waarnemingen niet vallen onder de gedragingen die op grond van artikel 1, aanhef en onder d, van de Beleidsregel de openbare orde verstoren en verboden zijn op grond van artikel 2:74 van Pro de APV.
7.2.10.
De rechtbank overweegt hierover dat de beschreven gedraging op het Heldersplein om 15:43 uur duidelijk is te duiden als dealgedrag, ook al zijn er fysiek geen drugs aangetroffen. Dit mede gelet op de verklaring van de betrokken persoon aan de politie. Met betrekking tot de overige drie gedragingen is de rechtbank van oordeel dat niet eenduidig is dat hier sprake is van dealgedrag, mede omdat de betrokken personen geen verklaring aan de politie hebben afgegeven. Maar evenals de voorzieningenrechter heeft de rechtbank geen aanleiding om aan de waarnemingen van de politie te twijfelen en daarmee konden deze waarnemingen als dealgedrag worden geduid. Dit gedrag resulteert in een gevoel van onveiligheid bij de bewoners en bezoekers van de gebieden waar de gedragingen hebben plaatsgevonden. Dit is een verstoring van de openbare orde.
De in dit kader aangevoerde beroepsgronden slagen niet.
7.2.11.
Gelet op vorenstaande oordeelt de rechtbank dat de burgemeester heeft kunnen aannemen dat de openbare orde meerdere keren werd verstoord, en dat sprake was van ernstige verstoringen van de openbare orde. Dit omdat Glanerbrug kampt met overlast door (veelal Duitse) drugsverslaafden en drugsoverdrachten en het daarmee gepaard gaande gevoel van onveiligheid bij de bewoners en bezoekers van Glanerbrug. Ook heeft de burgemeester kunnen aannemen dat ernstige vrees bestaat voor verdere verstoring van de openbare orde. Er zijn naar het oordeel van de rechtbank duidelijke aanwijzingen dat [eiser] zijn ordeverstorend gedrag zal voortzetten als er niet wordt ingegrepen. Het opleggen van het eerdere gebiedsverbod, de inzet van politie en de inzet van een jongerencoach, hebben niet geresulteerd in een gedragswijziging bij [eiser] .
De burgemeester heeft zich daarom terecht bevoegd geacht om aan [eiser] (wederom) een gebiedsverbod op te leggen voor een periode van drie maanden.
Het gebruiken van de bevoegdheid
8. De rechtbank stelt vast dat [eiser] het gebruiken van deze bevoegdheid door de burgemeester niet heeft bestreden. Nu dit geen ambtshalve te toetsen aspect is, volstaat de rechtbank met deze constatering.
Conclusie en gevolgen
9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het aan [eiser] opgelegde gebiedsverbod voor een periode van drie maanden (25 juni 2024 tot 25 september 2024) in stand blijft. [eiser] krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W.M. Bunt, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E.M. Lever, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.