Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 24/420
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser], uit [woonplaats],
Stichting Natuurlijk Dinkeldal, gevestigd in Beuningen,
gezamenlijk te noemen: eisers
(gemachtigde: [gemachtigde])
en
het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel, verweerder (hierna: het college)
(gemachtigde: mr. N. Blaauwbroek).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Elfstedenhart Recreatie B.V. uit Sneek, (hierna: Elfstedenhart Recreatie)
(gemachtigde: mr. R.J. de Heer).
Samenvatting
Eisers hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de ontwikkeling van het park Landal Olde Kottink in Beuningen. Volgens eisers beschikt de initiatiefnemer niet over een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming, terwijl dat wel verplicht is. De rechtbank oordeelt in deze zaak dat de besluitvorming geen stand kan houden gelet op gewijzigde rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, maar oordeelt tevens dat de rechtsgevolgen van de afwijzing van het handhavingsverzoek wel in stand kunnen blijven. Er is een overgangsperiode van toepassing waardoor het college tot 1 januari 2030 niet handhavend kan optreden. Aan eisers is een vergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn toegekend.
Inleiding
1. Eisers hebben op 5 januari 2024 beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift dat zij hebben ingediend tegen de afwijzing van hun verzoek om handhavend op te treden bij kampeerterrein Olde Kottink in Beuningen.
1.1.
Met het besluit van 25 januari 2024 heeft het college alsnog op het bezwaar van eisers beslist en is het college bij de eerdere beslissing tot afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
1.2.
Op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft het door eisers ingestelde beroep mede betrekking op de beslissing op bezwaar van 25 januari 2024.
1.3.
Het college heeft op 21 maart 2024 een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen.
1.4.
Hangende beroep hebben eisers een voorlopige voorziening gevraagd. Bij uitspraak van 15 mei 2024 heeft de voorzieningenrechter dit verzoek afgewezen [1] .
1.5.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 6 december 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: [eiser], [naam 1] en [naam 2] namens Stichting Natuurlijk Dinkeldal en de gemachtigde van eisers. Mr. N. Blaauwbroek en mr. R.A. Brunner hebben het college vertegenwoordigd. Namens Elfstedenhart Recreatie zijn [naam 3] en de gemachtigde verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
1.6.
De rechtbank heeft het onderzoek in deze procedure op 13 januari 2025 heropend gelet op de uitspraken van 18 december 2024 (hierna: de 18 december-uitspraken) [2] van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling).
1.7.
Bij brief van 17 januari 2025 hebben eisers een verzoek tot schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn ingediend.
1.8.
Op 23 januari 2025 hebben eisers (opnieuw) verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen bij uitspraak van 24 maart 2025 [3] .
1.9.
Op 13 mei 2025 heeft de rechtbank de zaak verwezen naar een meervoudige kamer.
1.10.
De meervoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 13 november 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eisers deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] namens Stichting Natuurlijk Dinkeldal en de gemachtigde van eisers. Het college is vertegenwoordigd door de gemachtigde. Namens Elfstedenhart Recreatie zijn [naam 3] en de gemachtigde verschenen. De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting gesloten.
Beoordeling door de rechtbank
Wat is voorafgegaan?
2. Aan de Kampbrugweg 3 in Beuningen was het kampeerterrein Olde Kottink gevestigd. Dit terrein grenst aan en ligt deels in Natura 2000-gebied Dinkelland. Op 9 februari 2004 is een vergunning op grond van de Wet op de openluchtrecreatie (hierna: Wor) verleend voor 150 standplaatsen op het kampeerterrein.
2.1.
Voor het Natura 2000-gebied Dinkelland geldt 7 december 2004 als referentiedatum.
2.2.
In 2021 heeft Elfstedenhart Recreatie dit kampeerterrein gekocht om te herontwikkelen. Elfstedenhart Recreatie wil in twee fasen 65 recreatiewoningen (hierna: chalets) realiseren en de locatie ombouwen tot het park Landal Olde Kottink. Met deze realisatie is gestart in 2022. De eerste fase is inmiddels gerealiseerd. Het is nog niet bekend wanneer de tweede fase wordt opgeleverd.
2.3.
[eiser] is eigenaar van een perceel, waarop een recreatiewoning staat, dat aan één zijde is gelegen op een afstand van ongeveer 50 meter van het perceel waarop de herontwikkeling van het kampeerterrein plaatsvindt.
2.4.
De Stichting Natuurlijk Dinkeldal heeft als doel het behouden en verbeteren van natuur, landschap en leefomgeving in het Dinkeldal, waarbij met name de Natura
2000-gebieden en de omliggende percelen tot circa vijf kilometer afstand prioriteit hebben.
2.5.
Op 25 juli 2022 heeft [naam 1], in zijn hoedanigheid van bestuurder van Stichting Natuurlijk Dinkeldal, het college verzocht om handhavend op te treden tegen de door Elfstedenhart Recreatie op het kampeerterrein Olde Kottink aan de Kampbrugweg 3 te Beuningen voorgenomen activiteiten. Op 7 september 2022 heeft de gemachtigde van eisers aangegeven dat dit handhavingsverzoek geacht moet worden mede te zijn ingediend door [eiser]. Volgens eisers zijn de voorgenomen activiteiten vergunningplichtig op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), omdat de intensivering op het kampeerterrein significante negatieve effecten voor het Natura 2000-gebied zal hebben. Omdat Elfstedenhart Recreatie geen Wnb-vergunning heeft, is naar de mening van eisers sprake van een overtreding en dient het college handhavend op te treden.
2.6.
Op 9 januari 2023 hebben eisers bij de rechtbank beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun handhavingsverzoek.
2.7.
Met het primaire besluit van 31 januari 2023 heeft college het handhavingsverzoek van eisers afgewezen.
2.8.
Het door eisers ingediende beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het handhavingsverzoek is door de rechtbank bij uitspraak van 28 februari 2023 [4] naar het college verwezen voor verdere behandeling als bezwaar.
2.9.
Hangende dit bezwaar hebben eisers de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. In de uitspraak van 30 maart 2023 [5] heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen.
2.10.
Vervolgens heeft het college op 25 januari 2024 beslist op het bezwaar. Het college is bij de eerdere beslissing tot afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. Op 21 maart 2024 heeft het college een gewijzigde beslissing op bezwaar genomen, waarbij het besluit materieel niet is gewijzigd. De wijziging heeft alleen betrekking op het onjuist toepassen van het overgangsrecht van de Omgevingswet. Volgens het college is de Wnb van toepassing op dit handhavingsverzoek.
De bestreden besluiten
3. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat het handhavingsverzoek van eisers terecht is afgewezen. Er is geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zodat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden. Naar de mening van het college leidt het uitvoeren van de activiteiten door of namens Elfstedenhart Recreatie niet tot directe en indirecte effecten op kwalificerende habitattypen en -soorten en kan de stikstofdepositie intern gesaldeerd worden met bestaande rechten. Verder is het college van mening dat de in opdracht van Elfstedenhart Recreatie opgestelde AERIUS-berekeningen door Hedgehog Company BV (hierna: Hedgehog) voldoende aantonen dat de stikstofdepositie veroorzaakt door de activiteiten op de locatie binnen de bestaande rechten blijft. Het college heeft geconcludeerd dat daarom geen ontheffing of vergunning op grond van de Wnb nodig is. Hierbij is in aanmerking genomen dat de in de nabijgelegen kwalificerende habitattypen aanwezige soorten niet gevoelig zijn voor de verstoring door geluid, licht, trillingen en bewegingen die te verwachten zijn in de aanleg- en de gebruiksfase.
Standpunten van eisers
4. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de bestreden besluiten in strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb onvoldoende zijn gemotiveerd. Eisers hebben twijfels bij de door Hedgehog uitgevoerde AERIUS-berekeningen. Niet alleen spelen er grote financiële belangen, maar de uitgangspunten van deze berekeningen zijn ook een paar keer gewijzigd. Naar de mening van eisers is ten onrechte uitgegaan van 150 kampeerplaatsen voor de referentiesituatie en had ook rekening gehouden moeten worden met een beperking in tijd. Verder had het college meer belang moeten hechten aan het feit dat het qua stikstof om een zwaar overbelast natuurgebied gaat. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de kunstmestgift in het verleden niet deugdelijk is onderbouwd en dat het standpunt over mobiele werktuigen onjuist is. Verder is niet geborgd dat in de aanleg- en gebruiksfase geen sprake zal zijn van kunstmestgift. Daarnaast vinden eisers het niet aannemelijk dat broedvogels niet worden verstoord en is er sprake van lichtoverlast door het ontwerp van de chalets.
4.1.
Na heropening van de zaak hebben eisers zich (aanvullend) op het standpunt gesteld dat het intern salderen in de passende beoordeling zal afstuiten op het additionaliteitsvereiste. Daarnaast hebben eisers betoogd dat hun rechtszekerheid wordt aangetast door de in de 18 december-uitspraken opgenomen overgangsperiode en zijn zij van mening dat een belangenafweging moet plaatsvinden in het kader van de vraag of wel of niet tot handhaving wordt overgegaan. Volgens eisers is handhaving hier aangewezen.
Overwegingen
Wettelijk kader
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wnb is door eisers gedaan vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór die datum, van toepassing blijft.
5.1.
Een bestuursorgaan is bevoegd om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder bestuursdwang dan wel een last onder dwangsom indien er sprake is van een overtreding. Dit is een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Wat betreft het college volgt de bevoegdheid om te handhaven uit artikel 122 van Pro de Provinciewet in samenhang met de artikelen 5:4 en 5:1 van de Awb.
5.2.
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb bepaalt dat het verboden is om zonder vergunning van het college een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Broedvogels en lichtoverlast
6. Volgens eisers moet Elfstredenhart Recreatie over een Wnb-vergunning beschikken, omdat het niet aannemelijk is dat broedvogels niet worden verstoord en er sprake is van lichtoverlast door het ontwerp van de chalets.
6.1.
In de bestreden besluiten heeft het college overwogen dat geen overtreding van wettelijke verboden met betrekking tot de bescherming van soorten is geconstateerd. Elfstedenhart Recreatie heeft twee QuickScans laten opstellen door Natuurbank Overijssel en hierin is geconcludeerd dat de werkzaamheden met inachtneming van de Wnb-zorgplicht ontheffingvrij kunnen worden uitgevoerd, mits geen dieren worden gedood en nesten en rust- en verblijfplaatsen niet worden beschadigd of vernield. Het college heeft overwogen dat voor de gebruiksfase geen ontheffing nodig is, omdat soorten bij eventueel verlies van foerageergebied kunnen uitwijken naar alternatieve foerageergebieden. Het college heeft geen reden gezien om te twijfelen aan de juistheid van de QuickScans. Wat betreft lichtoverlast is in de bestreden besluiten overwogen dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen lichtoverlast van mensen.
6.2.
De rechtbank ziet in wat eisers naar voren hebben gebracht geen aanknopingspunten voor twijfel aan de conclusies in de QuickScans. In de QuickScan van 10 november 2021 is vermeld dat van de in het plangebied nestelende soorten uitsluitend het bezette nest is beschermd. Werkzaamheden die kunnen leiden tot het verstoren/vernielen van vogelnesten dienen daarom buiten de voortplantingsperiode van vogels uitgevoerd te worden. Nu er geen aanleiding is om aan te nemen dat Elfstedenhart Recreatie deze voorwaarde niet in acht zal nemen, volgt de rechtbank eisers niet in de stelling dat sprake is van een Wnb-vergunningplicht in verband met broedvogels. In de Quickscan van 1 december 2022 is vermeld dat Natura 2000-gebied Dinkelland is aangewezen voor een beperkt aantal kwalificerende habitatsoorten en dat dit uitsluitend de vissoorten beekprik, bittervoorn en rivierdonderpad zijn. Beschreven is dat enige mate van verstoring door
mechanische effecten of geluid door reguliere sloop- en bouwwerkzaamheden boven water komt en dat dit niet leidt tot verstorende effecten op leefgebieden van kwalificerende
vissen onder water in het Natura 2000-gebied Dinkelland. Geconcludeerd is dat een significante verstoring van kwalificerende habitatsoorten op voorhand met zekerheid kan worden uitgesloten. Verder volgt uit de Quickscans niet dat ter plaatse soorten voorkomen die gevoelig zijn voor lichthinder. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. Voor zover door eisers is gesteld dat omwonenden lichtoverlast ervaren, volgt de rechtbank het college in het standpunt dat het in het kader van de Wnb niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen lichtoverlast van mensen.
Intern salderen en de gewijzigde rechtspraak
7. Het college heeft bij de afwijzing van het handhavingsverzoek van eisers onder meer betrokken dat de stikstofdepositie intern gesaldeerd kan worden met bestaande rechten.
7.1.
Het was tot de 18 december-uitspraken vaste rechtspraak van de Afdeling dat voor een beoordeling of een project significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, en dus een natuurvergunning noodzakelijk is, een vergelijking moest worden gemaakt tussen de stikstofdepositie in de referentiesituatie en de stikstofdepositie in de nieuwe situatie. [6] Als de wijziging of uitbreiding van een project niet leidde tot een toename van stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie, dan was op grond van objectieve gegevens uitgesloten dat die wijziging significante gevolgen had en dan was geen natuurvergunning nodig. Dit wordt intern salderen genoemd.
7.2.
In de 18 december-uitspraken heeft de Afdeling de rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht gewijzigd. Anders dan voorheen, is geoordeeld dat de referentiesituatie die wordt ontleend aan een milieu- of natuurtoestemming niet mag worden betrokken bij de vraag of significante gevolgen van een project op voorhand zijn uitgesloten. Dit betekent dat voor de beoordeling of significante gevolgen zijn uitgesloten, geen vergelijking mag worden gemaakt tussen de gevolgen van de bestaande vergunde situatie en de gevolgen van het project na wijziging. In de voortoets worden de gevolgen van het project op zichzelf, inclusief inherente standaardonderdelen onderzocht, bij de beoordeling of significante gevolgen op voorhand zijn uitgesloten. Als uit de voortoets volgt dat significante gevolgen niet op voorhand zijn uitgesloten, dan is voor het project een natuurvergunning nodig. De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraken verder overwogen dat deze rechtspraakwijziging direct van toepassing is in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures.
Is de gewijzigde rechtspraak op onderhavige zaak van toepassing?
8. De bestreden besluiten zijn weliswaar genomen vóór de 18 december-uitspraken, maar de rechtbank zal de rechtmatigheid van de bestreden besluiten – indien de gewijzigde rechtspraak op deze zaak van toepassing is – met inachtneming van deze gewijzigde rechtspraak beoordelen. De 18 december-uitspraken zijn namelijk gebaseerd op wetgeving en op rechtspraak van het Europese Hof van die er ook was ten tijde van de bestreden besluiten.
8.1.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of de wijziging in de rechtspraak over intern salderen bij de beoordeling van de natuurvergunningplicht ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels, zoals in onderhavige zaak aan de orde is.
8.2.
De Afdeling heeft in een uitspraak van 28 mei 2025 [7] geoordeeld dat de met de 18 december-uitspraken gewijzigde rechtspraak ook geldt voor intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over agrarisch gebruik waar bemesten een onderdeel van is. Dit betekent dat intern salderen met een toestemming ontleend aan algemene regels over bemesten, evenals intern salderen met natuur- en/of milieutoestemmingen, niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is.
8.3.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de 18 december-uitspraken niet ook van toepassing zijn bij intern salderen met een aan algemene regels en een vergunning ontleende referentiesituatie, zoals hier aan de orde.
Wat betekenen de 18 december-uitspraken voor het hier bestreden besluit?
9. Het college heeft aan de bestreden besluiten onder meer ten grondslag gelegd dat er geen Wnb-vergunning nodig is voor de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink, omdat de stikstofdepositie intern gesaldeerd kan worden met bestaande rechten.
9.1.
Gelet op de 18 december-uitspraken is dit geen deugdelijke motivering (meer). De bestreden besluiten zijn immers gebaseerd op een interne saldering die in de voortoets heeft plaatsgevonden en de daaruit getrokken conclusie dat significante gevolgen daardoor zijn uitgesloten. Het beroep is daarom gegrond en de bestreden besluiten moeten worden vernietigd. Het eerst na de 18 december-uitspraken door Elfstedenhart Recreatie ingenomen standpunt dat het project eigenlijk geen significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied Dinkelland vindt geen steun in de voortoets en is dus niet althans onvoldoende onderbouwd.
Overige gevolgen
10. De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag welke gevolgen verder verbonden moeten worden aan het vernietigen van de bestreden besluiten. Is er bijvoorbeeld aanleiding om de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten? In dit kader wordt het volgende overwogen.
10.1.
De Afdeling heeft zich in de 18 december-uitspraken gerealiseerd dat de wijziging van haar rechtspraak over intern salderen gevolgen heeft voor activiteiten die zijn gestart op of na 1 januari 2020 en waarvan werd aangenomen dat deze, via het mechanisme van intern salderen, niet vergunningplichtig waren. Daarom heeft de Afdeling voor activiteiten die tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart, die na die datum nog in uitvoering zijn of nog worden geëxploiteerd én waarvan op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was, voorzien in een overgangsperiode van vijf jaar (tot 1 januari 2030) waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. De 18 december-uitspraken betekenen namelijk niet alleen dat voor deze activiteiten alsnog moet worden nagegaan of een natuurvergunning moet worden verkregen, ook is het beoordelingskader voor deze, eventueel, benodigde natuurvergunning gewijzigd.
10.2.
Niet in geschil is dat de activiteiten van Elfstedenhart Recreatie tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 fysiek zijn gestart. Evenmin is in geschil dat deze activiteiten na die datum nog in uitvoering zijn en dat park Landal Olde Kottink deels al wordt geëxploiteerd.
10.3.
Wel in geschil is of op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen mocht worden aangenomen dat geen natuurvergunning nodig was.
10.4.
Volgens het college kon op basis van de rapporten van Hedgehog worden geconcludeerd dat de stikstofdepositie veroorzaakt door de activiteiten op de locatie binnen de bestaande rechten blijft. Naar de mening van eisers is in deze rapporten uitgegaan van te hoge emissies in de referentiesituatie en te lage emissies in de aanleg- en gebruiksfase. Eisers hebben ter onderbouwing van dit standpunt rapporten van NOx overgelegd.
10.5.
Eisers hebben betoogd dat bij het vaststellen van de referentiesituatie uitgegaan had moeten worden van het aantal feitelijk bezette kampeerplekken. Daarbij had ook de leegstand buiten het seizoen betrokken moeten worden.
10.5.1.
De Afdeling [8] heeft overwogen dat als voor de referentiedatum een toestemming is verleend, als referentiesituatie geldt dat wat op grond van een vergunning of melding is toegestaan, dan wel dat wat op grond van de algemene regels waaraan de toestemming is ontleend, is toegestaan. Er wordt bij de referentiesituatie dus niet gekeken naar de feitelijke situatie maar naar de situatie waar recht op bestond ten tijde van de referentiedatum. De rechtbank wijst erop dat bij de vergunning op grond van de Wor van 9 februari 2004 150 standplaatsen zijn vergund. Verder had het kampeerterrein sinds 1992 de planologische bestemming 'Kampeerdoeleinden' waarbij het aantal kampeerplaatsen niet was gemaximeerd. Toen in 2008 de Wor kwam te vervallen, leidde dat er niet toe dat ook het bij die Wor-vergunning vergunde aantal van 150 standplaatsen niet meer was toegestaan. Het aantal standplaatsen was in het toen geldende planologische regime niet gemaximeerd. Ook in het thans geldende bestemmingsplan is het aantal niet gemaximeerd. Daarmee is er geen planologische regel aan te wijzen op basis waarvan het aantal van 150 standplaatsen niet is toegestaan. Evenmin is er aanleiding om de feitelijke bezetting van het kampeerterrein bij de berekeningen te betrekken.
10.6.
Eisers hebben betoogd dat in de AERIUS-berekeningen van Hedgehog onjuiste uitgangspunten zijn gehanteerd ten aanzien van kunstmest.
10.6.1.
De rechtbank volgt eisers niet in dit betoog. In het rapport van Hedgehog is aangegeven dat het uitrijden van mest op gronden van campings onbeperkt is, maar dat niettemin gerekend is met de feitelijke hoeveelheid gebruikte kunstmest. In vergelijking met de in het verleden feitelijk toegepaste hoeveelheid kunstmest is geen sprake van een toename van emissies. Dat destijds kunstmest werd gebruikt is onderbouwd met een verklaring van de voormalige eigenaar van het kampeerterrein. Daarnaast heeft Elfstedenhart Recreatie gesteld dat in de gebruiksfase geen kunstmest zal worden gebruikt en dat voldoende is geborgd dat de individuele eigenaren van de chalets geen kunstmest gaan gebruiken. Hiermee is de reductie in het gebruik van kunstmest naar het oordeel van de rechtbank adequaat verzekerd. Er zijn geen onjuiste uitgangspunten ten aanzien van kunstmest gehanteerd.
10.7.
Eisers hebben betoogd dat de in de AERIUS-berekeningen van Hedgehog betrokken uitgangspunten onjuist zijn, nu onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat destijds oude mobiele werktuigen werden ingezet. Gelet op de in het procesdossier aanwezige foto's en verklaringen van de oud-eigenaren is het gebruik van oude mobiele werktuigen naar het oordeel van de rechtbank wel voldoende aannemelijk gemaakt. Dit betoog van eisers slaagt dus niet.
10.8.
Eisers hebben verder betoogd dat in de berekeningen van Hedgehog ten onrechte de koude starts niet zijn ingevoerd in AERIUS en dat een actuelere versie van AERIUS gebruikt had moeten worden.
10.8.1.
Ook dit betoog van eisers volgt de rechtbank niet. Aan de bestreden besluiten is met name het rapport van Hedgehog (en de daarbij horende AERIUS-berekeningen) van 25 augustus 2023 ten grondslag gelegd. Hierin is uitgegaan van de versie van AERIUS Calculator, zoals die op dat moment gold (de AERIUS Calculator versie 2022). Dat koude starts hierbij niet zijn meegerekend, raakt niet aan de rechtmatigheid van de bestreden besluiten omdat de mogelijkheid om deze effecten te berekenen pas in de actualisatie AERIUS Calculator 2024 (van na de bestreden besluiten) is opgenomen.
10.9.
Uit de rechtsoverwegingen 10.5 tot en met 10.8.1. volgt dat er geen aanleiding is om te oordelen dat voor de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een natuurvergunning nodig was. Hiermee is voldaan aan alle in de 18 december-uitspraken opgenomen voorwaarden voor het aannemen van de overgangsperiode van vijf jaar, waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. Dit betekent dat de weigering om handhavend op te treden in beginsel in stand kan blijven.
10.10.
Eisers hebben zich in dit kader op het standpunt gesteld dat hun rechtszekerheid wordt aangetast door de in de 18 december-uitspraken opgenomen overgangsperiode. Volgens eisers moet die overgangsperiode in hun geval daarom niet in acht worden genomen.
10.11.
De Afdeling heeft in de 18 december-uitspraken uit het oogpunt van rechtszekerheid aanleiding gezien om voor initiatiefnemers een overgangsperiode te bepalen waarin het bevoegd gezag niet handhavend kan optreden met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom. De Afdeling heeft hierbij overwogen dat met de overgangsperiode recht wordt gedaan aan initiatiefnemers die op basis van de rechtspraak van de Afdeling veronderstelden dat voor hun activiteit geen natuurvergunning nodig was en hun handelen daarop hebben afgestemd. De Afdeling heeft de overgangsperiode waarin niet handhavend kan worden opgetreden ook in het licht van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6 van Pro de Habitatrichtlijn gerechtvaardigd geacht.
10.12.
Elfstedenhart Recreatie heeft op basis van de voorheen geldende rechtspraak terecht verondersteld dat geen natuurvergunning nodig was. Het had destijds om die reden ook geen zin om wel een natuurvergunning aan te vragen. Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers geen omstandigheden naar voren gebracht die maken dat moet worden afgeweken van de door de Afdeling gemaakte belangenafweging en daarbij opgenomen overgangsperiode. De rechtbank heeft daarbij tevens acht geslagen op rechtsoverweging 24.4 van de Afdeling dat het bevoegd gezag andere mogelijkheden heeft om op te treden tegen voortzetting van activiteiten.
10.13.
Het voorgaande betekent dat de overgangsperiode van vijf jaar uit de 18 december-uitspraken hier van toepassing is en het college tot 1 januari 2030 niet met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom handhavend kan optreden tegen de ontwikkeling van park Landal Olde Kottink wat betreft het ontbreken van een natuurvergunning. De weigering van het college om handhavend op te treden kan dus in stand blijven. De rechtbank ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand te laten.
Beroep tegen het niet tijdig beslissen
11. Het door eisers aanvankelijk ingestelde beroep was gericht tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar. Het (proces)belang van eisers bij een beslissing van de rechtbank over het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar, is weggevallen. Het college heeft immers inhoudelijk op het bezwaar beslist. Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
Verzoek om schadevergoeding
12. Eisers hebben verzocht om schadevergoeding in verband met een overschrijding van de redelijke termijn.
12.1.
Volgens vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens bijzondere omstandigheden. Uitgangspunt voor de hoogte van de schadevergoeding is een tarief van € 500,00 per half jaar waarmee de termijn is overschreden, naar boven afgerond. [9]
12.2.
De termijn waar het in deze zaak om gaat is aangevangen op 1 maart 2023. Dit is de datum waarop het college de uitspraak van de rechtbank, waarin is bepaald dat het van rechtswege ontstane beroep als bezwaar moet worden behandeld, heeft ontvangen. De redelijke termijn eindigt daarom op 1 maart 2025. De rechtbank doet vandaag uitspraak. Dat betekent dat de redelijke termijn is overschreden met circa 9 maanden. Van een bijzondere omstandigheid die verlenging of verkorting van de redelijke termijn rechtvaardigt, is geen sprake. Dit betekent dat eisers gezamenlijk recht hebben op een schadevergoeding van € 1.000,00, waarbij ieder van eisers € 500,00 toekomt.
12.3.
De overschrijding van de redelijke termijn is zowel aan het college als aan de rechtbank toe te rekenen. Het college heeft met het bestreden besluit van 25 januari 2024 op het bezwaar van eisers beslist. De behandeling van het bezwaar heeft daarmee ongeveer elf maanden geduurd. De redelijke termijn van een half jaar voor de bezwaarfase is met vijf maanden overschreden. Eisers hebben op 6 februari 2024 laten weten het niet eens te zijn met het bestreden besluit van 25 januari 2024. De rechtbank heeft heden uitspraak gedaan. Dit betekent dat de rechtbank de redelijke termijn van anderhalf jaar voor de beroepsfase met vier maanden heeft overschreden.
12.4.
Het college wordt veroordeeld tot betaling van € 555,56 (5/9 deel van € 1.000,00) aan eisers en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 444,44 (4/9 deel van € 1.000,00) als vergoeding voor de door eisers geleden immateriële schade.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, is niet-ontvankelijk.
13.1.
Het beroep, voor zover gericht tegen de bestreden besluiten van 25 januari 2024 en 21 maart 2024, is gegrond. De rechtbank vernietigt deze bestreden besluiten wegens schending van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Er is aanleiding om de rechtsgevolgen van deze bestreden besluiten in stand te laten.
13.2.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van de proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgen eisers een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend (1 punt), heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen (1 punt) en heeft aan een nadere zitting deelgenomen (0,5 punt). De vergoeding voor de rechtsbijstand bedraagt in totaal € 2.267,50. Eisers hebben verder gevraagd om vergoeding van de kosten van NOx, te weten een factuur van 20 maart 2023 ten bedrage van € 1.089,-, een factuur van 9 november 2023 ten bedrage van € 1.512,50, en een factuur van 8 februari 2025 ten bedrage van € 1.669,80. Ook is gevraagd om vergoeding van de kosten van ecoloog R. Klamer. Hierbij is een factuur van 20 maart 2023 ten bedrage van € 399,- overgelegd. De rechtbank ziet geen aanleiding voor vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten, omdat niet voldaan is aan de voorwaarden van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het primaire besluit van 31 januari 2023 is niet herroepen en het is de rechtbank niet gebleken dat eisers hangende bezwaar om vergoeding van proceskosten hebben gevraagd. Ten aanzien van de factuur die betrekking heeft op de beroepsprocedure overweegt de rechtbank dat NOx in redelijkheid kon worden ingeschakeld en dat de daarmee gemoeide kosten ook redelijk zijn. Daarom zal de rechtbank de vergoeding voor de kosten van NOx vaststellen op € 1.669,80. In totaal bedraagt de vergoeding van proceskoten € 3.937,30 (€ 2.267,50 + € 1.669,80).
13.3.
In verband met de overschrijding van de redelijke termijn bestaat er aanleiding het college te veroordelen tot betaling van € 555,56 en de Staat te veroordelen tot betaling van € 444,44,-, bij helfte toe te kennen per eisende partij.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig beslissen, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de bestreden besluiten van 25 januari 2024
en 21 maart 2024, gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 25 januari 2024 en 21 maart 2024;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde bestreden besluiten in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 3.937,30 aan proceskosten aan eisers;
- veroordeelt het college tot betaling aan [eiser] van een immateriële schadevergoeding
van € 277,78;
- veroordeelt het college tot betaling aan Stichting Natuurlijk Dinkeldal van een
immateriële schadevergoeding van € 277,78;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan [eiser] van een
immateriële schadevergoeding van € 222,22;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan Stichting
Natuurlijk Dinkeldal van een immateriële schadevergoeding van € 222,22,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Veelen, voorzitter, en mr. A.P.W. Esmeijer en mr. W.J.B. Cornelissen, leden, in aanwezigheid van mr. H. Richart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.