Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummers: ZWO 25/2333 en ZWO 25/2334
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
[eiser 1] en [eiser 2], beiden uit [woonplaats] (hierna tezamen en in vrouwelijk enkelvoud: [eisers]), eisers (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede(hierna: het college), verweerder (gemachtigde: mr. J.E. van Gilst).
Als derde-partij neemt aan beide procedures deel:
TPSolar Broekheurne B.V.uit Lijnden (hierna: TPSolar). Als derde-partij neemt aan de procedure met zaaknummer ZWO 25/2334 deel:
Coöperatie Enschede Energieuit Enschede (hierna: de coöperatie).
TPSolar Broekheurne B.V.uit Lijnden (hierna: TPSolar). Als derde-partij neemt aan de procedure met zaaknummer ZWO 25/2334 deel:
Coöperatie Enschede Energieuit Enschede (hierna: de coöperatie).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan TPSolar verleende omgevingsvergunningen eerste fase voor het realiseren van zonnepark Broekheurne. [eisers] is het niet eens met deze vergunningen. Volgens haar zijn er procedurele fouten gemaakt en zijn daarnaast haar belangen niet voldoende onderkend. [eisers] exploiteert namelijk een groepsaccommodatie en die zal vrijwel worden omsloten door het beoogde zonnepark zodat het vrije uitzicht verdwijnt. De rechtbank oordeelt dat het belang van [eisers] bij een vrij uitzicht niet (kenbaar) bij de belangenafweging is betrokken. [eisers] krijgt in zoverre dus gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. De rechtbank laat de omgevingsvergunningen echter in stand. De rechtbank is namelijk van oordeel dat het college zich op basis van de motivering in de bestreden besluiten in combinatie met de aanvulling die daarop is gegeven op de zitting in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het zonnepark niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van [eisers]. Ook is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van het zonnepark en het opwekken van hernieuwbare energie zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van [eisers]. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
Procesverloop
2. Met twee besluiten van 17 juli 2025 (hierna: de bestreden besluiten I en II) heeft het college aan TPSolar respectievelijk de coöperatie omgevingsvergunningen eerste fase verleend voor een zonnepark.
2.1.
[eisers] heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten I en II. Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
Met twee besluiten van 23 december 2025 (hierna: de bestreden besluiten III en IV) heeft het college de bestreden besluiten I en II ingetrokken en vervangen. [eisers] heeft aanvullende gronden van beroep ingediend tegen de bestreden besluit III en IV.
2.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 30 januari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1], [eiser 2], de gemachtigde van [eisers], de gemachtigde van het college en [naam 1] en [naam 2] namens TPSolar.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van de bestreden besluiten
3. TPSolar wil een zonnepark realiseren op gronden tussen de Usselermarkeweg, de Usselerveenweg, de Riethermsteeg en de Ontginningsweg bij Enschede (hierna: de projectlocatie). De projectlocatie bestaat uit twee percelen en heeft een totale oppervlakte van ongeveer 15,2 hectare (hierna: ha). Deze percelen waren in het verleden (circa 1926 - 1950) in gebruik als stortlocatie voor huisvuil en zijn nadien geschikt gemaakt voor agrarisch gebruik. TPSolar en de coöperatie hebben ontwikkelingsovereenkomsten gesloten met de eigenaar van deze percelen. Ongeveer 4 ha van de projectlocatie ligt buiten het hekwerk van het zonnepark en zal worden gebruikt voor landschappelijke inpassing. Het oppervlak van het panelenveld en de installatie binnen het hekwerk zal ongeveer 7,4 ha zijn. De overige 4 ha binnen het hekwerk zal bestaan uit groenvoorziening. De beoogde zonnepanelen komen 0,8 meter van de grond en hebben een hoogte van 2,4 meter.
3.1.
[eisers] woont aan de [adres]. Zij exploiteert daar ook een groepsaccommodatie. Het perceel van [eisers] ligt tussen het noordelijke en het zuidelijke deel van het zonnepark. Het perceel grenst direct aan de projectlocatie en wordt daar aan drie zijden door omsloten.
3.2.
TPSolar heeft op 22 december 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning eerste fase voor het realiseren van het noordelijke deel van het zonnepark. De coöperatie heeft op 22 december 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning eerste fase voor het realiseren van het zuidelijke deel van het zonnepark. De rechtbank zal het noordelijke en zuidelijk deel van het zonnepark hierna tezamen aanduiden als het project.
3.3.
Met de bestreden besluiten I en II heeft het college aan TPSolar respectievelijk de coöperatie de aangevraagde omgevingsvergunningen eerste fase verleend voor het realiseren van het noordelijke respectievelijk het zuidelijke deel van het project. Deze vergunningen zien op de activiteiten het uitvoeren van een werk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). De vergunningen zijn verleend voor een periode van 25 jaar.
3.4.
Na het verlenen van de omgevingsvergunningen hebben TPSolar en de coöperatie het college meegedeeld dat TPSolar het hele zonnepark zal gaan exploiteren en dat de aan de coöperatie verleende omgevingsvergunning dus zal gaan gelden voor TPSolar.
3.5.
Naar aanleiding daarvan heeft het college met de bestreden besluiten III en IV de bestreden besluiten I en II ingetrokken en vervangen. In de bestreden besluiten III en IV heeft het college aan TPSolar de aangevraagde omgevingsvergunningen eerste fase verleend voor het noordelijke en het zuidelijke deel van het zonnepark. Het college heeft aan deze vergunningen enkele voorschriften toegevoegd die zien op lokaal eigendom van het zonnepark. Verder zijn de omgevingsvergunningen gelijk aan de vergunningen die zijn verleend bij de bestreden besluiten I en II. De beroepen van [eisers] hebben op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) mede betrekking op de bestreden besluiten III en IV.
Ontvankelijkheid van het beroep tegen de bestreden besluiten I en II
4. De rechtbank is van oordeel dat [eisers] geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar beroepen tegen de bestreden besluiten I en II, nu deze zijn ingetrokken en vervangen door de bestreden besluiten III en IV. Daarom zijn de beroepen niet-ontvankelijk voor zover deze zijn gericht tegen de bestreden besluiten I en II.
Overgangsrecht Omgevingswet
5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (hierna: de Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet (hierna: de IwOw) in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Ow blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de IwOw het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. De aanvragen voor de omgevingsvergunningen zijn ingediend op 22 december 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo en de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw), zoals dit gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
5.1.
Uit het dossier blijkt dat de tweede fase van de omgevingsvergunningen betrekking zal hebben op de activiteit het bouwen van een bouwwerk, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo. Ter zitting is aangegeven dat de aanvragen voor de tweede fase op dat moment nog niet waren ingediend. Deze aanvragen zijn dus niet ingediend vóór 1 januari 2024. Hieruit volgt dat op die aanvragen de Ow van toepassing zal zijn. Omdat de besluiten tot verlening van de omgevingsvergunningen eerste fase voor het project nog niet onherroepelijk zijn, vervalt de koppeling tussen de beiden fasen van de vergunningen. Dat volgt uit artikel 4.79, eerste lid, van de IwOw. Zoals onder 5. is overwogen, is op de aanvragen voor de eerste fase van de omgevingsvergunningen de Wabo van toepassing. Als de besluiten tot verlening van de vergunningen voor de eerste fase onherroepelijk worden, levert dat op grond van artikel 4.13, eerste lid, van de IwOw zelfstandige omgevingsvergunningen op grond van de Ow op.
5.2.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Toepasselijkheid Crisis- en herstelwet
6. Het college heeft in (de publicatie van) de bestreden besluiten I en II aangegeven dat de Chw daarop van toepassing is. [eisers] heeft dit niet betwist en de rechtbank ziet ook geen aanleiding voor een ander oordeel. De besluiten zien op een ruimtelijk project dat ziet op de aanleg van een productie-installatie voor hernieuwbare elektriciteit door zonne-energie. Daarom valt het project onder categorie 1.1 van bijlage I van de Chw. Dit betekent dat daarop op grond van artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw afdeling 2 van deze wet van toepassing is.
Heeft het college de grondslag van de aanvragen verlaten?
7. [eisers] stelt zich op het standpunt dat het college de grondslag van de aanvragen heeft verlaten. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat de omgevingsvergunningen ook zijn verleend voor de activiteit het uitvoeren van een werk, terwijl de aanvragen daarop geen betrekking hebben. In de tweede plaats voert zij aan dat het college de vergunningen heeft verleend voor 25 jaar, ingaande één jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning of, wanneer de netaansluiting eerder wordt gerealiseerd, vanaf dat moment. Volgens [eisers] heeft het college daarmee de aanleg van het zonnepark ten onrechte buiten de termijn gelaten en is vergunning verleend voor een langere duur dan de aangevraagde 25 jaar.
8. De rechtbank is van oordeel dat het college de grondslag van de aanvragen niet heeft verlaten. Zij zal dit hierna uitleggen.
8.1.
In de aanvragen van 22 december 2023 staat dat deze betrekking hebben op de activiteit “handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening”. TPSolar en de coöperatie hebben deze aanvragen echter gewijzigd in e-mails van 6 maart 2025, in die zin dat deze ook betrekking hebben op de activiteit “het uitvoeren van een werk geen bouwwerk zijnde of van werkzaamheden”. Deze wijziging heeft plaatsgevonden vóór de terinzagelegging van de aanvraag en het ontwerpbesluit. Daarom moest het college beslissen op deze gewijzigde aanvragen. [1] Dit betekent dat het college de grondslag van de aanvragen niet heeft verlaten door de omgevingsvergunningen mede te verlenen voor deze activiteit.
8.2.
In de aanvragen van 22 december 2023 staat dat het beoogde gebruik tijdelijk is en dat dit 25 jaren zal duren. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat het zonnepark na 25 jaar exploitatie weer moet worden afgebroken. De rechtbank is van oordeel dat hieruit blijkt dat het de bedoeling van de aanvragers was om vergunningen aan te vragen voor een gebruiks- of exploitatieperiode van 25 jaar. Hieruit kan worden afgeleid dat het de bedoeling was om de aanlegfase buiten de periode van 25 jaar te houden. Dit betekent dat het college de grondslag van de aanvragen niet heeft verlaten door in voorschrift 2 van de omgevingsvergunningen te bepalen dat de aanlegfase buiten de vergunde periode valt.
8.3.
[eisers] heeft op de zitting aangevoerd dat de wijziging van de aanvragen in de e-mails van 6 maart 2025 niet ondergeschikt is en dat daarom sprake is van nieuwe aanvragen die zijn ingediend na 1 januari 2024. Voor zover [eisers] hiermee heeft willen betogen dat de Ow van toepassing is op de aanvragen, is de rechtbank van oordeel dat dit een nieuwe beroepsgrond is die niet in de beoordeling kan worden betrokken. De reden daarvoor is dat op grond van artikel 1.6a van de Chw na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer kunnen worden aangevoerd. Daarom laat de rechtbank deze beroepsgrond buiten beschouwing. Over de vraag welk recht van toepassing is, heeft de rechtbank in rechtsoverweging 5. hiervoor al ambtshalve beslist.
Is het project in strijd met de instructieregels van de provincie?
9. [eisers] stelt zich op het standpunt dat het college de aanvragen voor de omgevingsvergunningen had moeten afwijzen, omdat het project in strijd is met de instructieregels van de provincie, neergelegd in artikel 4.106, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2024 (hierna: de Omgevingsverordening 2024). Daartoe voert zij aan dat het provinciale beleid met betrekking tot zonneparken in het buitengebied eind 2023 is aangescherpt. Nu het aangevraagde project niet past in het vigerende omgevingsplan, is volgens [eisers] het recht van toepassing, zoals dat gold op het moment dat werd beslist op de aanvraag. Nu de bestreden besluiten zijn genomen na de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening 2024, had het college de aanvragen volgens [eisers] daaraan moeten toetsen.
10. De rechtbank is van oordeel dat het college de aanvragen terecht heeft getoetst aan de Omgevingsverordening 2017. Zoals hiervoor is overwogen, is in artikel 4.3 van de IwOw bepaald dat, als vóór de inwerkingtreding van de Ow een aanvraag om een besluit is ingediend, het oude recht van toepassing blijft. Naar het oordeel van de rechtbank maakt de omgevingsverordening van de provincie deel uit van dit oude recht. [2] Nu de aanvragen zijn ingediend vóór 1 januari 2024, was daarop de tot 1 januari 2024 geldende Omgevingsverordening 2017 van toepassing en niet de op die datum in werking getreden Omgevingsverordening 2024. De door [eisers] genoemde uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018 geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, nu daarin – anders dan in dit geval – geen sprake was van overgangsrecht. [3] Hieruit volgt dat de door [eisers] bedoelde aangescherpte instructieregels van artikel 4.106, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening 2024 in dit geval niet van toepassing zijn. Deze regels stonden niet in de Omgevingsverordening 2017. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Is het project ook in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied – zonnepanelen”?
11. De rechtbank is van oordeel dat de beroepsgrond van [eisers] dat het project ook in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied – zonnepanelen” (hierna: het bestemmingsplan Zonnepanelen) op zichzelf niet kan leiden tot gegrondverklaring van het beroep. De rechtbank is het met [eisers] eens dat dit bestemmingsplan eveneens van toepassing is en dat het project daarmee in strijd is, omdat de zonnepanelen op het beoogde zonnepark een totale oppervlakte hebben die vele malen groter is dan 150 m². De regels van dit bestemmingsplan zijn aanvullend op de regels van het bestemmingsplan “Buitengebied Zuidoost”. Het project is ook in strijd met dit bestemmingsplan en het college heeft vergunning verleend voor deze afwijking. In dat kader heeft het college beoordeeld of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. De enkele omstandigheid dat op grond van het bestemmingsplan Zonnepanelen alleen zonnepanelen met een relatief beperkte totale oppervlakte zijn toegestaan, maakt niet al dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet. Op de vraag of sprake is van een goede ruimtelijke ordening, gaat de rechtbank hierna nader in.
Zijn de bestreden besluiten III en IV in strijd met het beleid over lokaal eigendom?
12. [eisers] stelt zich op het standpunt dat de bestreden besluiten III en IV in strijd zijn met het gemeentelijke beleid over lokaal eigendom. Daartoe voert zij aan dat door het terugtreden van de coöperatie niet langer is gegarandeerd dat wordt voldaan aan artikel 10 van Pro de door de raad opgestelde Beleidsregels zonne-energie (hierna: de Beleidsregels). In dit artikel is het uitgangspunt neergelegd dat 50% van een zonnepark met een vermogen van 2 megawatt (hierna: MW) in eigendom moet zijn van de lokale omgeving. Volgens [eisers] wordt met het toevoegen van de extra voorschriften 13.1, 13.2, 14.1 en 14.2 niet geborgd dat zal worden voldaan aan deze participatie-eis, nu daarin slechts een inspanningsverplichting wordt opgelegd. Daardoor laten deze voorschriften ruimte voor het omzeilen van de participatie-eis. [eisers] is van mening dat de in de voorschriften 13.1 en 14.1 opgelegde contactverplichting te algemeen is gesteld, dat het geëiste aantal bijeenkomsten simpelweg kwantitatief kan worden ingevuld, dat de genoemde reële termijn onvoldoende is begrensd en dat niet is vermeld wanneer sprake is van een economisch realistisch aanbod. Verder voert [eisers] aan dat in de bestreden besluiten III en IV ten onrechte alleen aandacht is geschonken aan mede-eigendom en niet aan andere vormen van participatie.
13. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluit III en IV niet in strijd zijn met artikel 10 van Pro de Beleidsregels, omdat met deze bepaling een inspanningsverplichting wordt opgelegd en met de extra vergunningsvoorschriften voldoende is geborgd dat aan die verplichting wordt voldaan. Zij zal dit hierna toelichten.
13.1.
In artikel 10 van Pro de Beleidsregels staat dat de gemeente Enschede eraan hecht dat bij de ontwikkeling van locaties voor het opwekken van zonne-energie wordt gestreefd naar een eerlijke verdeling van de lasten en de lusten. Verder staat daarin dat bij een opgesteld vermogen van 2 MW of meer, 50% eigendom voor de lokale omgeving het uitgangspunt is. In de toelichting op deze bepaling staat dat in deze bepaling het streven naar 50 % lokaal eigendom tot uitdrukking wordt gebracht.
13.2.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat uit de in deze bepaling en de toelichting daarop gebruikte woorden “streven” en “uitgangspunt” kan worden afgeleid dat het hier niet gaat om een resultaatsverplichting maar om een inspanningsverplichting.
13.3.
Het college heeft aan de omgevingsvergunning voorschriften verbonden over deze inspanningsverplichting. Het gaat daarbij om de voorschriften 13.1, 13.2 en 13.3, die betrekking hebben op de activiteit afwijken van het bestemmingsplan, en de voorschriften 14.1, 14.2 en 14.3, die betrekking hebben op de aanlegactiviteit. De voorschriften 13.1, 13.2 en 13.3 zijn exact gelijk aan de voorschriften 14.1, 14.2 en 14.3.
13.4.
In het eerste lid van de voorschriften 13.1 en 14.1 is bepaald dat bij de aanleg of uitbreiding van een grootschalige installatie voor de opwek van elektriciteit uit hernieuwbare bronnen voor de producent een inspanningsverplichting geldt om 50% lokaal eigendom te bereiken. In het tweede lid zijn een aantal voorbeelden gegeven van gevallen waarin in ieder geval niet is voldaan aan deze verplichting. Dat is het geval als er geen aantoonbaar en verifieerbaar contact is geweest met een bestaande georganiseerde vorm van personen of ondernemingen uit de kring van partijen, als er niet meer dan één bijeenkomst met die partijen is geweest waarin de mogelijkheden voor lokaal eigendom zijn voorgelegd en is verkend, als er geen reële termijn is gegeven aan de omgeving om lokaal eigendom te bereiken of als er geen economisch realistisch aanbod is gedaan. In de voorschriften 13.2 en 14.2 is bepaald dat de producent verplicht is om voorafgaand aan de bouwactiviteit voor de aanleg of uitbreiding van de installatie te motiveren welke inspanningen zijn verricht om mede-eigendom te bevorderen, welk percentage mede-eigendom is overeengekomen en, indien dit minder is dan 50%, wat de redenen daarvan zijn en of andere vormen van financiële participatie zijn overeengekomen. In het eerste lid van de voorschriften 13.3 en 14.3 is bepaald welke informatie de producent in het kader van deze motivering aan het college moet verstrekken.
13.5.
De rechtbank is van oordeel dat met deze voorschriften voldoende is geborgd dat wordt voldaan aan de inspanningsverplichting van artikel 10 van Pro de Beleidsregels. De rechtbank is het met het college eens dat uit deze voorschriften volgt dat het niet gaat om een vrijblijvende exercitie, dat de inspanningen die de initiatiefnemer moet verrichten iets om het lijf hebben en dat deze inspanningen ook moeten worden aangetoond. Dat de in het tweede lid van de voorschriften 13.1 en 14.1 genoemde gevallen relatief eenvoudig kunnen worden omzeild of redelijk vaag zijn, zoals [eisers] heeft gesteld, doet hier niet aan af. Het gaat hier namelijk niet om een limitatieve opsomming, omdat dit slechts voorbeelden zijn. Naar het oordeel van de rechtbank bieden deze voorschriften het college voldoende handvatten om handhavend op te treden als de producent zich niet voldoende inspant om 50% lokaal mede-eigendom te realiseren. Daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
13.6.
De rechtbank overweegt ten overvloede dat TPSolar op de zitting heeft toegelicht dat de coöperatie zich weliswaar (voorlopig) uit het project heeft teruggetrokken om financiële redenen, maar dat een overeenkomst met haar is gesloten waarin staat dat zij haar deel kan terugkopen zodra zij over de benodigde financiële middelen beschikt, en dat in dat geval sprake is van meer dan 50% lokaal mede-eigendom
Is sprake van een goede ruimtelijke ordening en zijn de belangen goed afgewogen?
14. [eisers] stelt zich op het standpunt dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daartoe voert zij aan dat het project in sterke mate afwijkt van de agrarische bestemming. Volgens [eisers] kenmerkt het gebied zich als een groene oase met een hoge landschappelijke kwaliteit en zal het zonnepark daar een drastische verandering in brengen. Door het zonnepark wordt het landschap minder open en wordt grote afbreuk gedaan aan de belevingswaarde van het landschap. Ook voert zij aan dat het elektriciteitsnet de vraag en het aanbod van stroom niet aan kan en dat er geen behoefte bestaat aan nog een zonnepark. Verder voert [eisers] aan dat het voldoen aan trede 2 van de Handreiking kwaliteitsimpuls zonnevelden Overijssel 2020 (hierna: de Handreiking) onvoldoende is om te kunnen concluderen dat sprake is van een aanvaardbare ontwikkeling. Het combineren van de verschillende gebiedsopgaven is volgens haar niet, althans volstrekt onvoldoende uitgewerkt in de ruimtelijke onderbouwing. Daarnaast stelt [eisers] zich op het standpunt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belangen, waaronder het belang van haar bestaande bedrijf. Zij voert aan dat zij voor haar inkomsten afhankelijk is van de exploitatie van de groepsaccommodatie, dat deze accommodatie afhankelijk is van het omliggende fraaie landschap en dat haar gasten de omgeving zeer waarderen. [eisers] is van mening dat het zonnepark een grote inbreuk maakt op dat landschap en dat die inbreuk niet wordt verzacht doordat het zonnepark op enige afstand van haar perceel is geplaatst en met groen wordt omzoomd. Volgens [eisers] kan het zonnepark niet op een aanvaarbare manier in het landschap worden ingepast. Zij stelt dat de komst van een zonnepark dat haar perceel aan drie zijden omsluit, ertoe zal leiden dat de accommodatie niet meer interessant is voor de doelgroep. Zij verwacht dat daardoor de gasten weg zullen blijven en dat de accommodatie geen toekomst meer heeft. [eisers] is van mening dat het belang van de energietransitie niet zwaarder kan worden gewogen dan haar belangen, te meer omdat er inmiddels genoeg zonnevelden in Overijssel zijn.
15. De rechtbank stelt voorop dat het aan het college is om te beoordelen of de beoogde ontwikkeling past in een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het alle betrokken belangen af te wegen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het belang van [eisers] bij een vrij uitzicht voor de exploitatie van haar onderneming niet voldoende (kenbaar) bij de belangenafweging in de bestreden besluiten III en IV betrokken. De rechtbank is echter ook van oordeel dat het college zich op basis van de motivering in de bestreden besluiten III en IV in combinatie met de aanvulling die daarop is gegeven op de zitting in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat het zonnepark niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van [eisers]. Ook is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van het zonnepark en het opwekken van hernieuwbare energie zwaarder kan laten wegen dan de belangen van [eisers], waaronder haar belang bij behoud van het vrije uitzicht. Zij zal dit hierna uitleggen.
15.1.
De projectlocatie heeft op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied Zuidoost” (hierna: het bestemmingsplan) de bestemming “Agrarisch”. Gronden met deze bestemming zijn bestemd voor het weiden van vee en de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Partijen zijn het erover eens dat de realisatie van een zonnepark niet past binnen deze bestemming. De rechtbank sluit zich daarbij aan. Om toch mee te kunnen werken aan het project heeft het college gebruik gemaakt van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo af te wijken van dit bestemmingsplan.
15.2.
Bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van die bevoegdheid heeft het college beslisruimte en moet het college de daarbij betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunningen in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de besluiten in overeenstemming zijn met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van de besluiten onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunningen te dienen doelen. [4]
15.3.
Het college heeft bij het nemen van de beslissing gekeken naar het beleid dat is neergelegd in de “Visie landelijk gebied Enschede” (hierna: de Visie). Zoals het college heeft toegelicht, ligt het projectgebied volgens de Visie Het in een jong ontginningslandschap met een basiskwaliteit en is de strategie daarom gericht op “transformeren”. Dat wil zeggen dat de landschappelijke identiteit geen uitgangspunt is bij de vormgeving van nieuwe ontwikkelingen, maar dat een nieuw landschap kan worden gevormd met een eigen identiteit en samenhang. In de Visie staat dat in de gebieden met basiskwaliteit veruit de meeste mogelijkheden liggen voor grootschalige ontwikkelingen, zoals bijvoorbeeld zonnevelden. [5] Het college heeft aangevoerd dat de hoofdvorm van het zonnepark de huidige verkaveling volgt en de lange lijnen van het typische ontginningslandschap versterkt. Verder heeft het college aangevoerd dat het park wordt omzoomd door groenstructuren die de zonnepanelen aan het zicht onttrekken en de verbindingen voor dieren versterken. Mede gelet op deze motivering is de rechtbank van oordeel dat het zonnepark past in dit beleid.
15.4.
Het college heeft toegelicht dat de behoefte aan (hernieuwbare) elektriciteit groot is en dat zonnepanelen op daken en op bedrijventerreinen maar voor een deel in die behoefte kunnen voorzien, zodat ook grootschalige energie-opwek in het buitengebied noodzakelijk is om de energiedoelen te halen. De rechtbank ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Daarom heeft het college ervan kunnen uitgaan dat er behoefte bestaat aan het project. Verder heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat indien op enig moment sprake zou zijn van overaanbod van energie, dat geen reden is om niet mee te werken aan het project. Het college heeft er namelijk terecht op gewezen dat het zonnepark op die momenten kan worden afgeschakeld, zodat het elektriciteitsnetwerk wordt ontlast, en dat de stabiliteit van dat netwerk de verantwoordelijkheid is van de netbeheerder en dat deze afspraken kan maken met TPSolar over die stabiliteit. Verder heeft het college terecht van belang geacht dat het zonnepark zal beschikken over twee energieopslagsystemen, zodat energie kan worden opgeslagen.
15.5.
De rechtbank is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in het kader van het project is voldaan aan
trede 2 van de Handreiking. Het college heeft toegelicht dat de ontwikkeling is opgenomen in de gebiedsagenda Broekheurne en dat onder leiding van de gemeente is gekeken naar verschillende gebiedsopgaven. Het zonnepark is een gebiedsontwikkeling in de groene omgeving en er is niet alleen sprake van het produceren van duurzame energie. De zonnepanelen beslaan minder dan 80% van het projectgebied en in het overige deel van dat gebied is ruimte voor groen of water. Daardoor is sprake van “combineren” in de zin van trede 2 van de Handreiking.
15.6.
De rechtbank leidt uit de door [eisers] ingediende zienswijzen, beroepsgronden en toelichting ter zitting af dat haar grootste bezwaar tegen het zonnepark is dat dit ertoe zal leiden dat het vrije uitzicht vanaf het perceel sterk wordt beperkt. Deze beperking leidt volgens [eisers] niet alleen tot een aantasting van haar woon- en leefklimaat, maar ook tot een aantasting van het bedrijfsklimaat. De rechtbank is van oordeel dat het college hier in (de nota van zienswijzen bij) de bestreden besluiten III en IV ten onrechte niet op is ingegaan. Het college is daarin wel ingegaan op de landschappelijke inpassing en het aan het zicht onttrekken van de zonnepanelen. Het belang bij vrij uitzicht is echter niet hetzelfde als het belang om geen zicht te hebben op de zonnepanelen. Het verlies van vrij uitzicht kan ook niet worden weggenomen of verzacht door middel van een landschappelijke inpassing. Daarom concludeert de rechtbank dat het belang van een vrij uitzicht niet (kenbaar) bij de belangenafweging is betrokken. De rechtbank is van oordeel dat de bestreden besluiten III en IV daardoor op dit punt niet deugdelijk zijn gemotiveerd. In zoverre slaagt deze beroepsgrond.
15.7.
Het college heeft ter zitting aangevoerd dat het zich bij het nemen van de bestreden besluiten III en IV heeft gerealiseerd dat het ruime uitzicht vanaf het perceel van [eisers] door de komst van het zonnepark verdwijnt, maar dat dit belang naar zijn mening minder zwaar weegt dan het belang van de aanvrager en het algemene belang bij duurzame energie. Daarbij is van belang dat het college het niet aannemelijk vindt dat het verlies van uitzicht significante gevolgen zal hebben voor de exploitatie van de groepsaccommodatie, laat staan dat dit ertoe zal leiden dat deze failliet gaat.
15.8.
De rechtbank stelt vast dat het zonnepark ertoe zal leiden dat het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van [eisers] zullen veranderen en dat dit er in het bijzonder toe zal leiden dat het vrije uitzicht vanaf haar perceel sterk zal worden ingeperkt. De rechtbank is echter van oordeel dat het college zich op basis van de motivering in de bestreden besluiten III en IV in combinatie met de op de zitting gegeven aanvulling in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het project niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en bedrijfsklimaat. Ook is de rechtbank van oordeel dat het college in redelijkheid de belangen die zijn gemoeid met het realiseren van het zonnepark en het opwekken van hernieuwbare energie zwaarder heeft kunnen laten wegen dan de belangen van [eisers], waaronder haar belang bij vrij uitzicht. Daarbij stelt de rechtbank voorop dat er geen recht bestaat op vrij uitzicht. [6] De rechtbank is van oordeel dat [eisers] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het realiseren van het zonnepark ingrijpende gevolgen zal hebben voor haar bedrijfsvoering, laat staan dat dit ertoe zal leiden dat de groepsaccommodatie niet langer kan voortbestaan. [eisers] heeft haar vrees daarvoor wel gesteld, maar dit niet nader onderbouwd. Een nadere onderbouwing mag wel gevergd worden omdat niet op voorhand aannemelijk is dat de groepsaccommodatie door de komst van het zonnepark niet langer exploitabel zou zijn. Daarbij is mede van belang dat is voorzien in een landschappelijke inpassing en dat de uitvoering daarvan is geborgd in de vergunningsvoorschriften. De zonnepanelen worden immers geplaatst op enige afstand van het perceel van [eisers] en de ruimte tussen de panelen en het perceel wordt ingericht met bloem- en kruidenrijk grasland. Verder zullen (deels wintergroene) bomen en struiken worden geplant, zal een haag worden geplaatst langs het hekwerk en zal een aarden grondwal worden aangelegd, die ook zal worden beplant met (deels wintergroene) bomen en struiken. Deze landschappelijke inpassing kan weliswaar niet voorkomen dat het vrije uitzicht vanaf het perceel van [eisers] wordt ingeperkt, maar zal er wel voor zorgen dat het zonnepark aan het zicht wordt onttrokken. Verder is de rechtbank van oordeel dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er (nog steeds) een grote behoefte bestaat aan zonneparken in aanvulling op andere vormen van hernieuwbare energie. Hieruit volgt dat deze beroepsgrond voor het overige niet slaagt.
Is de juiste versie van AERIUS Calculator toegepast?
16. De rechtbank zal niet inhoudelijk ingaan op de laatste beroepsgrond van [eisers], inhoudende dat het college in de bestreden besluiten III en IV ten onrechte niet de meest recente versie van AERIUS Calculator heeft toegepast. De reden daarvoor is dat deze beroepsgrond er, gelet op het in artikel 8:69a van de Awb neergelegde relativiteitsbeginsel, niet toe kan leiden dat de bestreden besluiten III en IV worden vernietigd. De wetgever heeft met deze bepaling de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. Het belang van [eisers] is gelegen in het behoud van een aanvaardbaar woon-, leef- en bedrijfsklimaat. AERIUS Calculator is van belang in het kader van de bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden. Deze bepalingen zijn in de Wnb opgenomen ter bescherming van het algemene belang van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. De rechtbank stelt vast dat de afstand tussen de woning en groepsaccommodatie van [eisers] en het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied Witte Veen ongeveer 1,8 kilometer is. Gelet op deze afstand is het individuele belang van [eisers] bij het behoud van een goede kwaliteit van haar woon-, leef- en bedrijfsklimaat niet zo verweven met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen dat kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb strekken tot bescherming van het belang van [eisers]. [7]
Conclusie en gevolgen
17. De beroepen zijn niet-ontvankelijk voor zover deze zijn gericht tegen de bestreden besluiten I en II, omdat [eisers] geen belang meer heeft bij een beoordeling van die besluiten. De beroepen zijn gegrond voor zover ze zijn gericht tegen de bestreden besluiten III en IV, omdat deze besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk zijn gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom de bestreden besluiten III en IV voor zover daarbij het belang van een vrij uitzicht niet (kenbaar) bij de belangenafweging is betrokken. Maar de rechtbank laat de rechtsgevolgen van de bestreden besluiten III en IV, voor zover die worden vernietigd, in stand. De reden daarvoor is dat het college deze besluiten op de zitting alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd. Dat betekent dat de omgevingsvergunningen voor het zonnepark in stand blijven.
18. Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht dat [eisers] in beide beroepsprocedures heeft betaald (in totaal € 388,-) aan haar vergoeden. Om diezelfde reden moet het college ook de door [eisers] gemaakte proceskosten aan haar vergoeden.
18.1.
De rechtbank berekent de vergoeding van de proceskosten met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) als volgt. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [eisers] een vast bedrag per proceshandeling. De rechtbank is van oordeel dat de beroepen met de zaaknummers ZWO 25/2333 en ZWO 25/2334 samenhangende zaken zijn. Daarom beschouwt de rechtbank deze met toepassing van artikel 3, eerste lid, van het Bpb als één zaak. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde heeft beroepschriften ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. [eisers] heeft niet gevraagd om vergoeding van andere proceskosten. De vergoeding bedraagt daarom in totaal (2 x € 934,- =) € 1.868,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen niet-ontvankelijk voor zover deze zijn gericht tegen de bestreden besluiten I en II;
- verklaart de beroepen gegrond voor zover deze zijn gericht tegen de bestreden besluiten III en IV;
- vernietigt de bestreden besluiten III en IV voor zover daarbij het belang van een vrij uitzicht niet (kenbaar) bij de belangenafweging is betrokken;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van de bestreden besluiten III en IV in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van in totaal € 388,- aan [eisers] moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van de proceskosten van € 1.868,- aan [eisers].
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van mr. F.F. van Emst, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
artikel 6:19, eerste lid
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
artikel 7:12, eerste lid
De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
artikel 2.1, eerste lid
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
artikel 2.12, eerste lid
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan […] opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; […].
artikel 2.23, eerste lid
In een omgevingsvergunning voor een voortdurende activiteit kan worden bepaald dat zij, voor zover zij betrekking heeft op die activiteit, geldt voor een daarbij aangegeven termijn.
Crisis- en herstelwet (Chw)
artikel 1.1, eerste lid
Afdeling 2 is van toepassing op:
a. alle besluiten die krachtens enig wettelijk voorschrift zijn vereist voor de ontwikkeling of verwezenlijking van de in bijlage I bij deze wet bedoelde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten […].
artikel 1.6a
Na afloop van de termijn voor het instellen van beroep kunnen geen beroepsgronden meer worden aangevoerd.
bijlage I bij de Chw
1 duurzame energie
1.1.
aanleg of uitbreiding van productie-installaties ten behoeve van de productie van […] hernieuwbare elektriciteit […] met behulp van […] zonne-energie […].
Omgevingsverordening Overijssel 2024
artikel 4.106 (zoals deze bepaling geldt sinds 1 november 2024)
1. Omgevingsplannen voorzien alleen in de zelfstandige opstelling van zonnepanelen in de Groene Omgeving:
- op onbebouwde gedeelten van bouwpercelen van (agrarische) bedrijven, voor zover deze gronden niet nodig zijn voor de (agrarische) bedrijfsvoering, tot een maximumoppervlak van 2 ha aan zonnepanelen en mits goed ingepast in het landschap;
- op gronden in stads- en dorpsranden, tot een maximumoppervlak van 2 ha aan zonnepanelen en mits goed ingepast in het landschap;
- langs hoofdinfrastructuur, mits de ontwikkeling past in een samenhangend ontwerp voor het gehele tracé en in afstemming met de wegbeheerder;
- op het water van zandwinplassen, mits dit verenigbaar is met de natuur- en recreatiedoelen van deze plassen;
- op geluidswallen en boven bestaande verhardingen, zoals parkeerterreinen, mits goed ingepast in het landschap;
- in de vorm van kleinschalige installaties op erven van woningen, mits goed ingepast in het landschap.
2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid kan een omgevingsplan de zelfstandige opstelling van zonnepanelen toestaan voor zover het gaat om concrete initiatieven waarvoor het bevoegd gezag vóór 13 oktober 2023 met een positief principebesluit schriftelijk verklaard heeft dat medewerking verleend zal worden aan het initiatief en mits verzekerd is dat het project uiterlijk 1 januari 2030 gerealiseerd zal zijn.
Bestemmingsplan “Buitengebied – zonnepanelen” (bestemmingsplan Zonnepanelen)
Het projectgebied heeft op grond van het bestemmingsplan Zonnepanelen de gebiedsaanduiding “overige zone – zonnepanelen”.
artikel 2
De regels in artikel 3 van Pro dit plan zijn aanvullend op de regels van de bestemmingsplannen, die opgenomen zijn in bijlage 1. De overige regels in de bestemmingsplannen blijven onverkort van kracht.
artikel 3.1, lid 3.1.1
a. Binnen de gebiedsaanduiding 'overige zone - zonnepanelen' zijn binnen het plangebied van de bestemmingsplannen zoals opgenomen in bijlage 1 en binnen de bestemmingen, zoals opgenomen in bijlage 2 binnen het bouwvlak zonnepanelen op maaiveld toegestaan tot een totale grondoppervlakte van 150 m².
b. Binnen de gebiedsaanduiding 'overige zone - zonnepanelen' zijn binnen de bestemming "Wonen", in afwijking van de bestemmingsplannen zoals opgenomen in bijlage 1, zonnepanelen op maaiveld toegestaan tot een totale grondoppervlakte van 100 m² (per woning).
c. De hoogte van de zonnepanelen mag maximaal 1,8 m bedragen.
De “Visie landelijk gebied Enschede” van april 2021 (de Visie) (p. 30)
De Visie onderscheidt -in vervolg op de landschapswaardering- drie strategieën vanuit het landschap. De eerste strategie heeft betrekking op landschappen met een zeer hoge kwaliteit en de bijpassende strategie ‘inpassen’ gaat dan ook uit van het behoud van het veelal gave landschap. Elk initiatief moet zorgvuldig worden ingepast in aansluiting op de gebiedskenmerken. De tweede strategie ‘aanpassen’ hoort bij een landschap met een hoge waardering. Dit landschap vraagt om herstel en het weer herkenbaar maken van structuren en lijnen die het landschapstype versterken. Bij het landschap met een basiskwaliteit is de oude landschappelijke identiteit geen uitgangspunt bij de vormgeving van nieuwe ontwikkelingen. Hier geldt een ontwerpopgave voor het maken van een nieuw landschap met een eigen identiteit en samenhang. In de gebieden met basiskwaliteit liggen veruit de meeste mogelijkheden voor grootschalige ontwikkelingen van verschillende aard. Grootschalige (kringloop)landbouw, waterberging, natuurontwikkeling, zonnevelden, recreatieve ontwikkelingen etc.