Uitspraak
RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: ZWO 25/1619
uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2], uit [woonplaats],
hierna te noemen: [eiser 1] en [eiser 2]; gezamenlijk te noemen: eisers,
gemachtigde: ing. [gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van Enschede,
hierna te noemen: het college.
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die is opgelegd vanwege de bewoning van twee panden met een bedrijfsbestemming. De panden zijn eigendom van [eiser 1]. Eén ervan wordt bewoond door [eiser 2] en haar twee kleine kinderen. De ander is verbouwd tot vier appartementen, waarvan één of meerdere ook enige tijd zijn verhuurd. Het college heeft [eiser 1] gelast om het strijdige gebruik van beide panden te beëindigen en de verbouwing van het pand tot de vier appartementen ongedaan te maken.
De zaak spitst zich toe op de vraag of het college bij het opleggen van de last onder dwangsom voldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [eiser 2] en haar kinderen. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat dat niet het geval is. Het college moet daarom opnieuw op het bezwaar van [eiser 1] en [eiser 2] beslissen, voor zover dat is gericht tegen het onderdeel van de last onder dwangsom dat betrekking heeft op het pand waarin [eiser 2] woont. Het beroep is gegrond.
Aanleiding: feiten en procesverloop
2.1
[eiser 1] is eigenaar van de panden aan de [adres 1] met huisnummers [adres 2], [adres 3] en [adres 4] (hierna: pand [adres 2], pand [adres 3] en pand [adres 4]). [eiser 1] verhuurt het pand [adres 4] aan [eiser 2], die daar samen met haar twee jonge kinderen woont.
2.2
Op basis van meerdere controlerapporten heeft het college bij besluit van 26 juli 2024 (hierna: het primaire besluit) aan [eiser 1] een last onder dwangsom opgelegd wegens illegale bewoning van de panden [adres 3] en [adres 4]. In dit besluit heeft het college [eiser 1] gelast om voor 25 oktober 2024:
de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in het pand [adres 3] te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Daarbij is aangegeven dat [eiser 1] dat moet doen door het pand [adres 3] volgens de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met de functieaanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’ en ‘bedrijfswoning’ te (laten) gebruiken;
de overtreding van artikel 5.1, tweede lid, onder a, en artikel 5.6 van de Ow in het pand [adres 3] te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Daarbij is aangegeven dat [eiser 1] dat moet doen door de bouwkundige splitsing van pand [adres 3] in vier appartementen ongedaan te maken en de indeling van pand [adres 3] terug te (laten) brengen conform de op 2 maart 1987 verleende bouwvergunning voor het vergroten en voor een gedeelte veranderen van de bedrijfswoning die pand [adres 3] is; en
de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow in het pand [adres 4] te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden. Daarbij is aangegeven dat [eiser 1] dat moet doen door het pand [adres 4] volgens de bestemming ‘Bedrijventerrein’ met de functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’ te (laten) gebruiken.
Aan het niet (tijdig) voldoen aan deze last heeft het college, per onderdeel, een dwangsom verbonden van € 20.000,- per constatering per twee maanden, met een maximum van
€ 60.000,-. Het maximale bedrag aan te verbeuren dwangsommen bedraagt daarmee
€ 180.000,-.
2.3
Tegen het primaire besluit hebben eisers bezwaar gemaakt.
2.4
Bij besluit van 25 september 2024 heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na het besluit op het bezwaar.
2.5
Bij besluit van 23 mei 2025 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit in stand gelaten.
2.6
Tegen het bestreden besluit hebben eisers beroep ingesteld.
2.7
Bij besluit van 23 juni 2025 heeft het college de aan de last verbonden begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank op het beroep. Ook heeft het college een verweerschrift ingediend.
2.8
De rechtbank heeft het beroep op 6 maart 2026 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Namens het college hebben
[naam 1] en [naam 2] aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
De beroepsgronden van eisers
3. Eisers hebben in beroep allereerst aangevoerd dat sprake is van rechtsongelijkheid, omdat alleen aan [eiser 1] een last onder dwangsom is opgelegd. Ook is [eiser 1] volgens hen niet de overtreder. [eiser 1] verhuurt alleen het pand [adres 4] aan [eiser 2] en het is alleen [eiser 2] die zich niet aan de regels houdt, aldus eisers. Daarnaast hebben zij aangevoerd dat het college in dit geval te hard optreedt, omdat [eiser 2] als gevolg van de last onder dwangsom haar woning moet verlaten. De last onder dwangsom is volgens eisers in strijd met het recht op eerbiediging van het privéleven, het gezinsleven en het huisrecht, zoals dat is vastgelegd in artikel 8 van Pro het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Niet is voldaan aan de voorwaarden die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) stelt aan het maken van inbreuk op dit recht door overheden, omdat het handelen van het college in dit geval niet proportioneel is. [1] In Enschede is namelijk een tekort aan betaalbare woningen. [eiser 2] verblijft al geruime tijd in het pand [adres 4] en zij heeft geen alternatieve woonruimte. Ook is er geen sprake van overlast of gevaar voor de omgeving. Niemand heeft over de illegale bewoning geklaagd en de gemeente heeft ook geen concrete plannen waarvoor de illegale bewoning van dat pand schadelijk zou zijn. Het verlies van woonruimte vormt een ernstige inmenging in het huisrecht, waarvoor een belangenafweging is vereist. Volgens eisers heeft het college die onvoldoende gemaakt en is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Verder hebben zij aangevoerd dat het bestreden besluit ook in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM (EP-EVRM), omdat niet is gebleken dat de last onder dwangsom noodzakelijk is en in overeenstemming met het algemeen belang. Eisers hebben de rechtbank gevraagd om, indien nodig, het omgevingsplan, voor zover dat bewoning uitsluit, exceptief te toetsen aan hogere regelgeving, wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel. Ten slotte hebben zij aangevoerd dat sprake is van discriminatie en rechtsongelijkheid. Volgens eisers wordt voor asielzoekers, Oekraïners, statushouders en/of arbeidsmigranten namelijk wel huisvesting geregeld, soms op een bedrijventerrein, soms in hotels, en soms ook in strijd met de geldende bestemming. Mede gelet daarop, vinden eisers het onbegrijpelijk dat [eiser 2] en haar kinderen pand [adres 4] moeten verlaten.
Beoordeling van het beroep
4. De rechtbank overweegt dat op het perceel waarop de panden [adres 2], [adres 3] en [adres 4] staan het bestemmingsplan ‘Havengebied - Westerval Noord’ (onderdeel van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan gemeente Enschede) van toepassing is. Volgens dit bestemmingsplan hebben de panden de bestemming ‘Bedrijventerrein’ en de functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’. Pand [adres 3] heeft ook nog de functieaanduiding ‘bedrijfswoning’. Niet in geschil is dat (reguliere) bewoning van de panden [adres 3] en [adres 4] - dat wil zeggen: bewoning zonder functionele bedrijfsrelatie - in strijd is met de regels van deze bestemming en functieaanduiding(en). Ter zitting hebben eisers gesteld dat de bewoning van de panden [adres 3] en [adres 4] onder het overgangsrecht van het omgevingsplan valt, maar die stelling hebben zij niet onderbouwd en die stelling volgt de rechtbank dan ook niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat bewoning van de panden [adres 3] en [adres 4] niet is toegestaan volgens de bestemmingsregels die voor die panden gelden. Dat maakt dat het college in beginsel bevoegd is om handhavend op te treden. Aan de orde is daarom of er redenen zijn om van handhavend optreden af te zien, zoals eisers aanvoeren.
5. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat bij handhavingsbesluiten, bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel, de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak [2] geldt. Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [3]
6. De rechtbank stelt vast dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie van de overtredingen. Niet is gebleken dat [eiser 1] of [eiser 2] een (formele) aanvraag voor een legaliserende omgevingsvergunning bij het college heeft ingediend. Voor zover eisers stellen dat het college de bewoning had moeten legaliseren, hebben eisers dat niet voldoende onderbouwd. Die stelling kan alleen al om die reden niet slagen.
7. Ook hebben eisers niet aangetoond dat het bestreden besluit in strijd is met het beginsel van rechtsgelijkheid. Eisers wijzen wel naar de huisvesting van asielzoekers, Oekraïeners en/of statushouders, maar het college heeft ter zitting verklaard dat het dan gaat om (al dan niet tijdelijke) vergunde situaties. Dat is anders dan bij eisers. Eisers hebben die toelichting van het college niet gemotiveerd weersproken en de rechtbank ziet geen reden om daaraan te twijfelen. Wat eisers hebben aangevoerd over discriminatie en rechtsongelijkheid slaagt daarom niet.
8. Verder ziet de rechtbank niet in waarom het onrechtmatig zou zijn dat alleen aan [eiser 1] een last onder dwangsom is opgelegd. Het college heeft [eiser 1] terecht aangemerkt als overtreder voor de inrichting en bewoning van pand [adres 3] en de bewoning van pand [adres 4]. [eiser 1] is immers eigenaar van die panden en verhuurt of verhuurde die ook als woning en hij heeft het in zijn macht om de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Voor zover eisers hebben betoogd dat de last onder dwangsom niet aan [eiser 1] mocht worden opgelegd, omdat hij in dit geval niet als overtreder kan worden aangemerkt, slaagt dat dan ook niet. Voor zover eisers hebben betoogd dat aan [eiser 1] niet een last onder dwangsom mocht worden opgelegd, zonder ook aan [eiser 2] een last onder dwangsom op te leggen, slaagt dat ook niet. De rechtbank ziet niet in op basis van welke rechtsbepaling dat niet zou mogen. Deze beroepsgrond slaagt niet.
9. De rechtbank stelt verder vast dat wat eisers hebben aangevoerd over de gemaakte belangenafweging en de door hen gestelde strijd van het bestreden besluit met het evenredigheidsbeginsel, artikel 8 van Pro het EVRM en/of artikel 1 van Pro het EP-EVRM, zich toespitst op de bewoning van pand [adres 4] door [eiser 2]. Voor zover deze beroepsgrond ook is gericht tegen de onderdelen van de last onder dwangsom die betrekking hebben op pand [adres 3], hebben eisers dat niet geconcretiseerd.
Tussenconclusie ten aanzien van pand [adres 3]
10. Wat [eiser 1] in beroep heeft aangevoerd leidt dan ook niet tot het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op pand [adres 3], niet in stand kan blijven. Het beroep is in zoverre ongegrond.
Besluitvorming ten aanzien van pand [adres 4]
11. Over het bestreden besluit, voor zover dat ziet op het onderdeel van de last onder dwangsom dat betrekking heeft op pand [adres 4], overweegt de rechtbank als volgt.
11.1
In het primaire besluit heeft het college zich op standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan in dit geval moet worden afgezien van handhavend optreden. Daarbij heeft het college overwogen dat in het havengebied ruimte aan bedrijven moet worden gegeven en dat voor die bedrijven en de concentratie daarvan wonen in het havengebied niet wenselijk is. Handhavend optreden is volgens het college in dit geval noodzakelijk ter voorkoming van precedentwerking. Het college wil dat panden volgens de planologische regels in gebruik worden genomen en dat die aan de geldende eisen voldoen. Het belang van [eiser 1], om met de verhuur van zijn panden inkomsten te genereren, weegt niet op tegen de algemene belangen die zien op het gebruiken van de panden conform de regels van het omgevingsplan en het voorkomen van precedentwerking. Ook heeft het college in het primaire besluit overwogen dat het algemeen belang dat is gediend met handhaving van het omgevingsplan zwaarder weegt dan het belang van de huurders van [eiser 1]. De huidige problematiek op de woningmarkt rechtvaardigt volgens het college niet om panden in strijd met de regels toch te laten bewonen. Dit betekent dat, hoewel er gevolgen voor de huurders zijn, die niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de last onder dwangsom te dienen doelen en dat het algemeen belang zwaarder weegt dan de belangen van [eiser 1] of zijn huurders, aldus het college in het primaire besluit.
In het bestreden besluit is het college niet concreet ingegaan op de vraag of de negatieve gevolgen van de last onder dwangsom voor [eiser 1] en/of zijn huurders niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen.
11.2
De rechtbank is van oordeel dat eisers terecht hebben aangevoerd dat in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de gevolgen die de last onder dwangsom heeft voor [eiser 2] en haar jonge kinderen. Het college had bij zijn afweging rekening moeten houden met artikel 3 van Pro het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK). Daarin is bepaald dat bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, de belangen van het kind de eerste overweging vormen. De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 3 van Pro het IVRK volgt dat, als in een woning minderjarige kinderen wonen, de belangen van deze kinderen in kaart moeten worden gebracht en bij de beoordeling van de evenredigheid van de maatregel in aanmerking moeten worden genomen. [4] Ter zitting heeft het college verklaard dat de belangen van [eiser 2] en haar kinderen in het bestreden besluit zijn betrokken, maar dat blijkt niet uit dat besluit. De belangen van [eiser 2] en haar kinderen zijn niet specifiek benoemd in het bestreden besluit, en ook niet in het primaire besluit, en daardoor ook niet kenbaar meegewogen bij de beslissing om handhavend op te treden. Dat geldt zowel voor het aspect van het wel of niet in pand [adres 4] mogen blijven wonen als voor het aspect van het vinden van nieuwe woonruimte binnen de termijn die daarvoor is gegeven. Niet is gemotiveerd dat de begunstigingstermijn die aan de last onder dwangsom is verbonden voor [eiser 2] voldoende is om voor haar en haar kinderen nieuwe woonruimte te vinden. Ter zitting heeft het college verklaard mee te willen werken als blijkt dat [eiser 2] meer tijd nodig heeft voor het vinden van nieuwe woonruimte en dat het niet de bedoeling is dat zij en haar kinderen op straat komen te staan. Niet is gebleken dat het college dit bij het opstellen van het bestreden besluit heeft betrokken. Dat had wel gemoeten.
11.3
De rechtbank is dan ook van oordeel dat het bestreden besluit, voor zover daarin het onderdeel van de last dat ziet op het pand [adres 4] is gehandhaafd, onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en het beroep is in zoverre gegrond.
11.4
De rechtbank stelt vast dat het verweerschrift dat het college in beroep heeft ingediend geen nadere onderbouwing bevat van de belangenafweging die in het bestreden besluit ten grondslag ligt aan het onderdeel van de last dat ziet op pand [adres 4]. Ook ter zitting heeft het college, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, die niet of onvoldoende gegeven. De rechtbank stelt daarom vast dat het college ook in beroep niet voldoende heeft gemotiveerd dat de nadelige gevolgen van de last onder dwangsom, voor zover die ziet op pand [adres 4], althans in combinatie met de begunstigingstermijn die is opgelegd, voor [eiser 2] niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen, voor zover daarin het onderdeel van de last onder dwangsom dat ziet op pand [adres 4] in stand is gelaten. Het college moet ten aanzien van dat onderdeel opnieuw op het bezwaar van eisers beslissen. Als het college opnieuw besluit om dat onderdeel in stand te laten, moet het beter motiveren waarom de gevolgen daarvan voor [eiser 2] niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen en waarom de geboden begunstigingstermijn voor haar lang genoeg is om voor haar en haar kinderen nieuwe woonruimte te vinden.
11.5
Gelet op het voorgaande hoeven de overige beroepsgronden, voor zover die zijn gericht tegen het onderdeel van de last onder dwangsom dat betrekking heeft op pand [adres 4], niet meer te worden besproken.
Conclusie en gevolgen
12.1
Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, voor zover daarin het onderdeel van de last onder dwangsom dat ziet op pand [adres 4] in stand is gelaten. Het college moet opnieuw op het bezwaar van eisers beslissen, voor zover dat is gericht tegen dit onderdeel van de last onder dwangsom, met inachtneming van deze uitspraak. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Dit betekent dat de onderdelen van de last onder dwangsom die betrekking hebben op pand [adres 3] voor [eiser 1] blijven gelden.
12.2
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eisers betaalde griffierecht aan hen vergoeden. Ook moet het college een proceskostenvergoeding aan eisers betalen. Gebleken is dat de proceskosten alleen bestaan uit kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De vergoeding daarvoor stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroep en 1 punt voor het verschijnen ter zitting door de gemachtigde van eisers; waarde per punt: € 934,-; wegingsfactor 1 (gemiddeld)).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarin het onderdeel van de last onder dwangsom dat ziet op het pand [adres 4] in stand is gelaten;
- draagt het college op om opnieuw te beslissen op het bezwaar van eisers, voor zover dat is gericht tegen dit onderdeel van de last onder dwangsom, met inachtneming van deze uitspraak;
- gelast het college het griffierecht van € 194,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.868,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C. Rozeboom, rechter, in aanwezigheid van
mr. P.J.H. Bijleveld, griffier. Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.