Uitspraak
RECHTBANK ROERMOND
Sector bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 11 / 926
Uitspraak van enkelvoudige kamer van 6 maart 2012 in de zaak tussen
[eisers], te [woonplaats], eisers
(gemachtigde: mr. P.W.M. Broekmans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder
Procesverloop
Bij besluit van 3 december 2010 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers drie lasten onder dwangsom opgelegd wegens strijdig gebruik van hun perceel nabij [adres] in [woonplaats], gemeente Peel en Maas.
Bij besluit van 17 juni 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2011.
Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde voornoemd.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S.L.W. Teluij.
Overwegingen
1. Eisers zijn sinds 14 november 1994 eigenaar van een perceel landbouwgrond met kas, gelegen nabij de [adres] te [woonplaats], voormalig gemeente Helden, thans gemeente Peel en Maas. Eisers hebben het perceel in gebruik voor privédoeleinden en niet voor agrarische doeleinden.
2. Op 28 november 2008 en 3 juni 2009 heeft verweerder handhavingscontroles uitgevoerd waarbij onder meer voornoemd perceel van eisers werd gecontroleerd op illegale bouwwerken en overtredingen op het gebied van ruimtelijke ordening en milieuregelgeving. Op basis van deze controles heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat er op het perceel een aantal gebouwen aanwezig zijn waarvoor geen bouwvergunning is verleend wat strijdig is met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet. Tevens zouden de gebouwen in strijd zijn met het vigerende bestemmingsplan “Buitengebied” 1991 (hierna: het bestemmingsplan) en de ter plaatse geldende agrarische bestemming (“Agrarische doeleinden A”). Bij brief van 29 juni 2009 heeft verweerder eisers aangeschreven dat zij in overtreding zijn - voor zover thans nog van belang - omdat voor de op het perceel aanwezige tuinderkas en het stekhuisje geen bouwvergunning is afgegeven en de aanwezigheid van deze gebouwen in strijd is met het bestemmingsplan. Tevens zijn de in de tuinderskas opgeslagen materialen en op het perceel aanwezige afvalstoffen en goederen volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan. Eisers dienen de op het perceel aanwezige - naar de menig van verweerder illegale - bouwwerken en opgeslagen materialen en afvalstoffen te verwijderen. Verweerder heeft daarbij aangegeven dat legalisatie van de overtredingen mogelijk is door middel van een bestemmingsplanwijziging of een projectbesluit. Een wijziging van het bestemmingsplan zou op zichzelf pas weer mogelijk zijn indien er zich op het perceel een agrarisch bedrijf zou vestigen.
3. Op 2 oktober 2009 en 12 januari 2010 hebben hercontroles plaatsgevonden naar aanleiding waarvan verweerder bij brief van 23 februari 2010 zijn voornemen om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom kenbaar heeft gemaakt teneinde de resterende strijdigheid te doen opheffen. Tijdens controles op 6 juli 2010 en 9 oktober 2010 heeft verweerder geconstateerd dat concreet de tuinderskas, het stekhuisje en het opgeslagen materiaal en afvalstoffen nog niet zijn verwijderd.
4. Het primaire besluit behelst het opleggen van drie lasten onder dwangsom.
De aanwezige tuinderskas (1) en het stekhuisje (2) zijn in strijd met de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het bestemmingsplan en dienen binnen zes weken na
3 december 2010 van het perceel te worden verwijderen onder het verbeuren van een tweetal dwangsommen. De dwangsommen bedragen € 400,00 per week met een maximum van € 4.000,00. De opgeslagen materialen, afvalstoffen en goederen (3) zijn ook nog in strijd met de Bouwverordening Peel en Maas (hierna: de bouwverordening) en dienen binnen dezelfde begunstigingstermijn van het perceel te worden verwijderd, eveneens onder het verbeuren van een dwangsom groot € 200,00 per week, met een maximum van
€ 2.000,00. Het totaalbedrag aan dwangsommen voor de drie overtredingen bedraagt dus
€ 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00.
5. In het bestreden besluit heeft verweerder de opgelegde lasten gehandhaafd. Daarbij is de grondslag van de eerste en tweede last onder dwangsom (de tuinderskas respectievelijk het stekhuisje) aangepast, in die zin dat deze lasten niet meer (mede) worden gebaseerd op artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo (het in stand laten van een zonder vergunning gebouwd bouwwerk). De grondslag voor beide lasten onder dwangsom blijft het overtreden van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (het bouwen van een bouwwerk zonder vergunning), de strijdigheid met de voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied” (artikel 2.04), welke overtreding volgens verweerder eveneens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan) met zich brengt. De grondslag voor de derde last onder dwangsom (opslag diverse goederen) blijft ongewijzigd: overtreding van artikel 5.1.1 van de bouwverordening en artikel 3.03, eerste lid, in samenhang met artikel 3.03, vierde lid, onder b, van het bestemmingsplan.
6. Eisers voeren in het beroepschrift onder meer aan dat er geen sprake is (geweest) van strijdigheid met het bestemmingsplan. De tuinderskas en het stekhuisje zijn gebouwd in overeenstemming met het destijds geldende Algemeen Bestemmingsplan van de gemeente Helden van 1975. Voor zover er sprake is van (gedeeltelijk) strijdig gebruik dan bestond dit reeds onder de voormalig eigenaar van het perceel en kunnen eisers dit voortzetten op grond van de overgangsbepalingen van het huidige bestemmingsplan “Buitengebied” van 1991. Eisers voeren tevens aan dat legalisering niet uitgesloten is nu zij in onderhandeling zijn met een in het perceel geïnteresseerde rozenkweker waardoor er op het perceel mogelijk alsnog een (agrarisch) bedrijf wordt gevestigd.
7. Verweerder stelt zich onder meer op het standpunt dat het bouwen van de tuinderskas en het stekhuisje ook onder het destijds geldende Algemeen Bestemmingsplan niet was toegestaan, daar er toen evenmin sprake was van een bouwperceel. Het strijdig gebruik wordt evenmin gelegaliseerd door het overgangsrecht nu dat uitsluitend betrekking heeft op gebruik dat onder het oude bestemmingsplan rechtens plaatsvond.
Nu er noch door eisers noch door de in het perceel geïnteresseerde rozenkweker een principeverzoek of aanvraag omgevingsvergunning is ingediend, is er geen concreet zicht op legalisatie van de situatie door middel van de vestiging van een nieuw agrarisch bedrijf, zodat afzien van handhavend optreden niet mogelijk is.
8. De rechtbank overweegt als volgt.
9. Op grond van artikel 125, eerste en tweede lid, van de Gemeentewet, thans in samenhang met hoofdstuk 5 van de Wabo, is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. Deze bevoegdheid wordt uitgeoefend door het college van burgemeester en wethouders, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. De bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen komt op grond van artikel 5:32 van Pro de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb) een bestuursorgaan toe als alternatief voor de bevoegdheid een last onder bestuursdwang op te leggen.
10. De rechtbank stelt voorop dat het vaste jurisprudentie is van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) dat, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om daartegen handhavend op te treden, in beginsel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (de Afdeling, 30 juni 2004, LJN: AP4683).
11. Ter zitting hebben eisers aangevoerd dat zij vijftien jaar na aankoop van het perceel door verweerder zijn aangesproken op een situatie die al sinds 1984 bestond. Voor zover eisers daarmee hebben willen betogen dat zij erop mochten vertrouwen dat verweerder niet (meer) tot handhaving zou overgaan, overweegt de rechtbank dat, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling, de enkele omstandigheid dat een overtreding door het bestuursorgaan ongemoeid is gelaten, ongeacht de duur daarvan, evenwel geen bijzondere omstandigheid vormt op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden behoort af te zien (zie onder meer de uitspraak van 12 augustus 2009, LJN: BJ5081).
12. Eisers voeren aan dat mogelijke legalisering niet is uitgesloten nu zij in prille onderhandeling zijn met een rozenkweker die op het perceel mogelijk een rozenkwekerij wil exploiteren. Immers, een mogelijkheid tot legalisering van de situatie is de vestiging van een agrarisch bedrijf op het perceel. Verweerder heeft herhaaldelijk aangegeven dat het op de weg van eisers respectievelijk de aspirant-koper ligt om een principeverzoek teneinde de mogelijkheden op het perceel voor de toekomst in kaart te brengen, of een aanvraag omgevingsvergunning dan wel herziening van het bestemmingsplan in te dienen. Vooralsnog wordt daar geen gehoor aan gegeven.
Het enkele gegeven dat een derde interesse heeft getoond in het mogelijk aankopen van het onderhavige perceel met het voornemen om daarop rozen te kweken, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om van concreet zicht op legalisatie spreken op grond waarvan van handhavend optreden dient te worden afgezien. De rechtbank verwerpt deze beroepsgrond.
De last onder dwangsom betreffende opgeslagen materialen, afvalstoffen en goederen in strijd met de Wabo, het bestemmingsplan en de bouwverordening
13. Met betrekking tot de desbetreffende last onder dwangsom betogen eisers dat de nog aanwezige, in de tuinderskas opgeslagen materialen met name bouwmaterialen zijn, bestemd voor het opknappen van die tuinderskas en het stekhuisje. Dergelijke bouwmaterialen leveren volgens eisers geen strijdigheid op met de bouwverordening. Verweerder stelt zich op het standpunt dat opslag van bouwmaterialen niet is toegestaan omdat deze zijn bedoeld voor het opknappen van de niet toegestane bebouwing en het strijdige gebruik van het perceel verder faciliteren. Voorts verwijst verweerder naar artikel 5.1.1. van de bouwverordening en artikel 3.03, eerste lid, in samenhang met artikel 3.03, vierde lid, onder b, van de voorschriften van het bestemmingsplan.
De rechtbank overweegt dat de door verweerder aangehaalde regelgeving ziet op de kwaliteit van onderhoud van percelen. Ten eerste moeten open erven en terreinen zich in een voldoende staat van onderhoud bevinden. Tevens mogen open erven en terreinen geen hinder of gevaar opleveren voor de veiligheid en de gezondheid opleveren voor de gebruikers of anderen ten gevolge van, onder meer, verontreiniging. De zich op het perceel bevindende (al dan niet in de tuinderskas opgeslagen) afvalstoffen zijn derhalve in strijd met de bouwverordening. In de tuinderskas bevinden zich ook opgeslagen materialen, niet zijnde bouwmaterialen. Gezien het feit deze materialen opgeslagen zijn, zijn ze aan hun oorspronkelijke gebruik onttrokken, zodat opslag ervan in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder eisers als overtreders van het in het bestemmingsplan en de bouwverordening neergelegde verbod mocht aanmerken en dientengevolge aan eisers een last onder dwangsom mocht opleggen met als doel de overtreding te doen eindigen. Het betoog faalt.
De lasten onder dwangsom betreffende de tuinderskas en het stekhuisje in strijd met de Wabo en het bestemmingsplan
14. Eisers zijn in de eerste plaats van mening dat de tuinderskas en het stekhuisje niet illegaal zijn. Daartoe beroepen zij zich op het overgangsrecht zoals neergelegd in het bestemmingsplan “Buitengebied” 1991. Artikel 3.08, eerste lid, van de overgangsbepalingen luidt aldus:
1. Overgangsbepalingen met betrekking tot het bouwen
Bouwwerken, welke
- hetzij rechtens bestaan op het tijdstip van het in ontwerp ter inzage leggen van het plan;
- hetzij rechtens worden of nog kunnen worden opgericht krachtens een vóór dat tijdstip aangevraagde bouwvergunning,
en die afwijken van het plan, mogen, op voorwaarde dat die afwijking van het plan ook naar de aard niet wordt vergroot en behoudens onteigening:
a. gedeeltelijk worden vernieuwd of gedeeltelijk veranderd;
b. uitsluitend na calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag tot bouwvergunning binnen 2 jaar na de calamiteit zijn ingediend.
15. Eisers betogen op grond van het overgangsrecht dat de bouwwerken welke rechtens bestonden op het tijdstip van het ter inzage leggen van het ontwerp van bestemmingsplan, zijn gelegaliseerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de bouwwerken zijn opgericht zonder de benodigde bouwvergunningen en dat dergelijke illegale situaties niet worden gelegaliseerd door het overgangsrecht van een nieuw bestemmingsplan.
16. Het overgangsrecht behorende bij het bestemmingsplan stelt als constitutieve eis dat het bouwwerk rechtens bestaat op het tijdstip van het ter inzage leggen van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank overweegt dat met het begrip ‘rechtens’ kennelijk wordt bedoeld: rechtmatig. De bepaling ziet met name op bouwwerken die zijn opgericht met een bouwvergunning. Voor het oprichten van de tuinderskas en het stekhuisje is nimmer een bouwvergunning verleend en het is ook niet aannemelijk dat deze bouwwerken om een andere reden rechtmatig aanwezig waren. De rechtbank is, gelet op vaste jurisprudentie van de Afdeling, van oordeel dat het door eisers gedane beroep op het in het bestemmingsplan neergelegde overgangsrecht niet kan leiden tot het daarmee beoogde doel. Het overgangsrecht verschaft immers geen bouwvergunning vervangende titel en legaliseert de bouw evenmin anderszins. Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling van 19 oktober 2011, LJN: BT8613 en 9 februari 2005, LJN: AS5503. Gezien het hiervoor overwogene is de vraag naar de eventuele strijdigheid van de bouwwerken met het oude, Algemene bestemmingsplan van de gemeente Helden uit 1975 niet meer relevant. De rechtbank verwerpt de beroepsgrond.
17. Eisers beroepen zich ook voor wat betreft het door verweerder aan hen tegengeworpen strijdige gebruik (anders dan bouwen) op het overgangsrecht. Artikel 3.08, tweede lid, van de overgangsbepalingen bij het bestemmingsplan stelt eveneens als eis dat gronden en bouwwerken op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan rechtens (in de zin van rechtmatig) worden gebruikt. Voor zover ten tijde van het inwerkingtreden van het bestemmingsplan al sprake was van strijdig niet-agrarisch gebruik, vond dat niet rechtmatig plaats. Reeds daarom kan ook deze beroepsgrond geen doel treffen.
18. De rechtbank overweegt dat verweerder bij het bestreden besluit eisers niet langer tegenwerpt dat zij deze zonder bouwvergunning gerealiseerde gebouwen in stand laten. Wel wordt hen nog steeds de overtreding aangerekend dat die gebouwen zonder bouwvergunning, thans omgevingsvergunning voor bouwen, en in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan zijn opgericht, hetgeen verweerder in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo acht.
19. Uit de door eisers aangevoerde beroepsgronden, als toegelicht tijdens de behandeling ter zitting, leidt de rechtbank af dat zij zich er mede op beroepen dat hen bij gebrek aan wetenschap niet is aan te rekenen dat ten tijde van de eigendomsverkrijging van het perceel er bouwwerken op stonden waarvoor nimmer een bouwvergunning is verleend. Met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vult de rechtbank de rechtsgronden van dit betoog aldus aan dat zij zich erop beroepen geen overtreder te zijn van het verbod om zonder vergunning te bouwen. Daarover overweegt de rechtbank als volgt. Vast staat dat de tuinderskas en het stekhuisje zijn opgericht door de rechtsvoorganger van eiser ten tijde van het van kracht zijn van het Algemeen Bestemmingsplan van de gemeente Helden van 1975. Vast staat tevens dat deze bouwwerken zijn opgericht zonder bouwvergunning. In 1991 is het nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied” van kracht geworden. Nu eisers pas in 1994 eigenaar zijn geworden van het perceel, staat vast dat het niet eisers zijn geweest die de bouwvergunningplichtige werkzaamheden hebben uitgevoerd of laten uitvoeren zonder een vergunning aan te vragen, maar dat dit de vorige eigenaar van het perceel is geweest. Van enige betrokkenheid van eisers bij de totstandkoming van de gewraakte situatie is niet gebleken. De rechtbank is van oordeel dat eisers derhalve niet zijn aan te merken als overtreders van het in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, neergelegde verbod om zonder omgevingsvergunning te bouwen. Zie voor de vaste jurisprudentie van de Afdeling daarover onder meer de uitspraken van 28 september 2011, LJN: BT2796,
17 maart 2010, LJN: BL7766 en 10 februari 2010, LJN: BL3343. Voor zover verweerder de destijds verrichte bouwwerkzaamheden beschouwt als activiteiten in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan, kunnen eisers evenmin als overtreder worden aangemerkt nu zij die activiteiten niet hebben verricht of laten verrichten.
20. Gelet op jurisprudentie van de Afdeling overweegt de rechtbank voorts dat, anders dan verweerder meent, het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing is op het op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) tot stand gekomen bestemmingsplan (zie de uitspraak van 29 juni 2011, LJN: BQ9624). Wel zijn eisers aan te merken als overtreders voor zover zij de gebouwen op het perceel gebruiken in strijd met de bestemming en dit valt onder het daartoe in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod. Strijdig gebruik anders dan bouwen vormt evenwel geen toereikende grondslag voor een last om een bouwwerk te verwijderen, nu zodanige last immers verder strekt dan het staken van dat gebruik. Aangezien de lasten onder dwangsom betreffende de tuinderskas en het stekhuisje zien op verwijdering van die gebouwen, kunnen deze lasten derhalve geen stand houden. De beroepsgrond van eisers slaagt.
21. Hetgeen hiervoor is overwogen leidt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep van eisers voor gegrond moet worden gehouden en dat het bestreden besluit partieel dient te worden vernietigd. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit namelijk voor zover het ziet op de lasten onder dwangsom betreffende de tuinderskas respectievelijk het stekhuisje. Verweerder dient omtrent die lasten een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank acht voorts termen aanwezig om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb het primaire besluit van 3 december 2010 te schorsen, voor zover dat de lasten betreffende de tuinderskas en het stekhuisje betreft, tot de datum dat een nieuw besluit op bezwaar is bekend gemaakt.
22. De rechtbank acht verder termen aanwezig om verweerder op grond van het bepaalde
in artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten die eisers redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van dit beroep, een en ander overeenkomstig de normen van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De rechtbank stelt de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 874,00. Voor de in aanmerking te nemen proceshandelingen worden twee punten toegekend.
Het gewicht van de zaak wordt bepaald op gemiddeld, hetgeen correspondeert met wegingsfactor 1. De reiskosten van eisers bedragen volgens de berekening op de internetsite van het openbaar vervoer in Nederland (www.9292.nl) € 5,07 per persoon op basis van een enkele reis van de [adres] te [woonplaats] naar de rechtbank Roermond. De rechtbank stelt de reiskosten vast op € 20,28. De proceskosten bedragen in totaal € 894,28.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover dit besluit ziet op de last onder dwangsom betreffende de tuinderskas en de last onder dwangsom betreffende het stekhuisje;
- draagt verweerder op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen over de last onder dwangsom betreffende de tuinderskas en de last onder dwangsom betreffende het stekhuisje;
- schorst het besluit van 3 december 2010, voor zover dat ziet op de lasten betreffende de tuinderskas en het stekhuisje, tot de datum dat een nieuw besluit op bezwaar is bekend gemaakt;
veroordeelt verweerder in de kosten van de beroepsprocedure bij de rechtbank, aan de zijde van eisers begroot op € 894,28 (waarvan € 874,00 aan kosten van rechtsbijstand),
te betalen aan eisers;
- bepaalt dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 152,00 volledig vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout, rechter, in aanwezigheid van
J.B.J.C.L. Caelers - Sijbers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
6 maart 2012.
w.g. J.B.J.C.L. Caelers - Sijbers,
griffier w.g. mr. T.M. Schelfhout,
rechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 6 maart 2012
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State.