Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Enkelvoudige kamer
Reg.nr.: BC 06/871-PEE
BC 06/873- PEE
BC 06/874-PEE
BC 06/1280-PEE
Uitspraak in het geding tussen
1. Zwitserleven Vermogensbeheer N.V. , gevestigd te Amstelveen,
2. GroeiVermogen N.V., gevestigd te Amsterdam Zuidoost,
3. Stichting Beleggersregeking ANT-Trust, gevestigd te Amsterdam,
4. Noordnederlands Effectenkantoor B.V., gevestigd te Amsterdam,
hierna te noemen, eiseressen,
gemachtigde mr. W. de Jong, advocaat te Amsterdam,
De Nederlandsche Bank N.V., verweerster,
gemachtigde mr. B.A. Jong, advocaat te Amsterdam.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij afzonderlijke besluiten van 1 september 2005 heeft verweerster aan eiseressen heffingen voor prudentieel toezicht over het jaar 2005 ingevolge de Regeling bekostiging financieel toezicht opgelegd.
Namens eiseressen is tegen de hen opgelegde heffingen tijdig bezwaar gemaakt.
Bij (afzonderlijke) besluiten van 23 januari 2006 heeft verweerster de bezwaren van eiseres 2 en eiseres 3 ongegrond verklaard. Bij afzonderlijke besluiten van 22 februari 2006 heeft verweerster de bezwaren van respectievelijk eiseres 1 en eiseres 4 ongegrond verklaard.
Tegen het besluit van 22 februari 2006 is namens eiseres 4 bij brief van 24 maart 2006 beroep ingesteld. Bij brief van 28 februari 2006 heeft gemachtigde van eiseressen, namens eiseres 1, 2 en 3, beroep ingesteld tegen respectievelijk de besluiten van 22 februari 2006 en 23 januari 2006. Bij brief van 19 april 2006 heeft gemachtigde van eiseressen namens eiseressen de gronden van de beroepen aangevuld.
Verweerster heeft bij brief van 1 september 2006 een verweerschrift ingediend.
De zaken zijn gevoegd behandeld. Voorts zijn de zaken gevoegd behandeld met de zaken bekend onder procedurenummers BC 06/875-PEE, BC 06/870-PEE, BC 06/872-PEE.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2006. Eiseressen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en mr. P.J. van Zaal, kantoorgenoot van gemachtigde. Zij hebben zich laten vergezellen door H.M. van Dijk, werkzaam bij eiseres 4. Verweerster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, die zich heeft laten vergezellen door mr. I. de Bruin, werkzaam bij verweerster.
2 Overwegingen
2.1. Wettelijk kader
In dit geding zijn de bepalingen van toepassing zoals deze ten tijde van het geschil luidden.
Artikel 42 van Pro de Wte 1995 luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
"Onze Minister dan wel een rechtspersoon waaraan ingevolge artikel 40 taken Pro en bevoegdheden zijn overgedragen, kan de kosten die worden gemaakt voor de uitvoering van die taken en de uitoefening van die bevoegdheden volgens door Onze Minister te stellen regels in rekening brengen bij (..) effecteninstellingen (…)".
Deze nadere regels zijn neergelegd in de Regeling bekostiging financieel toezicht van 19 december 2003 (Stcrt. 2003, 249).
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Regeling bekostiging financieel toezicht brengt de toezichthoudende autoriteit jaarlijks een bedrag in rekening aan een onder toezicht staande instelling ter vergoeding van kosten ter uitvoering van aan haar opgedragen taken of toegekende bevoegdheden, voor zover deze kosten niet reeds op grond van de artikelen 7 tot en met 10 in rekening worden gebracht.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Regeling bekostiging financieel toezicht worden de kosten geraamd voor het jaar waarop zij betrekking hebben, op basis van de begroting waarmee is ingestemd. De kosten die voor dat jaar ten laste komen van de rijksbegroting worden daarop in mindering gebracht.
Ingevolge het derde lid van dit artikel worden de geraamde kosten toegerekend aan categorieën van onder toezicht staande instellingen naar de mate van hun beslag op de werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid. Per categorie en sub-categorie vindt een nadere toerekening plaats, indien subcategorieën van onder toezicht staande instellingen zijn aangewezen.
In artikel 15 van Pro de Regeling bekostiging financieel toezicht is bepaald dat de in artikel 11, derde lid, bedoelde categorieën van onder toezicht staande instellingen, voor zover het uitoefening van taken en bevoegdheden door de verweerster betreft, zijn:
a. beheerders
b. effecteninstellingen
c. geldtransactiekantoren
Ingevolge artikel 16, aanhef en onder b, onder 2°, van de Regeling bekostiging financieel toezicht zijn subcategorieën van effecteninstellingen: in Nederland gevestigde effecteninstellingen waaraan een vergunning is verleend als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wte 1995 en die niet uitsluitend voor eigen rekening in of vanuit Nederland effectendiensten aanbieden of verrichten.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, aanhef en onder c, van de Regeling bekostiging financieel toezicht is de maatstaf voor effecteninstellingen als bedoeld in artikel 16, aanhef en onderdeel b, onder 2 °: het aantal in Nederland gevestigde effectencliënten.
Op grond van artikel 17, tweede lid, van de Regeling bekostiging financieel toezicht stelt de Minister jaarlijks voor 15 juli, op voorstel van verweerster, per categorie of subcategorie een verdeelsleutel vast op basis van de maatstaf, bedoeld in het eerste lid. De Minister kan daarbij de bandbreedtes bepalen en per bandbreedte een verdeelsleutel vaststellen.
Voor het jaar 2005 zijn de bandbreedtes en verdeelsleutels vastgesteld in de Vaststellingsregeling 2005 (Strct 2005, 135).
In bijlage II, behorend bij artikel 6 van Pro de Vaststellingsregeling 2005 zijn voor vorenbedoelde effecteninstellingen de volgende bandbreedtes en verdeelsleutel vastgesteld:
Voor gedeelte effectencliënten van € 19,35 per effectencliënt
0 t/m 10 000
voor gedeelte effectencliënten € 17 per effectencliënt
> 10 000
2.2. Standpunt van eiseressen
Eisers kunnen zich niet verenigen met de bestreden besluiten waarbij de aan eiseressen afzonderlijke opgelegde heffingen voor 2005 uit hoofde van de Regeling bekostiging financieel toezicht zijn gehandhaafd. Eiseressen hebben de volgende grieven tegen de bestreden besluit opgeworpen:
- de Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling 2005 zijn onverbindend;
- de Minister heeft ten onrechte ingestemd met verweersters begroting van 2005, zodat de primaire besluiten rechtsgrondslag missen;
- aan de besluiten ligt geen behoorlijke belangenafweging ten grondslag, de besluiten zijn niet zorgvuldig voorbereid, de besluiten zijn in strijd met het evenredigheidsbeginsel, en het rechtszekerheidsbeginsel;
- eiseressen hebben door de bestreden besluiten nadeel geleden, hetgeen verweerster dient te compenseren.
Eiseressen hebben hun grieven als volgt onderbouwd.
In de begroting is ten onrechte geen onderscheid gemaakt in kosten die wel en kosten die niet in de heffing betrokken kunnen worden. Kosten die voortvloeien uit de uitvoering van de door de Minister overgedragen taken en bevoegdheden dienen buiten de heffing te blijven. De heffing mag slechts betrekking hebben op kosten die gemaakt worden ter uitvoering van de taken en bevoegdheden die zijn overgedragen.
De Minister had zijn instemming met de Begroting aan de Toezichthouders 2005 ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de Regeling bekostiging financieel toezicht dienen te onthouden wegens strijd met het recht.
Voorts maakt de begroting geen duidelijk onderscheid tussen de kosten die op grond van artikel 42 juncto Pro artikel 40 van Pro de Wte 1995 bij de effecteninstellingen kunnen worden geheven, en kosten die door de toezichthouders worden gemaakt, maar die op een andere wijze dan door heffingen gefinancierd dienen te worden. Terzake van de kosten die al dan niet mogen worden betrokken bij de heffing hebben eiseressen gewezen op het rapport 'Maat Houden, een kader van doorberekening van toelatings- en handhavingskosten' (hierna: rapport 'Maat houden').
Eiseressen kunnen zich met de voor 2005 geldende maatstaf niet verenigen, omdat de heffingen over 2005 nu beduidend hoger uitvallen dan in voorgaande jaren. De nadelige gevolgen van de gekozen maatstaf zijn onevenredig gelet op de daarmee gediende doelen. De heffing varieert van 2% tot 200% van de inkomsten uit effectendienstverlening van eiseressen. Eiseressen hebben zich beroepen op de uitspraak van de rechtbank van 18 juli 2005 (LJN: AT9578).
Het was volgens eiseressen voor verweerster op grond van reeds bij haar aanwezige gegevens voorzienbaar dat de primaire besluiten nadelige gevolgen voor hen zouden hebben. Gezien de verhouding voor eiseressen tussen de heffingen over het jaar 2005 en de omzet over het jaar 2005 zijn de nadelige gevolgen van de heffingen voor eiseressen evident. Verweerster heeft hiermee ten onrechte geen rekening gehouden. Verweerster heeft voorts ten onrechte geen rekening gehouden met de ongelijke behandeling van eiseressen van bijvoorbeeld kredietinstellingen die gelijke effectendienstverlening verrichten of in het buitenland gevestigde effecteninstellingen die de mogelijkheid hebben om in Nederland effectendienstverlening te verrichten.
Ter zake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel hebben eiseressen aangevoerd zij sinds de invoering van de nieuwe heffingssystematiek in 2004 geconfronteerd zijn met een stijging van de heffingen die oplopen tot 4.282%. Een dergelijke stijging was voor eiseressen niet voorzienbaar. Bovendien is er sprake van een buiten proportionele stijging tussen 2004 en 2005, terwijl sprake was van een zelfde toezicht.
Ten onrechte meent verweerster dat er als gevolg van het gebonden karakter van de heffingsbesluiten geen ruimte voor nadeelcompensatie is. Eiseressen hebben in dat verband gesteld dat zij als subcategorie onevenredig getroffen worden door de exorbitante stijging van de in geding zijnde heffingen.
2.3. Standpunt van verweerster
Verweerster heeft hetgeen door eiseressen is gesteld gemotiveerd weersproken. Verweerster heeft zich op het standpunt gesteld dat de Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling 2005 niet in strijd zijn met hogere regelgeving en dat bij de oplegging van de heffingen een juiste toepassing is gegeven aan de regelingen.
Verweerster heeft overwogen dat de toezichtsbegroting 2005 voldoet aan alle wettelijke vereisten en voldoende duidelijk is. Voorafgaand aan de instemming door de Minister is de toezichtsbegroting besproken in een paneelbijeenkomst van 29 september 2004, waarbij de door eiseressen in deze procedure geuite bezwaren niet naar voren zijn gebracht Ten aanzien van het doorberekenen van kosten heeft verweerster overwogen dat uit de toelichting op artikel 42 van Pro de Wte 1995 en de Regeling bekostiging financieel toezicht volgt dat het begrip kosten ruim dient te worden uitgelegd en dat onder dit kostenbegrip uitdrukkelijk voorbereidingskosten vallen die verbonden zijn aan de uitvoering van nieuwe toezichtstaken.
Verweerster heeft aangevoerd dat aan de totstandkoming van de Regeling bekostiging financieel toezicht een uitgebreid proces is vooraf gegaan waarbij de sector veelvuldig is betrokken en geconsulteerd en dat gekozen is door de Minster aan te sluiten bij de maatstaf voor het gedragstoezicht te weten "het aantal effectenclienten". De Minister heeft bij de vaststelling van de Regeling bekostiging financieel toezicht de belangen van de brancheorganisatie met betrekking tot een praktische, eenvoudige en uniforme maatstaf boven het belang van aansluiting bij toezichtsinspanning laten prevaleren. Verweerster heeft hierbij opgemerkt dat uit artikel 42 van Pro de Wte 1995 niet volgt dat er een rechtstreeks verband moet bestaan tussen de heffing en de gemaakte toezichtskosten. Verweerster wijst op de uitspraak van de rechtbank van 18 juli 2005 (LJN: AT9578).
Voorts heeft verweerster opgemerkt dat de Minister rekening heeft gehouden met belangen als eenvoud, objectiviteit en uniformiteit van de heffingssystematiek, transparantie, de administratieve lasten en het draagvlak. Verweerster betwist niet dat een andere verdeling, met een meer gelijkmatige verdeling van de lasten over de subcategorie denkbaar is maar dat dit niet betekent dat de Minister, met de wetenschap van toen, niet in redelijkheid heeft kunnen komen tot onderhavige maatstaf.
Verweerster heeft aangevoerd dat de Regeling bekostiging financieel toezicht haar geen ruimte laat om deze op een andere wijze toe te passen dan zij heeft beslist. Gesteld noch gebleken is dat de door eiseressen zelf verstrekte gegevens niet juist zijn, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de bestreden besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid.
2.4. Beoordeling
Tussen partijen is niet in geschil dat eiseressen dienen te worden aangemerkt als in Nederland gevestigde effecteninstelling waaraan een vergunning is verleend als bedoeld in artikel 7, eerste lid van de Wte 1995 en die niet of niet uitsluitend voor eigen rekening in of vanuit Nederland effectendiensten aanbieden of verrichten ("publieke effecteninstelling").
Evenmin is in geschil dat de Minister van Financiën op grond van artikel 40 van Pro de Wte 1995 taken en bevoegdheden aan verweerster heeft overgedragen, zodat verweerster in beginsel bevoegd is de kosten die samenhangen met de uitvoering van die taken en de uitoefening van die bevoegdheden in rekening te brengen bij effecteninstellingen zoals eiseressen.
De in geding zijnde heffingen over 2005 strekken tot het in rekening brengen van de kosten van het door verweerster uit te oefenen (prudentieel)toezicht ten aanzien van eiseressen
In de Regeling bekostiging financieel toezicht, welke door de Minister ingevolge artikel 42 van Pro de Wte 1995 is vastgesteld, is voor publieke effecteninstellingen de maatstaf vastgesteld op het aantal effectencliënten per jaar. In de Vaststellingsregeling 2005 heeft de Minister bandbreedtes, verdeelsleutels en bedragen vastgesteld.
Op grond de Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling 2005 heeft verweerster de heffing 2005 ten laste van eiseres 1 vastgesteld op een bedrag van € 111.833,70, de heffing 2005 ten laste van eiseres 2 vastgesteld op een bedrag van € 438.984,--, de heffing 2005 ten laste van eiseres 3 vastgesteld op een bedrag van € 614.866,--, en de heffing 2005 ten laste van eiseres 4 vastgesteld op een bedrag van € 31.782,75.
Terzake van verbindendheid van de Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling 2005, overweegt de rechtbank, in navolging van vaste jurisprudentie van het College van beroep voor het bedrijfsleven, dat de vraag of de Minister in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot het stellen van regels gebruik heeft gemaakt door algemeen verbindende voorschriften vast te stellen, zeer terughoudend dient te worden getoetst. De vraag of in casu de Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling 2005 buiten toepassing gelaten dienen te worden kan alleen dan bevestigend worden beantwoord
indien de Minister bij het vaststellen van die Regelingen zijn wettelijke bevoegdheden heeft overschreden, dan wel
indien de Minister bij het vaststellen van de Regelingen in strijd is gekomen met het bepaalde in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarvan is slechts sprake indien bij afweging van alle betrokken belangen niet in redelijkheid tot die vaststelling heeft kunnen komen.
Van strijdigheid met de door artikel 42 van Pro de Wte 1995 gestelde grenzen aan de regelgevende bevoegdheid van de Minister dan wel van willekeur in de zojuist bedoelde zin is de rechtbank niet gebleken.
Artikel 42 van Pro de Wte 1995 geeft de Minister de bevoegdheid nadere regels te stellen om de kosten die worden gemaakt door de Minister, dan wel - indien toepassing wordt gegeven aan artikel 40 van Pro de Wte 2005 - door het toezichthoudende orgaan, in casu, verweerster, bij uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden op grond van de Wte 1995, in rekening te brengen bij onder meer publieke effecteninstellingen, zoals eiseressen.
De rechtbank merkt op dat blijkens de redactie van artikel 42 van Pro de Wte 1995 en de parlementaire geschiedenis door de wetgever niet is beoogd de heffingsbevoegdheid van de Minister te beperken zuiver tot retributie. De wet vereist derhalve niet dat er een zodanig rechtstreeks verband bestaat tussen de heffing en de gemaakte kosten dat de heffingen ten aanzien van effecteninstelling uitsluitend kunnen zien op aan de effecteninstellingen concreet geleverde individueel te herleiden diensten. De in de heffing betrokken kosten dienen wel voort te vloeien uit de taken en bevoegdheden van de Minister of het toezichthoudende orgaan.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 42 Wte Pro 1995 en de toelichting op artikel 11 van Pro de Regeling bekostiging financieel toezicht leidt de rechtbank af dat beoogd is het begrip 'kosten' een ruime betekenis te geven. In ieder geval ruimer dan de door eiseressen voorgestane betekenis die beperkt is tot de kosten van uitvoering. Verweerster heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat onder het kostenbegrip als bedoeld in artikel 42 van Pro de Wte 1995 ook de voorbereidingskosten verbonden aan nieuwe toezichtstaken vallen. Verweerster heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat in de heffing slechts betrokken zijn kosten die in ruime zin voortvloeien uit de uitvoering van taken en de uitoefening van bevoegdheden die aan verweerster zijn overgedragen. Niet is gebleken dat de heffingen in die zin in strijd zijn met artikel 42 van Pro de Wte 1995.
Voorzover eiseressen zich hebben beroepen dat de kostendoorberekening in de heffingen in strijd is met het rapport 'Maat Houden' overweegt de rechtbank, dat het kostenbegrip als bedoeld in artikel 42 van Pro de Wte 1995 ruimer is dan het kostenbegrip waarop dit rapport betrekking heeft.
Hoewel een rechtvaardiger en fijnmaziger heffingsstelsel denkbaar is, kan aan de Minister binnen het kader van artikel 42 van Pro de Wte 1995 en artikel 3:4, tweede lid, van de Awb niet de bevoegdheid worden ontzegd om een heffingsstelsel te kiezen als neergelegd in de Regeling bekostiging financieel toezicht.
De rechtbank laat hierbij wegen dat de Minister tot de heffingsmaatstaf is gekomen na overleg met representatieve vertegenwoordigende organisaties, waaronder die van effecteninstellingen. Blijkbaar werd de van toepassing zijnde maatstaf door de betrokken organisaties onderschreven. Dat deze in de praktijk minder bruikbaar is gebleken doet er niet aan af dat aan het vaststellen van de maatstaf een zorgvuldige voorbereiding vooraf is gegaan.
Niet gezegd kan worden gezegd dat de Regeling bekostiging financieel toezicht leidt tot onevenredige benadeling van eiseressen, gelet op de verhouding tussen de heffing en de inkomsten uit effectendienstverlening. Nu de maatstaf niet langer wordt gevormd door de inkomsten uit effectendienstverlening komt aan de verhouding tussen de heffing en genoemde inkomsten een geringe betekenis toe, daargelaten dat eiseressen hun stelling dienaangaande niet met stukken hebben onderbouwd.
Uit de stukken blijkt dat de heffing van 2005 ten opzicht van 2004 hoger uitvalt. Verweerster heeft in dit verband aangegeven dat dit het gevolg is van een negatief saldotekort over 2004 dat in 2005 met de sector moest worden verrekend. Dit saldotekort is mede veroorzaakt door het verdwijnen van Robeco als effecteninstelling, zodat de kosten van toezicht in 2005 over minder effectenclienten moesten worden omgeslagen. Ook een dergelijke een eenmalige hoge heffing maakt niet dat de Regeling bekostiging financieel toezicht onevenredig is.
Dat de Minister met ingang van 1 januari 2006 door aanpassing van de Regeling bekostiging financieel toezicht een andere maatstaf heeft gekozen - daarmee tegemoet komen aan een aantal bezwaren - leidt evenmin tot een ander oordeel. Dat voor het jaar 2005 al maatregelen zijn genomen om de ongewenste effecten reeds zoveel mogelijk weg te nemen maakt niet dat de regelingen buiten toepassing dienen te blijven.
De Minister heeft de Regeling bekostiging financieel toezicht en de daaraan in de Vaststellingsregeling 2005 gekoppelde tarieven in redelijkheid kunnen vaststellen.
De Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling 2005 biedt verweerster geen enkele beleidsvrijheid of beoordelingsvrijheid, zodat verweerster aan een belangenafweging niet toekomt. Mitsdien falen de grieven van eiseressen op dit punt.
Nu de bestreden besluiten niet onevenredig zijn met de daarmee te dienen doelen en niet is gebleken dat eiseressen in verhouding tot andere instellingen onevenredig zijn getroffen door de heffing, een aan ander in het licht van de gekozen heffingssystematiek, bestaat er geen grond voor nadeelcompensatie.
Evenmin is de rechtbank gebleken van andere feiten en omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit onrechtmatig is.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerster terecht de heffingen 2005 ten laste van eiseressen op grond van de Regeling bekostiging financieel toezicht en de Vaststellingsregeling heeft opgelegd.
De beroepen van eiseressen dienen derhalve ongegrond te worden verklaard.
Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.C.J. Peeck.
De beslissing is, in tegenwoordigheid van mr. A.J.J. van der Vlist, griffier, uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2007.
De griffier: De rechter:
Afschrift verzonden op:
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseressen worden begrepen - en verweerster kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-Gravenhage. De termijn voor het indienen van het beroepschrift bedraagt zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.