Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nr.: AWB 08/4934 WIB
Uitspraak in het geding tussen
[eiser], wonende te Hoogvliet, eiser,
gemachtigde mr. E. Köse,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde mr. M. van Andel.
1 Ontstaan en loop van de procedure
1.1 Bij besluit van 16 oktober 2008 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de brief van 7 juli 2008 deels niet ontvankelijk verklaard en deels ongegrond verklaard. De brief van 7 juli 2008 strekt tot vaststelling van de inburgeringsvoorziening.
1.2 Tegen het bestreden besluit heeft eiser bij brief van 25 november 2008 beroep ingesteld.
1.3 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
1.4 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2009. Bij brief van
9 februari 2010 is het onderzoek heropend en is de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. Op 20 mei 2010 heeft de nadere zitting plaatsgevonden. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich eveneens laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
2 Overwegingen
2.1.1 Artikel 3, van de Wet inburgering (Wi) luidt - voor zover hier van belang - als volgt.
1. Inburgeringsplichtig is de vreemdeling met rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e, dan wel l, van de Vreemdelingenwet 2000, die:
a. anders dan voor een tijdelijk doel in Nederland verblijft.
2.1.2 Artikel 5, van de Wi luidt - voor zover hier van belang - als volgt.
2. Evenmin is inburgeringsplichtig:
a. de persoon die onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, of Zwitserland;
d. de persoon die anderszins op grond van bepalingen van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties geen inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7 kan Pro worden opgelegd.
2.1.3 Artikel 22, eerste lid, van de Wi luidt als volgt.
Het college stelt de inburgeringsvoorziening of taalkennisvoorziening vast, nadat de inburgeringsplichtige een door het college aangeboden inburgeringsvoorziening of taalkennisvoorziening heeft aanvaard.
2.1.4 Artikel 9 van Pro de Overeenkomst waarbij een associatie tot stand wordt gebracht tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije (de Associatieovereenkomst) luidt als volgt.
De overeenkomstsluitende partijen erkennen, dat binnen de werkingssfeer van de Overeenkomst, en onverminderd de bijzondere bepalingen die krachtens artikel 8 zouden Pro kunnen worden vastgesteld, elke discriminatie uit hoofde van nationaliteit is verboden, overeenkomstig het in artikel 7 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Gemeenschap vermelde beginsel.
2.1.5 Artikel 10, eerste lid van Besluit 1/80 van de Associatieraad van 19 september 1980 betreffende de ontwikkeling van de associatie (Besluit 1/80) luidt als volgt.
De Lid-Staten van de Gemeenschap passen op de Turkse werknemers die tot hun legale arbeidsmarkt behoren een stelsel toe dat wordt gekenmerkt door het ontbreken van elke discriminatie uit hoofde van de nationaliteit ten opzichte van communautaire werknemers, voor wat betreft de lonen en verdere arbeidsvoorwaarden.
2.1.6 Artikel 13 van Pro Besluit 1/80 luidt als volgt.
De Lid-Staten van de Gemeenschap en Turkije mogen geen nieuwe beperkingen invoeren met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid van werknemers en hun gezinsleden wier verblijf en arbeid op hun onderscheiden grondgebied legaal zijn.
2.2 Verweerder stelt zich in het bestreden besluit - overeenkomstig het advies van de Algemene Bezwaarschriftencommissie - op het standpunt dat verweerder reeds bij besluit van 29 augustus 2007 aan eiser heeft medegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Nu eiser tegen dit besluit geen bezwaar heeft gemaakt staat de inburgeringsplicht vast. Eiser kan daar in dit geding niet tegenop komen. Verweerder acht de inburgeringsplicht niet discriminerend of een belemmering voor eiser bij het verrichten van arbeid.
In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat noch de brief van 29 augustus 2007, noch de brief van 7 juli 2008, zijn aan te merken als besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De inburgeringsplicht vloeit rechtstreeks voort uit de wet. Verweerder verwijst naar de Memorie van toelichting (Tweede Kamer der Staten-Generaal, vergaderjaar 2005-2006, 30 308, nr.3). De brieven zijn slechts informatief van aard en zijn niet gericht op rechtsgevolg.
In de ter zitting van 20 mei 2010 overgelegde pleitnota is aangevoerd dat de inburgeringsplicht niet valt binnen de materiële werkingssfeer van de Associatieovereenkomst en van Besluit 1/80.
2.3 Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en voert daartoe – samengevat – het volgende aan. De inburgeringsplicht vormt voor Turkse onderdanen een wijzigiging in het stelsel van geleidelijke integratie, die in strijd is met het Associatierecht, met name de non-discriminatiebepaling van artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst en de artikelen 10, eerste lid en 13 van het Besluit 1/80. De verplichte inburgering kan van invloed zijn op de tewerkstelling en arbeidsvoorwaarden van een Turkse werknemer.
2.4 De rechtbank oordeelt als volgt.
2.4.1 In de eerste plaats moet worden beoordeeld of het bezwaar ontvankelijk is. Verweerder stelt zich thans - gelet op het verweerschrift en het betoog ter zitting - op het standpunt dat er geen besluit als bedoeld in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb voorligt, waartegen een rechtsmiddel kan worden aangewend. Dat zou ertoe leiden dat het beroep gegrond is en het bezwaarschrift alsnog niet- ontvankelijk zou moeten worden verklaard.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen de brief van 7 juli 2008. Blijkens de inhoud van de brief heeft verweerder deze brief als een besluit aangemerkt. Verweerder verwijst naar artikel 22, eerste lid, van de Wi en heeft een rechtsmiddelenclausule opgenomen. Uit artikel 22, eerste lid, van de Wi en de toelichting op dit artikel in de Memorie van Toelichting (Tweede Kamer der Staten Generaal, 2005-2006, 30 308, nr.3 ) volgt dat het gaat om een vaststelling door verweerder bij beschikking van de – eerder door de inburgeringsplichtige aanvaarde – inburgeringsvoorziening. Het besluit omtrent vaststelling schept rechten en verplichtingen, die in de individuele beschikking kunnen worden opgenomen, alsdus de Memorie van Toelichting. In dit geval heeft verweerder in de brief - onder meer - eiser medegedeeld dat er voor hem geen kosten zijn verbonden aan het volgen van het inburgeringstraject, omdat hem een deelnamebonus van € 270,- is toegekend. Daarmee alleen al is dit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechthandeling inhoudt, namelijk de individueel bepaalde vaststelling dat eiser onder de algemene compensatieregeling van verweerder valt. Gelet op het vorenstaande is naar het oordeel van de rechtbank de brief van 7 juli 2008 aan te merken als een besluit, waartegen bezwaar kon worden gemaakt.
2.4.2 Vervolgens is de vraag of eiser in deze procedure de inburgeringsplicht aan de orde kan stellen. Uit het systeem van de wet alsmede de Memorie van Toelichting, volgt dat het uitgangspunt is dat de inburgeringsplicht rechtstreeks ontstaat uit de wet. Voor nieuwkomers, zoals eiser, geldt daarbij dat de inburgeringsplicht aanvangt op het tijdstip waarop zij op basis van een verblijfsvergunning voor een niet-tijdelijk doel in Nederland mogen verblijven.
In de Memorie van Toelichting is hierover als volgt overwogen:
“2.1.5 De inburgeringsplicht volgt uit de wet
Het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de inburgeringsplicht rechtstreeks ontstaat uit de wet.
Het uitgangspunt van de wet is niet dat de overheid van alle potentiële inburgeringsplichtigen - bij beschikking - gaat vaststellen of zij inburgeringsplichtig zijn of niet. Daarmee zou de overheid een niet te torsen uitvoeringslast op zich nemen. De voorlichtende en informerende taak van gemeenten reikt dan ook niet zover, dat de gemeente, desverzocht door een burger, een bindende uitspraak kan doen over diens inburgeringsplichtigheid. Een dergelijk verzoek - voorzover dit niet met algemene informatieverstrekking zou kunnen worden beantwoord - mondt hoogstens uit in een zogenaamd «bestuurlijk (rechts)oordeel» van het college en niet in een voor bezwaar en beroep vatbare beschikking. Zodra echter de overheid consequenties (in positieve of negatieve zin) verbindt aan de inburgeringsplicht, zal de overheid vanzelfsprekend ook het (achterliggende) oordeel over de inburgeringsplicht in een beschikking neerleggen. Op dat moment zal de betrokkene die de inburgeringsplichtigheid betwist daartegen in rechte kunnen opkomen.”
Nu de rechtbank van oordeel is dat de brief van 7 juli 2008 als een besluit is aan te merken, kan in het bezwaar tegen dit besluit ook worden opgekomen tegen de vaststelling in de eerste zin van de brief, namelijk dat eiser inburgeringsplichtig is. Immers, gelet op de systematiek van de wet en hetgeen de wetgever heeft beoogd, kan de inburgeringsplicht aan de orde worden gesteld zodra verweerder consequenties verbindt aan de inburgeringsplicht. De financiële tegemoetkoming die verweerder eiser heeft toegekend in het besluit is naar het oordeel van de rechtbank als zodanig te zien. Onduidelijk is immers of eiser gehouden zou zijn die tegemoetkoming terug te betalen als achteraf blijkt dat hij niet inburgeringsplichtig is.
De rechtbank deelt niet het standpunt van verweerder dat de inburgeringsplicht pas aan de orde kan worden gesteld, zodra een bestuurlijke boete door verweerder wordt opgelegd vanwege het door eiser niet of onvoldoende meewerken aan de uitvoering van de inburgeringsvoorziening (artikel 30 van Pro de Wi) of indien eiser het inburgeringsexamen niet heeft behaald binnen de daarvoor gestelde termijn (artikel 31 van Pro de Wi).
2.4.3 De vraag die in de bezwaarfase aan de orde is geweest of de kennisgeving van
29 augustus 2007 reeds een besluit was waartegen eiser bezwaar had kunnen of moeten maken, behoeft niet te worden beantwoord. Voor zover de brief van 29 augustus 2007 als een besluit kan worden aangemerkt, zou gelet op de hierboven uiteengezette systematiek van de wet waarin het uitgangspunt is dat de inburgeringsplicht rechtstreeks uit de wet voorvloeit, het niet tijdig bezwaar maken tegen de kennisgeving verschoonbaar zijn te achten.
2.4.4.1 Daarmee staat ter beoordeling of het opleggen van de inburgeringsplicht aan eiser in strijd is met de Associatieovereenkomst, gesloten tussen de Europese Economische Gemeenschap en Turkije, en Besluit 1/80 van de Associatieraad. Niet in geschil is dat eiser een Turkse werknemer is die onder de reikwijdte van deze verdragen valt.
2.4.4.2 Ten aanzien van de Associatieovereenkomst heeft verweerder er ter zitting van
20 mei 2010 op gewezen dat in de Memorie van Antwoord (Eerste Kamer der Staten-Generaal, 2006-2007, 30 308, H, p. 12) staat vermeld dat Turkse werknemers niet dezelfde rechten hebben als burgers van de Unie en dat artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst niet hetzelfde is als artikel 12 van Pro het EG-verdrag aangezien de werkingssfeer van de Associatieovereenkomst beperkt is. Verweerder stelt dat de inburgeringsplicht buiten die werkingssfeer valt. Dat geldt eveneens voor artikel 10, eerste lid van Besluit 1/80 en de standstillbepaling van artikel 13 van Pro Besluit 1/80, aldus verweerder.
2.4.4.3 De rechtbank is van oordeel dat de inburgeringsplicht een maatregel is die van invloed is op de omstandigheden waaronder een Turkse werknemer hier te lande arbeid verricht en verblijft. Het voldoen aan de verplichting tot inburgering en het behalen van een examen vergt immers enige vorm van studie die, op welke manier die ook wordt ingevuld, via een cursus, overdag of ’s avonds, of door middel van zelfstudie, inzet vraagt van tijd en energie die ten koste gaat van andere activiteiten. Bij het niet op tijd behalen van het inburgeringsexamen kan een boete worden opgelegd. Het niet slagen voor het examen leidt ertoe dat geen verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd kan worden verkregen. Dit kan leiden tot een slechtere positie op de arbeidsmarkt en op de verblijfssituatie in het algemeen. De minder sterke verblijfstitel kan ook financiële gevolgen hebben, zoals het moeilijk verkrijgen van leningen of een hypotheek. Al deze omstandigheden hebben direct of indirect betrekking op de positie van de vreemdeling en zijn functioneren op de arbeidsmarkt. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel van verweerder dat de inburgeringsplicht niet onder de werkingssfeer van de Associatieoverenkomst valt.
2.4.4.4 In het arrest van 29 april 2010 van het Europese Hof van Justitie (zaak C-92/07; Europese Commissie tegen Nederland), waarnaar eiser heeft verwezen, is – voor zover hier van belang – als volgt overwogen:
“67 De associatieovereenkomst heeft echter, zoals uit artikel 2, lid 1, ervan blijkt, tot doel de situatie van Turkse staatsburgers dichter bij de situatie van burgers van de Unie te brengen door geleidelijk het vrije verkeer van werknemers tot stand te brengen en door de beperkingen van de vrijheid van vestiging en van het vrije verrichten van diensten op te heffen.
68 In dit verband bevorderen het in artikel 9 van Pro de associatieovereenkomst neergelegde algemene verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en de toepassing van dit verbod op het bijzondere gebied van werknemers overeenkomstig artikel 10 van Pro besluit nr. 1/80, de geleidelijke integratie van Turkse migrerende werknemers en van Turkse staatsburgers die zich verplaatsen om zich te vestigen of diensten aan te bieden in een lidstaat (zie in die zin, voor werknemers, arrest Wählergruppe Gemeinsam, reeds aangehaald, punt 78).
69 Het Koninkrijk der Nederlanden kan het verschil tussen de litigieuze leges en de leges die van burgers van de Unie worden geëist, dus niet rechtvaardigen op grond van de omstandigheid dat Turkse staatsburgers niet op even volledige wijze als burgers van de Unie in aanmerking komen voor het vrije verkeer van werknemers, de vrije vestiging of het vrije verrichten van diensten in de Unie. De Commissie heeft zich terecht op de non-discriminatiebepalingen en op artikel 59 van Pro het aanvullend protocol beroepen om na te gaan of de litigieuze leges de situatie van deze staatsburgers niet op een met de standstillbepalingen strijdige wijze verslechterden in vergelijking met de situatie van burgers van de Unie. ”
Nu ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wi burgers van de Unie zijn vrijgesteld van de inburgeringsplicht is het opleggen van deze verplichting aan eiser die de Turkse nationaliteit bezit, in strijd met artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst. Dat geldt eveneens voor artikel 10, eerste lid, van Besluit 1/80, waarin discriminatie uit hoofde van nationaliteit ten opzichte van communautaire werknemers op het gebied van lonen en verdere arbeidsvoorwaarden is verboden. De rechtbank ziet - in navolging van de uitleg van het EHvJ - geen aanleiding om deze bepaling restrictief uit te leggen.
Nu het hier gaat om een verplichting die tot stand is gekomen na 1 december 1980, die, zoals hierboven is overwogen, een beperking inhoudt met betrekking tot de toegang tot de werkgelegenheid, geldt bovendien dat het opleggen van de inburgeringsplicht een maatregel is die in strijd is met de standstillbepaling van artikel 13 van Pro Besluit 1/80.
2.4.5 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd vanwege strijd met artikel 9 van Pro de Associatieovereenkomst en de artikelen 10, eerste lid, en 13 van Besluit 1/80.
2.4.6 De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep tot aan deze uitspraak redelijkerwijs heeft moeten maken. De rechtbank bepaalt de proceskosten op € 805,- aan kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart het beroep gegrond,
vernietigt het bestreden besluit,
bepaalt dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht van € 145,- vergoedt,
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 805,-, te betalen aan eiser.
Aldus gedaan door mr. A. van ‘t Laar, voorzitter, en mr. E.R. Houweling en
mr. drs. H. van den Heuvel, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.M.L.J. Spierings, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 12 augustus 2010.
Afschrift verzonden op:Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiser wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.