Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Reg.nrs.: AWB 11/1498 WWB-T2, AWB 11/2026 WMO-T2 en AWB 11/1181 BELEI-T2
Uitspraak in de gedingen tussen
X, zonder vaste woon- of verblijfplaats, eiseres,
gemachtigde mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat te Haarlem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder.
1 Ontstaan en loop van de procedure
Bij besluit van 17 maart 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 2 december 2010 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder geweigerd eiseres een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (hierna: WWB) te verlenen.
Tegen het besluit van 17 maart 2011 (hierna: het bestreden besluit I) heeft eiseres beroep ingesteld (registratienummer AWB 11/1498 WWB-T2).
Bij besluit van 20 april 2011 heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 29 december 2010 ongegrond verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder het verzoek van eiseres, om op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (hierna: Wmo) te worden toegelaten tot de maatschappelijke opvang, afgewezen.
Tegen het besluit van 20 april 2011 (hierna: het bestreden besluit II) heeft eiseres beroep ingesteld (registratienummer AWB 11/2026 WMO-T2).
Bij besluit van 1 februari 2011 heeft verweerder eisers bezwaar tegen verweerders brief van 2 december 2010 niet-ontvankelijk verklaard.
Tegen het besluit van 1 februari 2011 (hierna: het bestreden besluit III) heeft eiseres beroep ingesteld (registratienummer AWB 11/1181 BELEI-T2).
De rechtbank heeft partijen meegedeeld dat de beroepen, met toepassing van artikel 8:52 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), versneld zullen worden behandeld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2011, alwaar de drie zaken en de zaak met registratienummer AWB 11/1675 BELEI-T2 gevoegd zijn behandeld. Aanwezig waren eiseres en mr. W.G. Fischer, kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres en T. Miltenburg, werkzaam bij het Rotterdams Ongedocumenteerden Steunpunt (ROS). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. P.R. van der Heijden-Wijnen en N.W.J. Nijenhuis. Eveneens aanwezig waren J.G.M. Breukels, senior-beleidsmedewerker bij de GGD, en S. Spanjersberg, arts bij de GGD. Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de rechtbank de zaak met het registratienummer AWB 11/1675 BELEI-T2 gesplitst van de overige zaken voor het doen van uitspraak.
2 Overwegingen
2.1 Eiseres, geboren [datum], is een alleenstaande vrouw met GBA-
verblijfscode 98. Eiseres is naar eigen zeggen afkomstig uit Burundi. De asielaanvraag van eiseres is op 6 maart 2008 afgewezen en vanaf 23 december 2009 is zij verwijderbaar uit Nederland. In de periode van 24 februari 2010 tot 2 juni 2010 heeft eiseres in vreemdelingenbewaring gezeten.
2.2 Bij brief van 21 oktober 2010 is namens eiseres verzocht om een uitkering op grond van de WWB dan wel maatschappelijke opvang op grond van de Wmo dan wel om buitenwettelijke hulp. Ten tijde van de aanvraag verbleef eiseres in de particuliere noodopvang van het ROS.
2.3 Bij de bestreden besluiten I en II heeft verweerder de aanvragen op grond van de
WWB en de Wmo afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen - kort samengevat - dat eiseres niet rechtmatig in Nederland verblijft en dat niet is gebleken dat zij alle wegen heeft bewandeld om terugkeer naar het land van herkomst mogelijk te maken dan wel de onmogelijkheid van terugkeer niet heeft aangetoond. In dat kader heeft verweerder erop gewezen dat uit contact met de Dienst Terugkeer en Vertrek naar voren is gekomen dat de ambassade in Burundi heeft meegedeeld dat eiseres geen burger is van dat land. Als eiseres haar werkelijke identiteit bekend zou maken, zou zij naar het land van herkomst kunnen terugkeren. Volgens verweerder is weigering van een bijstandsuitkering en maatschappelijke opvang niet in strijd met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), gelet op het advies van de GGD-arts van 15 december 2010. Uit dat advies volgt dat eiseres niet kan worden gezien als een kwetsbaar persoon in de zin van dat artikel. Daarnaast acht verweerder van belang dat eiseres eerst door de Sisters of Charity en vanaf 1 november 2010 door het ROS wordt opgevangen.
2.4 Bij het bestreden besluit III heeft verweerder het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder stelt zich hierbij op het standpunt dat de brief van 2 december 2010 waartegen het bezwaar van eiseres zich richt, geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. In beroep heeft verweerder toegelicht dat hij op basis van de aanvraag van eiseres niet vanuit een wettelijke grondslag, dan wel bevoegdheid kan handelen en dat het gaat om een feitelijk handelen.
2.5 Eiseres heeft aangevoerd dat er geen zicht is op uitzetting uit Nederland, omdat zij al langdurig in bewaring heeft gezeten en er door geen enkele ambassade een zogenaamde laissez passer is afgegeven. Omdat zij zichzelf niet op straat kan redden is zij daardoor als vrouw in een extra kwetsbare positie komen te verkeren en behoeft zij bescherming door de Staat, in deze vertegenwoordigd door verweerder. Ter onderbouwing van haar kwetsbaarheid heeft eiseres verwezen naar een brief van psychiater D.J. Vinkers van 10 maart 2011 en een brief van ROS van 28 maart 2011. Naar de mening van eiseres heeft verweerder onvoldoende rekening gehouden met haar individuele belangen en heeft verweerder hiermee gehandeld in strijd met de artikelen 3 en 8 van het EVRM en overige internationale normen, waaronder de Terugkeerrichtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 (hierna: de Terugkeerrichtlijn). Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij thans verblijft bij de Nico Adriaan Stichting (NAS).
De rechtbank oordeelt als volgt.
Ten aanzien van het beroep met registratienummer AWB 11/1498 WWB-T2
2.6 De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak de te beoordelen periode in
geval van een aanvraag om bijstand in beginsel de periode bestrijkt vanaf de datum van de aanvraag tot en met de datum van het primaire besluit. Dat brengt mee dat hier beoordeeld dient te worden de periode van 21 oktober 2010 tot en met 2 december 2010.
2.7 Niet is in geschil dat eiseres in de periode van 21 oktober 2010 tot en met 2 december 2010 geen vreemdeling was in de zin van artikel 11, tweede en derde lid, van de WWB. Dit heeft tot gevolg dat eiseres onder de koppelingsregeling van artikel 16, tweede lid, van de WWB valt en dat aan haar zelfs uit hoofde van zeer dringende redenen, zoals bedoeld in het eerste lid van dat artikel, geen uitkering ingevolge de WWB kan worden toegekend.
2.8 Het beroep van eiseres op de artikelen 3 en 8 van het EVRM en op de
Terugkeerrichtlijn, en haar stelling dat terugkeer naar het land van herkomst niet mogelijk is, kunnen niet leiden tot het oordeel dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd eiseres een bijstandsuitkering te verlenen. Voor de motivering van dat oordeel zij verwezen naar hetgeen is overwogen in 2.12 tot en met 2.19.
2.9 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
Ten aanzien van het beroep met registratienummer AWB 11/2026 WMO-T2
2.10 Blijkens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) kan maatschappelijke opvang als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wmo niet worden aangemerkt als een individuele voorziening als bedoeld in de artikelen 5 en 8 van de Wmo (CRvB 15 april 2010, LJN: BM3583 en LJN: BM0956). Dit betekent dat eiseres een aanvraag heeft ingediend om een andere dan een individuele voorziening, zodat artikel 8 van Pro de Wmo, dat slechts op het verlenen van individuele voorzieningen ziet, daarop niet van toepassing is. Nu ook overigens in de Wmo geen aan artikel 8 van Pro de Wmo gelijke bepaling met betrekking tot de verlening van andere dan individuele voorzieningen is opgenomen, vormen voor de vraag of eiseres aanspraak heeft op maatschappelijke opvang, de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 het in aanmerking te nemen beoordelingskader.
2.11 Vaststaat dat eiseres ten tijde in geding geen rechtmatig verblijf had in Nederland en dat eiseres ingevolge de artikelen 10 en 11 van de Vw 2000 dan ook geen aanspraak kon maken op toelating tot de maatschappelijke opvang in de gemeente Rotterdam.
2.12 Ten aanzien van de stelling van eiseres dat sprake is van schending van artikel 8 van Pro het EVRM, overweegt de rechtbank dat voorop dient te worden gesteld dat het EHRM als “the very essence” van het EVRM aanmerkt respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid (zie ook uitspraak van de CRvB van 22 december 2008, LJN: BG8776). Het in artikel 8 van Pro het EVRM besloten liggende recht op respect voor het privéleven van een persoon omvat mede de fysieke en psychische integriteit van die persoon en is er primair op gericht, zonder inmenging van buitenaf, de ontwikkeling van de persoonlijkheid van elke persoon in zijn betrekkingen tot anderen te waarborgen. Dit artikel beoogt niet alleen de staten tot onthouding van inmenging in het privéleven te dwingen, maar kan onder omstandigheden ook aan het recht op eerbiediging van het privéleven inherente positieve verplichtingen meebrengen die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborging ervan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Het EHRM heeft meerdere malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant is in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Daarbij is wel van belang dat in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten onder het EVRM belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen (arrest van het EHRM van 27 mei 2008, in de zaak N. vs het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05 (EHRC 2008, 91).
2.13 De rechtbank acht primair van belang dat eiseres een vreemdeling is die ten tijde in geding niet rechtmatig in Nederland verbleef. De stelling van eiseres dat het voor haar onmogelijk is terug te keren naar haar land van herkomst, volgt de rechtbank niet. Eiseres is niet in het bezit van een verblijfsvergunning waaruit blijkt dat zij buiten haar schuld Nederland niet kan verlaten. Evenmin heeft zij een daartoe strekkende aanvraag ingediend. De autoriteiten van Burundi hebben weliswaar geweigerd om ten behoeve van eiseres een (vervangend) reisdocument af te geven, maar eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij hen voldoende gegevens heeft verschaft op basis waarvan die autoriteiten haar gestelde identiteit en nationaliteit hadden kunnen vaststellen.
2.14 Voorts blijkt uit het medisch advies van 15 december 2010 van S. Spanjersberg, arts bij de GGD (hierna: Spanjersberg) dat eiseres langer bestaande pijnklachten - met name hoofdpijnklachten - heeft, waardoor zij kortademig is en niet goed slaapt. Eiseres gebruikt pijnstillende medicatie. Zij wordt vanwege met name somberheid en slecht slapen begeleid door een psychiater die tevens medicatie voorschrijft. Volgens Spanjersberg wordt er aan eiseres adequate medische zorg geboden voor de lichamelijke en psychische problematiek en de aard en ernst van de fysieke en psychische problematiek is niet zodanig dat bij het uitblijven van medische opvang, in de vorm van de in de gemeente Rotterdam geboden nachtopvang, de gezondheid van eiseres substantieel wordt bedreigd. De rechtbank heeft geen aanleiding om aan de juistheid van dat oordeel te twijfelen. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de door eiseres genoemde brieven, zoals vermeld onder 2.5, geen blijk geven van informatie waarmee door de GGD arts in diens advies van 15 december 2010 geen rekening is gehouden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat naar objectief medische maatstaf niet is aangetoond dat eiseres gelet op haar gezondheidstoestand ten tijde van belang behoort tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van Pro het EVRM in het bijzonder recht heeft op bescherming van het privé- en gezinsleven. Niet is gebleken dat de weigering van toelating tot maatschappelijke opvang in de gegeven omstandigheden geen blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die toegang en de particuliere belangen van eiseres om wel tot de opvang te worden toegelaten.
2.16 Voorts heeft eiseres betoogd dat uit overweging 12 van de considerans en artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Terugkeerrichtlijn volgt dat verweerder gehouden is om te voorzien in de elementaire levensbehoeften van illegale personen.
2.17 Volgens overweging 12 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn dient de voorziening in de elementaire levensbehoeften van onderdanen van derde landen die illegaal verblijven maar nog niet kunnen worden uitgezet volgens de nationale wetgeving te worden geregeld.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, aanhef en onder b en d, van de Terugkeerrichtlijn zorgen de lidstaten ervoor, behoudens het bepaalde in de artikelen 16 en 17, dat jegens de onderdanen van derde landen, tijdens de termijn die overeenkomstig artikel 7 voor Pro vrijwillig vertrek is toegestaan, en tijdens de termijn waarvoor overeenkomstig artikel 9 de Pro verwijdering is uitgesteld, zoveel de volgende beginselen in acht worden genomen:
b) dringende medische zorg wordt verstrekt en essentiële behandeling wordt uitgevoerd;
d) er wordt rekening gehouden met de speciale behoeften van kwetsbare personen
2.18 De rechtbank is niet gebleken - zoals ook in 2.13 is overwogen - dat eiseres niet naar haar land van herkomst kan terugkeren dan wel naar dat land of een ander land kan worden uitgezet. Voor zover al rechtstreekse werking toekomt aan overweging 12 van de considerans van de Terugkeerrichtlijn, kan eiseres daar dus geen geslaagd beroep op doen.
2.19 Evenmin kan eiseres een geslaagd beroep doen op artikel 14, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, nu niet is gebleken dat eiseres ten tijde van het bestreden besluit een termijn voor vrijwillig vertrek als bedoeld in artikel 7 was Pro gegund of dat ten tijde van het bestreden besluit haar verwijdering overeenkomstig artikel 9 was Pro uitgesteld. Eiseres valt dus niet onder de reikwijdte van artikel 14, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn, zodat de vraag of aan dit artikel, meer in het bijzonder aan de onderdelen b en d van deze bepaling, rechtstreekse werking toekomt, onbeantwoord kan blijven.
2.20 Uit het voorgaande volgt dat verweerder eiseres met recht maatschappelijke opvang op grond van de Wmo heeft geweigerd. Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
Ten aanzien van het beroep met registratienummer AWB 11/1181 BELEI-T2
2.21 In zijn onder 2.4 vermelde brief van 2 december 2010 schrijft verweerder aan de gemachtigde van eiseres het volgende:
‘In uw brief van 21 oktober 2010 doet u namens mevrouw X het verzoek een ‘Rotterdam status’ te verstrekken. Navraag heeft mij geleerd dat een dergelijke regeling niet bekend is in onze organisatie, noch dat er sprake is van een regeling die in mandaat door de Directie van SoZaWe wordt uitgevoerd (…) Volledigheidshalve wijs ik u erop dat ik u informeer per brief aangezien er hier geen sprake is van een besluit krachtens de Awb waartegen bezwaar/beroep aangetekend kan worden.’
2.22 Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.23 Verweerder heeft het verzoek van eiseres om buitenwettelijke hulp opgevat als een verzoek om in aanmerking te komen voor de zogeheten bed-bad-broodregeling. In zijn op 23 februari 2011 aan de gemeenteraad verzonden brief schrijft verweerder:
“ (…) In zijn vergadering van 22 februari 2011 heeft het college van Burgemeester en Wethouders besloten om na de sluiting van de huidige nachtopvang (…) tijdelijk een zeer sobere bed-bad-brood voorziening te starten voor een beperkt aantal aantoonbaar niet uitzetbare vreemdelingen met acute medische problemen. De uitvoering van deze voorziening zal onder regie van de GGD plaatsvonden. De kosten die hiermee gemoeid zijn zullen gedeclareerd worden bij het Rijk aangezien de niet gerealiseerde terugkeer haar verantwoordelijkheid is (…) Zolang deze terugkeer niet geëffectueerd is en er geen recht op Rijksopvang mogelijk is en opvang en zorg medisch noodzakelijk wordt geacht, moet er, gelet op het gevaar voor de volksgezondheid en de openbare orde, een sobere voorziening gecreëerd worden. De voorziening is alleen toegankelijk voor hen die een aantoonbare regiobinding hebben en in het bezit zijn van een medische indicatie afgegeven door een arts van de GGD of een straatarts.(…)”
2.24 Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat er geen publiekrechtelijke bevoegdheid valt aan te wijzen voor het verstrekken van voorzieningen in het kader van de bed-bad-broodregeling. Dat betekent dat de beslissing op een verzoek om in aanmerking te komen voor een dergelijke voorziening geen besluit is. Van een andere publiekrechtelijke bevoegdheid om de door eiseres gevraagde hulp te verstrekken is de rechtbank evenmin gebleken, zodat verweerder het bezwaar tegen de brief van 2 december 2010 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2.25 Het beroep dient ongegrond te worden verklaard.
2.26 Voor een veroordeling in de proceskosten ziet de rechtbank geen aanleiding.
3 Beslissing
De rechtbank,
recht doende:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gedaan door mr. J. Bergen, voorzitter, en mr. T. Damsteegt en mr. J. de Gans, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van den Berg, griffier.
De griffier: De voorzitter:
Uitgesproken in het openbaar op: 4 augustus 2011.
Een belanghebbende - onder wie in elk geval eiseres wordt begrepen - en verweerder kunnen tegen deze uitspraak hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. De termijn voor het indienen van het beroepschrift is zes weken en vangt aan met ingang van de dag na die waarop het afschrift van deze uitspraak is verzonden.
Afschrift verzonden op: