Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 14/1384 en ROT 14/1996
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 oktober 2014 in de zaken tussen
[a], te [b], eiseres,
gemachtigde: mr. L. Hennink,
en
de minister van Veiligheid en Justitie, verweerder,
gemachtigde: mr. E. Versloot.
Procesverloop
Bij besluit van 31 juli 2013 (het primaire besluit I) heeft verweerder de betaling van de bezoldiging van eiseres met ingang van 31 juli 2013 stopgezet.
Bij besluit van 24 september 2013 (het primaire besluit II) heeft verweerder eiseres met ingang van 1 oktober 2013 ontslagen wegens het niet nakomen van haar re-integratieverplichtingen dan wel wegens zeer ernstig plichtsverzuim.
Bij besluit van 15 januari 2014 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 februari 2014 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten I en II afzonderlijk beroep ingesteld.
Verweerder heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door[c] en [d].
Overwegingen
1.1.
Eiseres,[geboortedatum], was sinds 1995 in dienst bij verweerders Penitentiaire Inrichting[plaats]. Eiseres vervulde een voltijdse op schaal 8 gewaardeerde functie, waarbij zij werkte met gedetineerden. In verband met financiële problemen in de privésfeer en het daarmee ontstane chantagerisico is eiseres in 2010 met behoud van een schaal 8 salaris geplaatst in een op schaal 6 gewaardeerde administratieve functie op het coördinatiebureau, laatstelijk in de functie van medewerker verwerken en behandelen. De afspraak was dat eiseres na het oplossen van haar financiële problemen weer zou terugkeren in haar oude functie.
1.2.
Eiseres heeft zich op 11 juli 2013 ziek gemeld. De bedrijfsarts heeft op 15 juli 2013 het volgende advies gegeven:
“per 17.07.2013: 3 uur per dag aangepast eigen werk, rustig werktempo, geen hoge targets.
per 22.07.2013: eigen werk hervatten, problemen in de arbeidsrelatie structureel oplossen.”
1.3.
Op 22 juli 2013 heeft de bedrijfsarts als volgt geadviseerd:
“Uw medewerker, [a], is weer volledig inzetbaar in de eigen werkzaamheden. De datum waarop het werk volledig kan worden hervat is 22/07/2013. Mijn advies van 15.07.2013 blijft gehandhaafd, er zijn geen nieuwe medische klachten of afwegingen omtrent de belastbaarheid en oplossen van het probleem in de arbeidsrelatie.”
1.4.
Op 23 juli 2013 heeft eiseres zich wederom ziek gemeld en op 26 juli 2013 heeft eiseres bij het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) een deskundigenoordeel aangevraagd over haar arbeids(on)geschiktheid. Daarbij heeft zij aan de deskundige de vraag voorgelegd of zij op 15 juli 2013 c.q. 22 juli 2013 volledig geschikt is te achten voor haar eigen werk.
1.5.
Op 25 juli 2013 heeft verweerder zijn voornemen tot onvoorwaardelijk strafontslag wegens plichtsverzuim, onder meer er uit bestaande dat eiseres niet meewerkt aan haar re-integratie, bekend gemaakt.
1.6.
Op 29 juli 2013 heeft de bedrijfsarts, na telefonisch contact met de behandelaar van eiseres, onder meer overwogen dat een aantal medische beperkingen ten aanzien van arbeid zijn te benoemen en heeft hij het volgende advies gegeven:
“Reïntegratie op de eigen werkplek kan niet los gezien worden van oplossen van het probleem in de arbeidsrelatie. …. Indien het mogelijk is mevrouw tijdelijk elders binnen DJI passend werk te laten verrichten, tot meer medische informatie beschikbaar is, zou dat mijn voorkeur hebben. Te denken is aan halve dagen ander passend werk.”
1.7.
Op 31 juli 2013 heeft verweerder het primaire besluit I genomen, waarbij de betaling van de bezoldiging van eiseres met ingang van diezelfde dag wordt gestopt. Verweerder heeft dit besluit gegrond op het feit dat eiseres weigert de dienstopdrachten uit te voeren, waarbij haar is opgedragen om op het werk te komen om passende arbeid te verrichten en zij zich op 31 juli 2013 niet heeft gemeld om vervangende werkzaamheden te verrichten. Verweerder deelt onder meer als volgt mee:
“Door uw leidinggevende is u te verstaan gegeven dat het aanvragen van een deskundigenoordeel door het UWV, geen opschortende werking heeft en aan u is de opdracht gegeven naar uw werk te komen.”
1.8.
Op 16 augustus 2013 heeft verweerder zijn voornemen bekend gemaakt eiseres te ontslaan in verband met het zich niet houden aan haar re-integratieverplichtingen.
1.9.
De sociaal psychiatrisch verpleegkundige [e], van Two Be, heeft de bedrijfsarts bij brief van 20 augustus 2013 meegedeeld dat eiseres zich op 16 juli 2013 bij die organisatie heeft gemeld. Hij heeft onder meer het volgende verklaard:
“Aanvankelijk werd gedacht dat haar problemen vooral werk gerelateerd waren, maar langzaam maar zeker is duidelijk geworden dat mw. aan een ernstige, chronische depressie lijdt zonder psychotische kenmerken die interfereren met haar beroepsmatig functioneren, haar sociale activiteiten en relaties met anderen.”
1.10.
Bij brief van 30 augustus 2013 heeft het UWV eiseres de verzekeringsgeneeskundige rapportage doen toekomen van 29 augustus 2013. De conclusie van de verzekeringsarts luidt:
“cliënt is per geschildatum 15-7-2013 c.q. 22.7.2013 niet volledig geschikt te achten voor het eigen werk.”
1.11.
Vervolgens is eiseres opgeroepen om op 3 september 2013 bij de bedrijfsarts te verschijnen.
1.12.
Bij brief van 18 september 2013 heeft verweerder aan de gemachtigde van eiseres onder meer meegedeeld:
“Op 22 juli 2013 was de bedrijfsarts van oordeel dat uw cliënte weer volledig arbeidsgeschikt was. Dit wijkt inderdaad af van het oordeel van de verzekeringsarts. Ik zal dit in mijn definitieve besluitvorming corrigeren. Echter, uw cliënte had dan ook dienen te verschijnen op het werk, omdat de verzekeringsarts wel heeft geconcludeerd dat zij gedeeltelijk arbeidsgeschikt was om werkzaamheden te verrichten.
Ik maak u hierbij erop attent dat de bedrijfsarts zijn oordeel, na contact met haar huisarts, heeft bijgesteld en uw cliënte per 30 juli 2013 voor 50% arbeidsgeschikt heeft geacht om aangepaste werkzaamheden te verrichten. Haar leidinggevende, de heer[d], heeft toen onmiddellijk een passend pakket aan werkzaamheden samengesteld. Uw cliënte is niet naar het werk gekomen en ik blijf bij mijn conclusie dat cliënte niet heeft meegewerkt aan haar re-integratie. De bezoldiging zal ik dan ook niet herstellen.”
1.13.
Bij brief van 24 september 2013 heeft de gemachtigde vervolgens gereageerd:
“Reeds thans kan ik u berichten, dat het feit dat u stelt dat cliënte 50% arbeidsgeschikt was en 50% arbeidsongeschikt betekent, dat zij in ieder geval recht heeft op 50% bezoldiging.”
1.14.
Op 24 september 2013 heeft verweerder het primaire besluit II genomen waarbij aan eiseres ingaande 1 oktober 2013 ontslag is verleend.
1.15.
Op 1 oktober heeft de psychiater,[f], het volgende gerapporteerd:
“Recidiverend depressief beeld bij een vrouw die multiple psycho sociale problematiek heeft. Depressief syndroom in combinatie met onverwerkte rouw maakt het totaalbeeld erger en veroorzaakt allerlei problematiek in de relationele sfeer. Zij loopt nu vast op allerlei levensgebieden. De problematiek word steeds groter door onbegrip voor haar klachten door allerlei instanties. Het depressie syndroom is nooit op een adequate manier behandeld.”
2.1.
Bij het bestreden besluit I heeft verweerder het primaire besluit I, waarmee hij de betaling van de bezoldiging van eiseres met ingang van 31 juli 2013 op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder t, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) heeft gestaakt, gehandhaafd. Verweerder heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat eiseres de dienstopdrachten tot werkhervatting niet heeft opgevolgd. Voorts heeft verweerder overwogen dat eiseres op 23 juli 2013 haar eigen oordeel heeft gesteld boven dat van de bedrijfsarts en dat verweerder het deskundigenoordeel, voor zover het niet overeenstemde met het advies van de bedrijfsarts, heeft gevolgd.
2.2
Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het primaire besluit II gehandhaafd. Bij dit besluit heeft hij eiseres met ingang van 1 oktober 2013 ontslagen wegens het niet nakomen van haar re-integratieverplichtingen dan wel wegens zeer ernstig plichtsverzuim, omdat zij zich niet heeft gehouden aan de verplichting tot werkhervatting.
3.1.
Op grond van artikel 40a, eerste lid, aanhef en onder t, van het ARAR vervallen de aanspraken van de ambtenaar en de gewezen ambtenaar op grond van dit hoofdstuk indien de ambtenaar zijn medewerking weigert bij de doelmatige uitvoering van de bepalingen van dit hoofdstuk. (Het betreft hoofdstuk VI: Bedrijfsgeneeskundige begeleiding, rechten en verplichtingen bij ziekte en arbeidsongeschiktheid.) Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat de aanspraak op de doorbetaling van bezoldiging, geheel of gedeeltelijk vervallen kan worden verklaard in het geval de ambtenaar de regels heeft overtreden die ter zake van afwezigheid wegens ziekte zijn vastgesteld.
3.2.
Op grond van artikel 98b, eerste lid, aanhef en onder a, van het ARAR kan aan de ambtenaar die ten gevolge van ziekte verhinderd is zijn arbeid te verrichten ontslag worden verleend, indien hij zonder deugdelijke grond weigert gevolg te geven aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige gegeven redelijke voorschriften of mee te werken aan door het bevoegd gezag of een door het bevoegd gezag aangewezen deskundige getroffen maatregelen om hem in staat te stellen de eigen of passende andere arbeid te verrichten.
3.3.
Op grond van artikel 80, eerste lid, van het ARAR kan de ambtenaar, die de hem opgelegde verplichtingen niet nakomt of zich overigens aan plichtsverzuim schuldig maakt, deswege disciplinair worden gestraft. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift als het doen of nalaten van iets, hetwelk een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen omvat.
Op grond van artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR kan de disciplinaire straf zijn: ontslag.
Het ontslag
4. Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (CRvB; onder meer 24 mei 2012, LJN: BW6802) moet een eigenmachtig niet voldoen aan opdrachten tot werkhervatting na arbeidsgeschiktverklaring worden aangemerkt als (ernstig) plichtverzuim. Onder “eigenmachtig” wordt verstaan het op subjectieve gronden, zonder dat daarvoor steun wordt gevonden in objectieve medische bevindingen, door een ambtenaar volharden in het door hem ingenomen negatieve standpunt ter zake van hervatting van het werk.
5. Eiseres betoogt dat verweerder haar in de periode tussen het advies van de bedrijfsarts en dat van de deskundige niet mocht dwingen om te komen werken door middel van dienstopdrachten. Eiseres meent dat er in de periode van 22 juli tot 30 augustus 2013 sprake was van een vacuüm waarin het deskundigenoordeel (ook door de werkgever) afgewacht diende te worden. Het niet-oproepen na het deskundigenoordeel legt eiseres zo uit dat zij in het gelijk is gesteld en dat zij niet in staat was te werken. Zij stelt zich op het standpunt dat er geen sprake is geweest van plichtsverzuim.
5.1.
Dit betoog faalt. Uit de stukken blijkt dat de bedrijfsarts eiseres in staat achtte met ingang van 17 juli 2013 voor 3 uur per dag in aangepast eigen werk te hervatten met een rustig werktempo en geen hoge targets en met ingang van 22 juli 2013 haar eigen werk te hervatten, waarbij de problemen in de arbeidsrelatie structurele oplossing behoefden. Op 17 juli 2013 heeft eiseres geweigerd met haar re-integratietraject te starten. Daarop heeft verweerder eiseres die dag, na twee mondelinge dienstopdrachten, een schriftelijke dienstopdracht verstrekt. Omdat eiseres niet was verschenen is op 18 juli 2013 nogmaals een dienstopdracht gegeven om op 19 juli 2013 te komen werken. Op 22 juli 2013 heeft de bedrijfsarts laten weten dat er geen nieuwe medische klachten zijn en dat hij zijn eerdere advies handhaaft, dat eiseres per 22 juli 2013 volledig inzetbaar is in de eigen werkzaamheden. Na een telefonisch consult op 24 juli 2013 heeft eiseres een gesprek gehad met de bedrijfsarts op 29 juli 2013. Op grond van dat gesprek en na telefonisch contact met de behandelaar van eiseres, heeft de bedrijfsarts eiseres in staat geacht om halve dagen (= 50%) ander passend werk te doen, zo mogelijk tijdelijk elders. Uit de rapportage van de deskundige van 30 augustus 2013 blijkt dat eiseres op zowel 15 juli 2013 als 22 juli 2013 niet volledig geschikt was te achten voor het eigen werk, waarbij is opgemerkt dat uit het overleg met de bedrijfsarts is gebleken dat er geen relevant meningsverschil bestond met betrekking tot de belastbaarheid van eiseres. Op 30 juli 2013 was eiseres telefonisch niet bereikbaar en is zij niet verschenen op de per e-mail meegedeelde tijd (13.00 uur) om afspraken te maken over de invulling van haar re-integratie en passend werk. Het daarop door verweerder genomen primaire besluit I, waarmee verweerder de betaling van de bezoldiging van eiseres heeft gestaakt, maakt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk, dat eiseres geacht werd op het werk te verschijnen.
6. Op grond van het vorenstaande stelt de rechtbank vast dat de periode waarin eiseres aanvankelijk volledig arbeidsgeschikt werd geacht loopt van 22 tot en met 29 juli 2013 en dat vanaf laatst genoemde datum eiseres 50% arbeidsongeschikt werd geacht. Eiseres kan niet gevolgd worden in haar stelling dat zij het deskundigenoordeel thuis mocht afwachten, omdat uit het primaire besluit I blijkt dat haar leidinggevende haar erop heeft gewezen dat het aanvragen van een deskundigenoordeel geen opschortende werking heeft en zij overigens heel duidelijk op haar verplichting om te re-integreren is gewezen. In die zin is het ook niet te begrijpen dat eiseres de dienstopdrachten van 6 en 15 augustus 2013 om op het werk te komen heeft genegeerd en ook op en na 30 augustus zich niet heeft gemeld bij de werkgever. Er is dan ook geen sprake - zoals eiseres meent - van een vacuüm. Dat eiseres deze waarschuwingen in de wind heeft geslagen dient voor haar rekening te blijven. Aan de oproepen om bij de bedrijfsarts op 26 augustus 2013 en vervolgens 3 september 2013 te verschijnen, heeft eiseres evenmin gevolg gegeven. Immers de bedrijfsarts heeft, zoals ter zitting is gebleken, terzake van 3 september 2013 een zogenoemde ‘no show’ gemeld, terwijl eiseres niet onderbouwd ter zitting heeft gesteld dat ze heeft afgebeld. Ook de reactie op de brief van 18 september 2013 wijst erop dat eiseres erkent dat zij 50% arbeidsgeschikt is. Desondanks is zij niet verschenen bij de werkgever in verband met het hervatten van (aangepast) werk. In dat licht faalt eveneens het betoog van eiseres dat de adviezen van de verzekeringsarts en de bedrijfsarts onduidelijk zijn op het punt volledig dan wel onvolledig arbeidsongeschikt.
7. Eiseres betoogt dat het niet reageren op de dienstopdrachten het gevolg was van haar psychische problemen en dit haar niet valt toe te rekenen. In de visie van eiseres heeft verweerder geen aandacht geschonken aan de diagnose van de behandelaars van eiseres. Eiseres verwijt verweerder dat hij ervan uitgaat dat ze volledig gezond is, terwijl haar arbeidsongeschiktheid voortkomt uit een ernstige depressie die wordt verergerd door de handelwijze van verweerder.
7.1
Dit betoog faalt. Verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank worden gevolgd in zijn standpunt dat eiseres dit betoog op geen enkele wijze heeft onderbouwd of aannemelijk gemaakt. Ook zijn er geen omstandigheden gebleken die het niet-reageren verklaren. De onder punt 1.9 en 1.15 vermelde verklaringen zijn daartoe onvoldoende. In de verklaring van de sociaal psychiatrisch verpleegkundige noch van de psychiater wordt melding gemaakt van een mogelijk verband tussen het niet reageren op de dienstopdrachten en de psychische situatie van eiseres.
8. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat er sprake is van het ten onrechte niet meewerken aan werkhervatting en daarmee van (toerekenbaar) plichtsverzuim, hoe zwaar de persoonlijke gevolgen voor eiseres ook zijn. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn ontslagbevoegdheid.
De stopzetting van de bezoldiging
9.1
Nu hiervoor is vastgesteld dat sprake was van toerekenbaar plichtsverzuim, faalt het betoog van eiseres dat verweerder ten onrechte haar bezoldiging heeft ingehouden. Verweerder kan naar het oordeel van de rechtbank worden gevolgd in zijn standpunt dat eerst een minder zwaar instrument wordt ingezet om eiseres ertoe te bewegen zich aan haar verplichtingen in het kader van de Wet verbetering poortwachter te houden. De instrumenten of sancties dienen conform het proportionaliteitsbeginsel in verhouding tot het vergrijp te worden toegepast. Het is wenselijk dat eerst het instrument van de inhouding of opschorting van de bezoldiging wordt toegepast alvorens te komen tot het ultimum remedium van de ontslagverlening.
9.2
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een juiste weg bewandeld door eerst de bezoldiging in te houden. Verweerder heeft voldoende pogingen gedaan om eiseres weer aan het (aangepaste) werk te krijgen.
10. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.A.C. van Nifterick, voorzitter, en mr. D. Haan en
mr. A.G. van Malenstein, leden, in aanwezigheid van mr. E. Kleingeld-Top, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 oktober 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.