Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 17/4032
uitspraak van de meervoudige kamer van 1 juni 2018 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. Wevers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ridderkerk, verweerder,
gemachtigde: S.M.P. Geers.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) over de periode van 22 november 2016 tot en met 21 november 2018 een maatwerkvoorziening Persoonlijke Dienstverlening toegekend voor de resultaten “wonen in een schoon en leefbaar huis”, “beschikken over goederen voor primaire levensbehoeften” en “beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”, in de vorm van zorg in natura.
Bij besluit van 1 juni 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit, overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 maart 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van mr. E. Waasdorp.
Overwegingen
1. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1925 en woont alleen en zelfstandig in een tweekamerwoning. Verweerder heeft eiseres vanaf 20 mei 2008 geïndiceerd voor drie uur per week hulp bij het huishouden. Vanwege een beleidswijziging - waardoor verweerder niet langer in uren indiceert, maar in resultaten - heeft verweerder eiseres herbeoordeeld en haar bij besluit van 26 juni 2014 over de periode van 1 juli 2014 tot en met 23 juni 2019 geïndiceerd voor een schoonmaakvoorziening voor de resultaten “wonen in een schoon en leefbaar huis” en “beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. Tegen het besluit van 26 juni 2014 heeft eiseres geen bezwaar gemaakt. Onder verwijzing naar uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 18 mei 2016 heeft eiseres verweerder bij brief van 16 juni 2016 verzocht om de haar toegekende indicatie voor huishoudelijke hulp te herzien. Bij besluit van 1 augustus 2016 heeft verweerder dit verzoek van eiseres afgewezen. Op 6 september 2016 heeft eiseres bij verweerder een melding gedaan om haar indicatie voor hulp bij het huishouden uit te breiden, waarna Wmo-klantmanager [naam] op 15 november 2016 een keukentafelgesprek heeft gevoerd met eiseres en eiseres een aanvraag heeft ingediend. De Wmo-klantmanager heeft in het door haar opgestelde onderzoeksverslag onder meer geconcludeerd dat eiseres niet meer in staat is huishoudelijke taken te verrichten. Op 14 december 2016 heeft een medewerker van zorgaanbieder [zorgaanbieder] eiseres thuis bezocht en is een ondersteuningsplan opgesteld, waarin de door de zorgaanbieder uit te voeren huishoudelijke activiteiten zijn opgenomen die noodzakelijk zijn voor de te bereiken resultaten, inclusief de aard, de omvang en de frequentie daarvan. Eiseres heeft het ondersteuningsplan ondertekend, met de aantekening dat zij een indicatie in tijd wenst. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen, onder de overweging dat het ondersteuningsplan integraal onderdeel uitmaakt van het primaire besluit. Op 24 april 2017 heeft een schoonmaakinspectie bij eiseres plaatsgevonden en is een schouwrapport opgesteld.
2. Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de aan eiseres toegekende indicatie voldoende duidelijk en concreet is, nu niet alleen wordt aangegeven wat de te bereiken resultaten voor eiseres moeten zijn, maar ook hoe deze resultaten moeten worden bereikt. Volgens verweerder worden de resultaten behaald aan de hand van het met eiseres opgestelde ondersteuningsplan, dat onderdeel uitmaakt van de indicatie. Het beleid om resultaatgericht te indiceren voldoet volgens verweerder aan de Wmo 2015 en de uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402, ECLI:NL:CRVB:2016:1403, ECLI:NL:CRVB:2016:1404 en ECLI:NL:CRVB:2016:1491). Volgens verweerder volgt uit deze uitspraken van de Raad dat de resultaatbeschikking niet het aantal uren hoeft te vermelden dat wordt ingezet om de resultaten te bereiken. Verweerder stelt dat het bij het resultaatgericht indiceren gaat om het te behalen resultaat en dat het niet van belang is in hoeveel tijd dat resultaat wordt behaald. Het gaat er immers om dat de juiste werkzaamheden worden gedaan om het resultaat te bereiken. Bovendien zal door een derde, niet zijnde de zorgaanbieder, worden toegezien op de te behalen resultaten.
3. Eiseres betoogt dat het indiceren in resultaten ontoelaatbaar is, omdat hiermee onvoldoende vast komt te staan of zij met de maatwerkvoorziening voldoende wordt gecompenseerd. Nu in de besluitvorming en het ondersteuningsplan niet is opgenomen hoeveel tijd er nodig is om de resultaten waarvoor zij is geïndiceerd te bereiken, is volgens eiseres in strijd met de Wmo 2015 en de rechtspraak gehandeld. Eiseres stelt dat het enkel noemen van de taken en de frequentie waarmee de taken dienen te worden uitgevoerd, geen zekerheid biedt dat de taken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. Verder stelt eiseres dat de dubbelrol van de zorgaanbieder grote vraagtekens oproept. Verweerder heeft namelijk aan de zorgaanbieder overgelaten hoeveel hulp er ingezet moet worden, terwijl de zorgaanbieder hier een persoonlijk belang bij heeft. De door verweerder en de zorgaanbieder gehanteerde normtijden zijn niet gebaseerd op objectieve criteria die steunen op deugdelijk onderzoek dat is uitgevoerd door derden die geen belang hebben bij de uitkomst van dat onderzoek. Daarmee is volgens eiseres gehandeld in strijd met de artikelen 3:2, 3:4 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het vaststellen van rechten en plichten is een taak van verweerder en niet van de zorgaanbieder, zodat verweerder de invulling van de indicatie niet mocht overlaten aan de zorgaanbieder. Volgens eiseres had verweerder een indicatie moeten afgeven waarin de aangeboden ondersteuning concreet in uren wordt genoemd aan de hand van een deugdelijk protocol, zoals het protocol van het Centrum indicatiestelling zorg (CIZ), zodat haar rechtszekerheid wordt geboden. Aangezien er bij eiseres sprake is van een tweekamerwoning en een eenpersoonshuishouden, komt zij op basis van dit protocol in aanmerking voor een indicatie met een omvang van 3,5 uur per week, voor licht en zwaar huishoudelijk werk en de verzorging van de was. Voorts stelt eiseres dat zij vanwege haar gezichtsvermogen vaker knoeit dan gebruikelijk en dat er om die reden aanleiding is om 30 minuten per week extra te indiceren. Volgens eiseres wordt er onvoldoende compensatie geboden en bestaan er grote problemen met de verzorging van de was. Verweerder heeft volgens eiseres dan ook onvoldoende gemotiveerd dat de geboden ondersteuning voldoende is om een schoon en leefbaar huis te bereiken.
4. Het wettelijk kader is in de bijlage bij deze uitspraak opgenomen.
5. De rechtbank stelt voorop dat de te beoordelen periode in dit geval loopt vanaf de aanvraag op 15 november 2016 tot en met het bestreden besluit op 1 juni 2017 (aldus in vergelijkbare zin de uitspraak van de Raad van 13 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1521).
6. Onder verwijzing naar de genoemde uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 stelt de rechtbank tevens voorop dat uit de artikelen 2.1.2 en 2.1.3 van de Wmo 2015 voortvloeit dat het gemeentebestuur grote beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015. Dit betekent dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en – binnen de daarvoor gestelde grenzen – het college van burgemeester en wethouders (het college) voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Daar waar het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat, indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de te treffen maatwerkoplossingen heel divers van aard kunnen zijn. Er bestaat dus niet één oplossing, maar er kunnen meerdere wegen naar Rome leiden. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie wordt geleverd.
7. Niet in geschil is dat eiseres, gelet op haar medische situatie en de daaruit voortvloeiende beperkingen, niet in staat is om huishoudelijke taken uit te voeren. Het beroep van eiseres heeft betrekking op de door verweerder geïndiceerde resultaatgebieden “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. De voornaamste beroepsgrond van eiseres is dat zij onvoldoende rechtszekerheid heeft, omdat verweerder indiceert in resultaatgebieden en daarbij geen hoeveelheid tijd (in uren per week) noemt. Volgens eiseres is de haar toegekende indicatie voor de resultaatgebieden “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding” dan ook onvoldoende concreet.
8. De door verweerder in de situatie van eiseres gevolgde werkwijze komt er op neer dat naar aanleiding van de melding van eiseres door de Wmo-klantmanager van verweerder is onderzocht of eiseres beperkingen ondervindt die moeten worden gecompenseerd. De Wmo-klantmanager heeft het inwinnen van een nader (medisch) advies niet zinvol geacht, omdat de verkregen gegevens een duidelijk beeld hebben gegeven van de situatie van eiseres. De Wmo-klantmanager heeft geconcludeerd dat eiseres in het geheel niet in staat is tot het schoonhouden van de ruimten die voor dagelijks gebruik noodzakelijk zijn, het doen van boodschappen en het wassen, drogen en strijken van kleding. In aansluiting op het onderzoek van de Wmo-klantmanager heeft verweerder aan de zorgaanbieder gevraagd om een ondersteuningsplan op te stellen voor het bereiken van de resultaten “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding”. De zorgaanbieder heeft vervolgens met inachtneming van de concrete woon- en leefsituatie van eiseres en in samenspraak met eiseres een ondersteuningsplan opgesteld. Hierin is per resultaatgebied vastgelegd welke activiteiten moeten worden uitgevoerd, wat deze activiteiten inhouden, in welke ruimten de activiteiten moeten worden uitgevoerd, door wie de activiteiten moeten worden uitgevoerd en met welke frequentie de activiteiten moeten worden uitgevoerd. Zoals door verweerder in zijn verweerschrift nader is toegelicht, houdt verweerder zeggenschap over de totstandkoming van het ondersteuningsplan, beoordeelt de Wmo-klantmanager van verweerder het opgestelde ondersteuningsplan op inconsequenties en volledigheid en controleert de Wmo-klantmanager van verweerder de daadwerkelijke concrete invulling van de hulpbehoefte. Pas na goedkeuring van het ondersteuningsplan door de Wmo-klantmanager neemt verweerder een besluit op de aanvraag om een maatwerkvoorziening, waarvan het ondersteuningsplan onderdeel gaat uitmaken. Eerst bij het primaire besluit zijn rechten en plichten vastgesteld door verweerder. Anders dan eiseres heeft betoogd, heeft verweerder dit dan ook niet overgelaten aan de zorgaanbieder.
9. De rechtbank acht deze wijze van onderzoek en indiceren in dit geval voldoende zorgvuldig en voldoende concreet om te kunnen vaststellen of met de aan eiseres toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Nu deze wijze van indiceren berust op een onderzoek naar alle van belang zijnde feiten en omstandigheden van het individuele geval, is voldaan aan het wettelijke vereiste dat de maatwerkvoorziening is afgestemd op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de betrokkene. Door te indiceren in resultaatgebieden en het ondersteuningsplan onderdeel uit te laten maken van het indicatiebesluit, is voldoende inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan de te bereiken resultaten en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Aan de hand van het primaire besluit, waarvan het ondersteuningsplan onderdeel uitmaakt, kan worden vastgesteld – en kan eiseres vaststellen – welke concrete zorg aan eiseres moet worden geboden en hoe die zorg bijdraagt aan de compensatie van de door eiseres ondervonden beperkingen bij het voeren van een huishouden. Het ondersteuningsplan bevat immers een overzicht van de activiteiten en de frequentie waarin deze worden uitgevoerd. Dat hierin geen te besteden tijd (per activiteit) wordt vermeld, doet hier niet aan af. Uit de door eiseres naar voren gebrachte uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1491), gedaan onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2007, waarin eveneens sprake was van het indiceren in resultaten zonder vermelding van de daaraan te besteden tijd, kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat in zijn algemeenheid een (al dan niet aan enig protocol ontleende) vermelding van te besteden tijd noodzakelijk is om te kunnen oordelen dat sprake is van een concrete hoeveelheid zorg. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat de door hem gehanteerde werkwijze afwijkt van de situatie zoals aan de orde in de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, waarin een ondersteuningsplan was opgesteld door de aanbieder ná een door het betreffende college genomen beschikking waarin geïndiceerd was in resultaatgebieden, zonder dat in die beschikking enige maatstaf voor de concreet te leveren zorg was opgenomen. De rechtbank weegt voorts mee dat er, zoals door verweerder in zijn verweerschrift nader is toegelicht, schoonmaakinspecties plaatsvinden door een onafhankelijke derde en er tevens een klachtenprocedure open staat. Daarbij is de rechtbank van oordeel dat in redelijkheid van eiseres kan worden gevergd dat zij zich bij aanmerkingen op de geleverde zorg in eerste instantie wendt tot de zorgaanbieder of de klantmanager van verweerder, zoals dat overigens ook het geval zou zijn in een situatie dat wel in uren zou zijn geïndiceerd. Bij dit oordeel neemt de rechtbank in aanmerking dat niet is gebleken dat een dergelijke inspectie (in dit geval de “schouw” op 24 april 2017, waarbij eiseres tevreden was) of een klacht – samen het sluitstuk in het systeem van resultaatgericht indiceren, waarmee ook controle op de zorgaanbieder plaatsvindt – onvoldoende effect heeft gehad. Verder heeft verweerder ter zitting verklaard dat er bij wijzigingen in de te verrichten taken nieuwe besluitvorming zal plaatsvinden. Er is dan ook geen sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
10. Eiseres heeft erop gewezen dat in de uitspraken van de Raad van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1402) en van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:3633) is geoordeeld dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid op objectief, door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te verrichten onderzoek moet berusten. Nu daaraan in haar zaak niet is voldaan, bestaat geen inzicht in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning, aldus eiseres. Naar het oordeel van de rechtbank was in de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016, anders dan in de zaak van eiseres, echter sprake van het indiceren in uren door middel van standaardmodules, die voorzien in standaardtoekenningen voor bepaalde activiteiten en situaties. Nu in de onderhavige zaak sprake is van een andere, individuele wijze van indiceren, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat het beroep van eiseres op de laatstgenoemde uitspraak van de Raad van 18 mei 2016 niet slaagt. In de uitspraak van de Raad van 18 oktober 2017 heeft het betreffende college het vaststellen van de concrete omvang van de toegekende zorg, anders dan in de zaak van eiseres, in mandaat uitbesteed aan de aanbieder als bedoeld in artikel 2.6.3 van de Wmo 2015, waarbij tevens sprake was van een indicatie door die aanbieder in uren en niet, zoals in de zaak van eiseres, van een indicatie door verweerder in resultaten. Het beroep van eiseres op de genoemde uitspraak van de Raad van 18 oktober 2017 slaagt daarom evenmin.
11. Verweerder heeft al met al voldoende gemotiveerd dat met de toegekende maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning een passende bijdrage wordt geleverd aan het realiseren van een situatie waarin eiseres in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid, zodat zij zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven wonen. Niet is gebleken dat eiseres met de toegekende maatwerkvoorziening onvoldoende ondersteuning wordt geboden en dat de resultaten “een schoon en leefbaar huis” en “het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding” niet worden bereikt. Daarbij wijst de rechtbank erop dat uit het rapport van de op 24 april 2017 uitgevoerde schoonmaakinspectie (een “schouw”) is gebleken dat de resultaten worden bereikt en dat eiseres tijdens de inspectie heeft verklaard tevreden te zijn. Verweerder heeft er bovendien terecht op gewezen dat eiseres eerst in bezwaar heeft aangevoerd dat zij vanwege haar gezichtsvermogen vaker knoeit dan gebruikelijk en dat eiseres deze stelling niet heeft onderbouwd met stukken. Mede gelet op het resultaat van de schouw van 24 april 2017 was er voor verweerder daarom geen aanleiding om hier nader (medisch) onderzoek naar te (laten) doen. Verweerder heeft in dit verband verder toegelicht dat het ondersteuningsplan voldoende ruimte biedt om het schoonmaakwerk als gevolg van knoeien op te vangen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat er met de geboden ondersteuning onvoldoende compensatie plaatsvindt en dat er problemen zijn ontstaan met de verzorging van de was. In zijn verweerschrift heeft verweerder bovendien juist verklaard dat hij contact heeft opgenomen met de zorgaanbieder en dat daaruit is gebleken dat eiseres geen klacht(en) heeft ingediend. De door eiseres gestelde verslechtering van haar situatie kan ten slotte niet leiden tot een ander oordeel, omdat deze van na de te beoordelen periode dateert.
12. Uit het voorgaande volgt dat het beroep ongegrond is.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.V. van Baaren, voorzitter, en mr. dr. P.G.J. van den Berg en prof. mr. A.C. Hendriks, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 juni 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Artikel 2.1.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er voor zorgdraagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen zes weken na de melding van een hulpvraag, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.6.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college de vaststelling van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder.