Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3756
tussenuitspraak van de meervoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 22 maart 2021 in de zaak tussen
[naam eiseres], te [woonplaats eiseres], eiseres,
gemachtigde: mr. H. Devkinandan,
en
[naam verweerder], verweerder,
gemachtigde: [naam].
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2020 (primair besluit I) heeft verweerder eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) hulp bij het huishouden toegekend in de vorm van de ‘algemene voorziening schoon huis’.
Bij besluit van 14 februari 2020 (primair besluit II) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om een persoonsgebonden budget (pgb) voor ondersteuning bij het voeren van een huishouden op grond van de Wmo 2015 afgewezen.
Bij besluit van 14 februari 2020 (primair besluit III) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om ondersteuning bij het doen van boodschappen op grond van de Wmo 2015 afgewezen.
Bij besluit van 14 februari 2020 (primair besluit IV) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om ondersteuning bij de maaltijdvoorziening op grond van de Wmo 2015 afgewezen.
Bij besluit van 14 februari 2020 (primair besluit V) heeft verweerder de aanvraag van eiseres om persoonlijke verzorging op grond van de Wmo 2015 afgewezen.
Bij besluit van 4 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, deels met een tweezijdig elektronisch communicatiemiddel, plaatsgevonden op 8 februari 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres ontving op grond van de Wmo 2015 een pgb voor ondersteuning bij het huishouden. In verband met het aflopen van de indicatie heeft eiseres zich gemeld voor verlenging van het pgb. Naar aanleiding van deze melding heeft verweerder een huisbezoek afgelegd. Daarbij is onder meer aan eiseres meegedeeld dat zij in aanmerking komt voor de ‘algemene voorziening schoon huis’ en is onderzocht of eiseres in aanmerking komt voor aanvullende maatwerkvoorzieningen. De bevindingen van het onderzoek zijn vastgelegd in een indicatierapport van 3 februari 2020.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat geen noodzaak bestaat tot het verstrekken van de door eiseres aangevraagde maatwerkvoorzieningen omdat eiseres door gebruikmaking van de algemene voorziening, een boodschappenservice en een maaltijdservice voldoende in haar zelfredzaamheid wordt ondersteund. Voor ondersteuning bij persoonlijke verzorging kan eiseres een beroep doen op de Zorgverzekeringswet (Zvw).
3. Eiseres voert – samengevat – aan dat verweerders onderzoek niet zorgvuldig is geweest. Verweerder heeft geen rekening gehouden met de toegenomen beperkingen van eiseres. Het aantal uren huishoudelijke ondersteuning vanuit de algemene voorziening is onvoldoende om haar beperkingen te compenseren. Daarnaast voert eiseres aan dat de toegekende ondersteuning bij het huishouden moet worden aangemerkt als een maatwerkvoorziening, omdat ter bepaling van de noodzakelijke ondersteuning onderzoek is gedaan naar en een afweging is gemaakt op basis van individuele kenmerken. Eiseres voert voorts aan dat zij in verband met haar maagklachten geen gebruik kan maken van een maaltijdservice en dat deze service en de boodschappenservice financieel bezwaarlijk zijn. Ten slotte betoogt eiseres dat verweerder op grond van de hardheidsclausule dient af te wijken van zijn beleid; zij wenst in verband met haar taalbeheersing en religieuze achtergrond keuzevrijheid om een hulp te kiezen die daarin thuis is.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
4. Voor het regelgevend kader wordt verwezen naar de bijlage die bij deze uitspraak hoort.
5.1.
Voor zover eiseres aanvoert dat de toegekende ondersteuning aangemerkt dient te worden als een maatwerkvoorziening, slaagt dat niet. Het is verweerder in beginsel toegestaan hulp bij het huishouden als een algemene voorziening aan te bieden. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 18 mei 2016
(ECLI:NL:CRVB:2016:1404) volgt dat een gemeente ervoor kan kiezen om huishoudelijke verzorging aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening en dat deze voorziening in dat geval als basisvoorziening voorliggend kan zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening, indien deze noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid van de betrokken cliënt.
5.2.
Dat verweerder onderzoek heeft verricht naar de individuele omstandigheden van eiseres maakt niet dat de algemene voorziening als een maatwerkvoorziening dient te worden aangemerkt. Voor dit oordeel wordt steun gevonden in de uitspraak van de Raad van 30 januari 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:288). Op grond van artikel 2.3.2., eerste lid van de Wmo 2015 dient bij een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning een onderzoek te worden uitgevoerd.
6. Voor zover eiseres aanvoert dat verweerders onderzoek niet zorgvuldig is geweest, slaagt dat niet. Het onderzoek van verweerder om te beoordelen of in aanvulling op de ‘algemene voorziening schoon huis’ een aanvullende maatwerkvoorziening voor ondersteuning bij het huishouden noodzakelijk is, voldoet aan de daaraan gestelde eisen in de rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld de uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:819). Verweerder heeft voldoende onderzoek verricht naar de beperkingen en de zorgbehoefte van eiseres. De Wmo-consulent heeft, blijkens het indicatierapport, de hulpvraag vastgesteld, de ziekten en stoornissen van eiseres in kaart gebracht en de ondersteuningsbehoefte onderzocht. De door eiseres voor het eerst in beroep genoemde beperkingen bij het wassen en strijken kunnen niet tot een andere beoordeling leiden. Deze beperkingen en een daarop aansluitende ondersteuningsbehoefte zijn bij het onderzoek niet vastgesteld. Eiseres heeft verweerder verzocht om verlenging van haar pgb-indicatie, waarin wasverzorging niet was begrepen, en heeft vervolgens verzocht om aanvullende ondersteuning bij het doen van boodschappen, koken en persoonlijke verzorging.
7.1.
Voor zover eiseres aanvoert dat het aantal uren huishoudelijke ondersteuning onvoldoende is, kan dat niet slagen. In de uitspraken van de Raad van 10 december 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3835, ECLI:NL:CRVB:2018:2836, ECLI:NL:CRVB:2018:3837 en ECLI:NL:CRVB:2018:3838) is geoordeeld dat het door KPMG Plexus en Bureau HHM opgestelde rapport Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ van 12 augustus 2016 (KPMG-rapport) kan worden aangemerkt als een deugdelijk onderzoek, verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende derden en dat dit rapport mag worden gehanteerd voor de (basis)normering van huishoudelijke werkzaamheden.
7.2.
De door verweerder voor de omvang van de ‘algemene voorziening schoon huis’ gehanteerde basisnorm van 2 uur per week is, zo blijkt uit de toelichting bij beleidsregel 2.2.3, gebaseerd op dit KPMG-rapport. Dat is ter onderbouwing van de algemene voorziening aanvaardbaar, mede in aanmerking genomen dat bijlage 1 bij de beleidsregels voorziet in maatwerk in geval van zogenoemde beïnvloedingsfactoren die meer uren huishoudelijke hulp noodzakelijk zouden maken. Voor zover eiseres in dit verband nog naar voren heeft gebracht dat verweerder de onderzoeksbevindingen zou hebben gebaseerd op verouderde informatie, heeft zij dat niet aannemelijk gemaakt. Evenmin heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat haar beperkingen zouden zijn toegenomen; zij heeft geen medische stukken ingebracht die dit zouden kunnen onderbouwen.
8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat de ‘algemene voorziening schoon huis’ voldoende compensatie biedt voor de beperkingen die eiseres bij het voeren van haar huishouden ondervindt.
9. Voor zover eiseres aanvoert dat verweerder van zijn beleid dient af te wijken, omdat het haar keuzevrijheid te zeer aantast, kan dat niet slagen. De keuzemogelijkheid tussen zorg in natura en een pgb is uitsluitend aan de orde indien een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. De beperkingen van eiseres bij het voeren van een huishouden kunnen worden gecompenseerd door de algemene voorziening. Op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 behoeft dan geen pgb te worden verstrekt. Overigens heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat zij vanwege het niet beheersen van de Nederlandse taal en haar religieuze achtergrond geen gebruik zou kunnen maken van de algemene voorziening. Eiseres heeft voorts geen zodanig bijzondere omstandigheden aangevoerd dat verweerder gebruik had moeten maken van zijn in de hardheidsclausule neergelegde discretionaire bevoegdheid, omdat sprake zou zijn van een onbillijkheid van overwegende aard.
10. Met betrekking tot de maaltijdservice en de boodschappenservice is volgens vaste rechtspraak van de Raad (bijvoorbeeld de uitspraak van 11 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2182 en de uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:397) het uitgangspunt dat deze aan het verstrekken van een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 in de weg staan, mits deze voorzieningen daadwerkelijk beschikbaar zijn, een passende bijdrage leveren aan het realiseren van een situatie waarin betrokkene tot zelfredzaamheid of participatie in staat is en door de aanvrager financieel gedragen kunnen worden. Eiseres heeft haar stelling dat zij als gevolg van maagklachten geen gebruik kan maken van een maaltijdservice niet onderbouwd met medische gegevens, zodat het ervoor gehouden mag worden dat een maaltijdservice niet om die reden eiseres geen compensatie zou kunnen bieden. Uit het indicatierapport blijkt echter niet dat verweerder heeft onderzocht wat de kosten van een maaltijdservice en een boodschappenservice zijn en of eiseres die kan dragen. De enkele verwijzing in het verweerschrift naar de mogelijkheid van bijzondere bijstand is onvoldoende. Gelet hierop kan niet worden vastgesteld dat eiseres deze voorzieningen financieel kan dragen. Het bestreden besluit is daarom voor zover dit ziet op de maaltijdservice en de boodschappenservice onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
11. Uit wat onder 10. is overwogen volgt dat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tot stand is gekomen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te (laten) herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuwe beslissing op bezwaar, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit. Om het gebrek te herstellen, moet verweerder onderzoeken of het voor eiseres financieel haalbaar is om gebruik te maken van een maaltijdservice en een boodschappenservice. De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen verweerder het gebrek kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak.
12. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk mededelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
13. De rechtbank overweegt dat het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, in beginsel beperkt blijft tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in deze tussenuitspraak. Zij zal het in beginsel in strijd met de goede procesorde achten als nieuwe geschilpunten worden ingebracht.
14. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- stelt verweerder in de gelegenheid het gebrek in het bestreden besluit binnen zes na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op, indien hij van deze gelegenheid geen gebruik maakt, dit binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak schriftelijk kenbaar te maken;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Bedee, voorzitter, in aanwezigheid van
mr. T.M.J. Smits en A. Pahladsingh, leden en mr. E. Huis-Grondman, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 22 maart 2021.
De griffier is buiten staat de voorzitter is verhinderd te tekenen
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
BIJLAGE
Op grond van artikel 1.1.1, eerste lid van de Wmo 2015, eerste lid wordt verstaan onder ‘algemene voorziening’ (een) aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning.
Op grond van artikel 1.2.1, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 komt een ingezetene van Nederland overeenkomstig de bepalingen van deze wet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende zelfredzaam is of in staat is tot participatie.
Op grond van artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 stelt de gemeenteraad bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ter uitvoering van het plan algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid.
Artikel 2.3.2, eerste lid, van de WMO 2015 luidt: “Indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, voert het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.”
Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 doet het college onderzoek naar:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens artikel 2.1.4, verschuldigd zal zijn.
Op grond van artikel 2.3.5., derde lid, eerste volzin, van de Wmo 2015 beslist het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen.
Op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, van de Wmo 2015 verstrekt het college, indien de cliënt dit wenst, hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Op grond van artikel 7, eerste lid, onder a, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning MVS 2020 komt een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking indien deze noodzakelijk is ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 4 bedoelde Pro onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 22 van Pro de Verordening luidt:
“Het college kan in bijzondere gevallen ten gunste van de cliënt afwijken van de bepalingen in deze verordening, als toepassing van deze verordening tot onbillijkheden van overwegende aard leidt.”
Op grond van beleidsregel 1.4.1 van de Beleidsregels en nadere regel maatschappelijke ondersteuning MVS 2020 kan een cliënt geen beroep doen op een maatwerkvoorziening indien een algemene voorziening of een algemeen beschikbare/gebruikelijke voorziening aanwezig is en resulteert in voldoende zelfredzaamheid en participatie van de cliënt.
Op grond van beleidsregel 1.5.2 is er geen noodzaak voor een maatwerkvoorziening indien de zorgverzekeringswet mogelijkheden biedt waarmee een cliënt voldoende in staat is tot zelfredzaamheid en participatie.
Beleidsregel 2.2.3 luidt: “De mate van de ondersteuning voor de maatwerkvoorziening schoon huis, voor maaltijdverzorging en voor kindverzorging wordt berekend op basis van uren per kalenderjaar.”
In de toelichting daarop is vermeld: “Voor alle huishoudelijke taken en voor de taken ten aanzien van maaltijdverzorging en kindverzorging geldt een normering zoals opgenomen in bijlage 1. De normering voor de basisvoorziening schoon van 105 uur per kalenderjaar is gebaseerd op een in jurisprudentie geaccepteerd onderzoek van KPMG Plexus en bureau HHM. De aanvulling op de basisvoorziening schoon huis, de maaltijdverzorging en de kindverzorging is gebaseerd op de systematiek zoals die tot 2007 ook onder de AWBZ werd gehanteerd.”