Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Zittingsplaats Dordrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3010
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2022 in de zaak tussen
[naam eiser], uit [woonplaats eiser], en anderen, eisers
(gemachtigde: mr. J. Slager),
en
de Minister van Justitie en Veiligheid, verweerder
(gemachtigde: mr. B. van Duijn).
Procesverloop
Met het besluit van 19 december 2019 (primair besluit) heeft verweerder een besluit genomen op een verzoek van eisers op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
In het besluit van 22 april 2020 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk herroepen en voor het overige gehandhaafd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder heeft stukken ingediend en daarbij medegedeeld dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van deze stukken. Eisers hebben de toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), verleend.
De rechtbank heeft het beroep op 10 februari 2022 op zitting behandeld. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde en [naam 1]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 2].
De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst ten einde verweerder in de gelegenheid te stellen, gelet op de nieuwe inzichten vanwege het tijdsverloop, opnieuw naar het bestreden besluit en de niet (geheel) openbaar gemaakte documenten te kijken.
Na de zitting heeft verweerder met het besluit van 16 februari 2022 het bestreden besluit gedeeltelijk herroepen (lees: gedeeltelijk ingetrokken en vervangen) en in zoverre opnieuw op het bezwaar van eisers beslist. Daarbij heeft verweerder in aanvulling op het bestreden besluit het primaire besluit gedeeltelijk herroepen.
Bij brief van 10 maart 2022 hebben eisers een reactie een reactie op het besluit van 16 februari 2022 ingezonden.
De rechtbank heeft vervolgens met toestemming van partijen het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Het verzoek om openbaarmaking
1. Eisers zijn alle als natuurlijke of rechtspersonen betrokken bij [naam restaurantketen], een sushirestaurantketen. De Fiscale inlichtingen en opsporingsdienst (FIOD) heeft een onderzoek ingesteld naar grootschalige belastingfraude bij [naam restaurantketen]. In 2014 heeft het Openbaar Ministerie een contract gesloten met Selfmade Films, een producent die tijdens het lopende opsporingsonderzoek heeft gefilmd ten behoeve van het maken van een televisiedocumentaire, genaamd Nederland Fraudeland.
2. In de brief van 27 september 2019 hebben eisers met een beroep op de Wob verzocht om openbaarmaking van informatie in diverse documenten. Deze documenten, 1 tot en met 45 genummerd, worden genoemd in het proces-verbaal van bevindingen van 2 september 2019, getekend door mr. P. van de Kerkhof, officier van justitie te Rotterdam. Dit proces-verbaal van bevindingen gaat over de medewerking van het Openbaar Ministerie aan de televisiedocumentaire. Eisers vragen om openbaarmaking van de door hen genoemde documentnummers. Verder vragen ze om openbaarmaking van de verslaglegging van de besprekingen die daar genoemd worden en, voor zover het de filmopnamen betreft, van de verslaglegging van het bekijken van die filmopnamen, alsmede van de verslaglegging van de besprekingen daarover.
Het primaire besluit
3. Op basis van het verzoek heeft verweerder in totaal 23 documenten aangetroffen. Deze documenten zijn opgenomen in een inventarislijst, die als bijlage bij het primaire besluit is gevoegd. In het primaire besluit wordt verwezen naar de corresponderende nummers uit de inventarislijst, zodat per document duidelijk is wat is besloten. In het primaire besluit heeft verweerder het verzoek gedeeltelijk toegewezen en informatie uit bepaalde documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Voor een ander deel van de documenten heeft verweerder het verzoek afgewezen en geweigerd deze openbaar te maken. Van één document heeft verweerder vastgesteld dat het reeds openbaar is. Verweerder heeft per document aangegeven welke uitzonderingsgrond of beperking uit artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, e en g, en artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob hij heeft toegepast en welke afweging daaraan ten grondslag ligt.
Het bestreden besluit
4. In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers gegrond verklaard en het primaire besluit gedeeltelijk herroepen. Hij heeft alsnog het definitief getekende media-contract (document 1) gedeeltelijk openbaar gemaakt. Openbaarmaking van de concepten daarvan blijft hij weigeren. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij op goede gronden de uitzonderingsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en e, en artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob heeft toegepast. In het bezwaarschrift ziet verweerder aanleiding om het gebruik van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob nader te motiveren. Hij handhaaft het primaire besluit wel voor zover hij deze weigeringsgrond heeft toegepast, zij het dat hij met toestemming van eisers in de documenten de naam van de restaurantketen alsnog openbaar maakt. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat ten onrechte in het primaire besluit niet is beslist op het verzoek om verslagleggingen van besprekingen en verslagleggingen van het bekijken van filmopnames openbaar te maken. Nieuw onderzoek heeft echter volgens verweerder geen nieuwe informatie opgeleverd. Wat is vastgelegd over de door eisers bedoelde besprekingen, is reeds (gedeeltelijk) openbaar gemaakt in de documenten 35 tot en met 41, aldus verweerder. Voor zover eisers om openbaarmaking van beeldmateriaal hebben gevraagd heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat dit niet in het bezit is van het Openbaar Ministerie en dat het daarom geen document is als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob.
Het besluit van 16 februari 2022
5. Bij besluit van 16 februari 2022 heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk ingetrokken en vervangen. Daarbij is verweerder overgegaan tot aanvullende gedeeltelijke openbaarmaking van de documenten 1, 3, 9, 13, 17, 18, 27, 35, 36, 37, 38, 40 en 41.
Het besluit op bezwaar van 16 februari 2022 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Wettelijk kader
6. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Nu de bestreden besluiten voor 1 mei 2022 zijn genomen, is hierop nog de Wob van toepassing.
6.1
Op grond van artikel 1, aanhef en onder a, van de Wob is een document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder c, is intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, is een persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
Op grond van artikel 10, tweede lid, blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Op grond van artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
Op grond van artikel 11, tweede lid, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
Het oordeel van de rechtbank
7. De rechtbank heeft kennis genomen van de met toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb overgelegde stukken. De rechtbank zal hierna het beroep van eisers per beroepsgrond bespreken. Deze indeling van de uitspraak komt daarmee ook overeen met de bespreking van de gronden van bezwaar in het bestreden besluit.
7.1
In het besluit op bezwaar van 16 februari 2022 heeft verweerder naar aanleiding van het beroep alsnog in aanvulling op het bestreden besluit de onder 5 genoemde documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. In het besluit van 16 februari 2022 staat dat verweerder in zoverre het primaire besluit, als ook het eerder genomen besluit op bezwaar herroept en dat hij in aanvulling op het primaire besluit en het eerder genomen besluit op bezwaar heeft besloten. De rechtbank begrijpt het besluit van 16 februari 2022 daarom aldus dat verweerder gedeeltelijk is teruggekomen van het bestreden besluit en dat het besluit van 16 februari 2022 moet worden gezien als een gedeeltelijke intrekking en vervanging van het bestreden besluit op die onderdelen waarin verweerder alsnog tot herroeping van het primaire besluit en openbaarmaking is overgegaan. Het beroep tegen het bestreden besluit is om die reden gegrond. Voor vernietiging van die onderdelen van het bestreden besluit bestaat echter geen aanleiding meer omdat verweerder in zoverre immers het bestreden besluit reeds heeft ingetrokken en vervangen door het besluit van 16 februari 2022. Verweerder heeft in het besluit van 16 februari 2022 tevens gemotiveerd dat en waarom hij in het beroep geen aanleiding ziet om voor het overige terug te komen van het bestreden besluit. Het beroep tegen het bestreden besluit is van rechtswege ook een beroep tegen het besluit van 16 februari 2022. De rechtbank zal daarom in het navolgende de rechtmatigheid van het bestreden besluit, zoals dat is gewijzigd met het besluit van 16 februari 2022, beoordelen.
Conceptversies mediacontract
8. Eisers betogen dat verweerder ten onrechte niet geheel aan hun verzoek tegemoet is gekomen. Zij voeren hiertoe aan dat verweerder ten onrechte op grond van artikel 11 van Pro de Wob openbaarmaking van de conceptversies van het mediacontract (documenten 19, 20, 21 en 22) heeft geweigerd. Eisers betwisten dat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen. Daarnaast is volgens hen volledige openbaarmaking van een e-mail van 1 april 2019 (document 36) ten onrechte geweigerd.
8.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de openbaarmaking van deze documenten is geweigerd omdat het concepten van het mediacontract betreft. In een concept worden voorstellen gedaan voor een definitieve versie. Het betreft versies voor intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen staan, namelijk passages die in de uiteindelijke (en thans wel openbaar gemaakte) versie niet of anders zijn vermeld. Dit met als doel om tot de definitieve versie van het contract te komen. Document 36 is de door eisers bedoelde e-mail en die is in het primaire besluit reeds gedeeltelijk openbaar gemaakt.
8.2.
De documenten waar het hier om gaat zijn conceptversies van het definitieve mediacontract dat wel (gedeeltelijk) openbaar is gemaakt, als document 1. Het gaat hier om de documenten 19, 20 en 21, die volledig geweigerd zijn. Document 22 is wel gedeeltelijk verstrekt, zij het dat daarin bepaalde passages zijn weggelakt vanwege een andere weigeringsgrond. Daarover heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het verstrekken van dit document abusievelijk is gebeurd omdat hij in de veronderstelling verkeerde dat dit het definitieve contract betrof. Artikel 11 van Pro de Wob is dus niet ten grondslag gelegd aan het gedeeltelijk niet verstrekken van dit document en voor zover bepaalde passages zijn weggelakt komt dat onder 8.3. van deze uitspraak aan de orde.
De rechtbank stelt vast dat de concepten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob blijkt dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is aan het bestuursorgaan. Indien het op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, besluit om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, mag het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Dat neemt evenwel niet weg dat het bestuursorgaan, dat verantwoordelijk is voor de betrokken bestuursvoering, bevoegd is om, los van de bereidheid van betrokkenen om in te stemmen met openbaarmaking, de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 38).
De rechtbank is van oordeel dat de concepten, voor zover deze afwijken van het definitieve mediacontract en derhalve niet reeds openbaar zijn, persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. De concepten zijn aan te merken als een voorstel hoe in het oordeel van de betrokken functionaris het contract zou moeten luiden. Hoewel de rechtbank vaststelt dat de voorgestelde wijzigingen marginaal zijn, is de mate waarin de concepten wat betreft aard en omvang afwijken van de definitieve versie in dit kader niet relevant (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 27 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3563). Verweerder heeft dus terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd de concepten openbaar te maken Verweerder heeft zich op het, ter zitting nader toegelichte, standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen in dit geval niet bijdraagt aan een goede en democratische bestuursvoering. Hij heeft daarom gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid op grond van het tweede lid, van dat artikel om deze documenten niet te verstrekken.
8.3.
Wat document 36 betreft, dat is een interne mail van het Functioneel Parket van 1 april 2019. Deze mail is verstrekt en daarin zijn verschillende passages zwartgelakt onder verwijzing naar de weigeringsgrond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob. In het besluit van 16 februari 2022 heeft verweerder alsnog bepaalde passages openbaar gemaakt, die in het bestreden besluit nog waren weggelakt. Voor zover in dit document nog passages zijn weggelakt, is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht met toepassing van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd informatie openbaar te maken. Verder heeft verweerder in redelijkheid kunnen afzien van het gebruik van zijn bevoegdheid op grond van het tweede lid, van dat artikel om de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob
9. Eisers voeren verder aan dat de documenten 9, 13, 27, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 42, 43, 44 en 45 ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob niet of niet integraal openbaar zijn gemaakt. Eisers hebben aangevoerd dat het onderzoek in de lopende strafzaak allang is afgerond. De strafzaak is inhoudelijk behandeld op een openbare zitting op 1, 2, 4 en 5 juli 2019. Op het moment dat het onderzoek ter terechtzitting aanvangt wordt het opsporingsonderdeel geacht te zijn geëindigd. Er kan dus geen sprake zijn van het geven van inzage in de inhoud en de stand van het onderzoek, als gesteld door verweerder. Het belang van opsporing en vervolging is derhalve niet in geding en het belang van openbaarheid dient zwaar te wegen. Daarnaast blijft volstrekt onduidelijk waarom openbaarmaking van de betreffende informatie een succesvolle vervolging in de weg zou kunnen staan. Hieraan voegen eisers toe dat het Wob-verzoek betrekking heeft op documenten die zien op het maken van een documentaire over de strafzaak en niet op de strafzaak zelf. Bovendien heeft het Openbaar Ministerie gebruik gemaakt van strafvorderlijke bevoegdheden en is het met een private partij een civiele overeenkomst aangegaan om het opsporingsonderzoek en zo mogelijk de vervolging in de openbaarheid te brengen.
9.1.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het een lopende strafzaak betreft, waarin nog een inhoudelijke zitting moet plaatsvinden. Openbaarmaking van passages in de documenten zou mogelijk schade kunnen berokkenen aan de opsporing of de vervolging. Verweerder acht het van groot belang dat een prudente behandeling van deze strafzaak bij de strafrechter voorrang krijgt op een eventuele (publieke) discussie als gevolg van openbaarmaking van documenten en daarom wil hij deze informatie niet openbaar maken.
In het besluit van 16 februari 2022 is verweerder overgegaan tot nadere openbaarmaking van de documenten 13, 35, 36 en 40. Bij de documenten 13, 35 en 36 komt na nadere openbaarmaking deze weigeringsgrond niet meer voor. In document 40 blijft ook na hernieuwde beoordeling een enkele passage geweigerd op deze grond.
In het besluit van 16 februari 2022 is verweerder overgegaan tot nadere openbaarmaking van de documenten 13, 35, 36 en 40. Bij de documenten 13, 35 en 36 komt na nadere openbaarmaking deze weigeringsgrond niet meer voor. In document 40 blijft ook na hernieuwde beoordeling een enkele passage geweigerd op deze grond.
9.2.
Deze beroepsgrond ziet op de passages en documenten die niet openbaar zijn gemaakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob. Dit artikel geeft de mogelijkheid om, wanneer het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten, openbaarmaking achterwege te laten. De documenten 42 tot en met 45 zijn geheel geweigerd, onder meer vanwege deze grond. In de andere documenten zijn passages weggelakt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid deze weigeringsgrond ten grondslag heeft kunnen leggen aan het niet of niet volledig verstrekken van de genoemde documenten. Gelet op het feit dat er een strafrechtelijke procedure tegen eisers loopt, heeft verweerder aan het belang van opsporing en vervolging zoals bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob, in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen dan aan het belang van openbaarmaking van (onderdelen) van deze documenten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1637).
Eisers hebben in beroep aangevoerd dat er geen sprake meer is van opsporing, nu hun strafzaak nog maar één zitting te gaan heeft. Hierover heeft verweerder zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld deze weigeringsgrond eveneens ziet op het belang van de vervolging en dat daarnaast openbaarmaking van de documenten ook in zijn algemeenheid het belang van de opsporing en de vervolging kan schaden. Het betreft documenten die inzicht kunnen geven in de werkwijzen, in gedachtegangen, in opsporingsmethoden van het Openbaar Ministerie, alsmede van (bijzondere) opsporingsdiensten. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ter zitting nog eens heeft toegelicht dat het ten tijde van het bestreden besluit in de strafzaak nog niet tot een uitspraak was gekomen maar dat in de documenten dingen worden aangehaald die van belang zijn voor de strafzaak. Verweerder heeft van belang kunnen achten dat het hoger beroep tegen de uitspraak nog loopt. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt kunnen stellen dat het de belangen van opsporing raakt en inzicht geeft in algemene opsporingstechnieken, niet alleen in deze specifieke zaak maar ook in andere zaken waarin fraude wordt opgespoord. Verweerder heeft in het besluit van 16 februari 2022 zijn standpunt hierover niet gewijzigd. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de slotsom dat openbaarmaking van deze documenten en betrokken passages niet alleen het lopende, maar ook toekomstige strafzaken van het Openbaar Ministerie en fraudeonderzoeken van de FIOD zou kunnen schaden, zodat verweerder openbaarmaking van de gevraagde informatie terecht heeft geweigerd.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob
10. Eisers stellen dat uit de documenten met de nummers 3, 9, 13, 17, 18, 22, 27, 35, 36, 37, 38 tot en met 45 ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob, persoonsgegevens zijn verwijderd. Deze documenten dienen alsnog integraal openbaar te worden gemaakt, dan wel dient per document alsnog te worden gemotiveerd waarom deze uitzonderingsgrond wordt toegepast. Van geval tot geval dient het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer afgewogen te worden tegen het belang van openbaarmaking. Niet acceptabel is dat namen van personen klakkeloos worden weggelakt, aldus eisers.
10.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is geweest van het klakkeloos weglakken van namen. Persoonsgegevens zijn onleesbaar gemaakt, in die gevallen dat het personen of functionarissen betreft die normaliter niet in de openbaarheid treden. Wanneer dit wel het geval is, bijvoorbeeld wanneer het een hoofdofficier van justitie dan wel een plaatsvervangend hoofdofficier van justitie betreft, zijn de persoonsgegevens openbaar gemaakt. Gelet op de aard van de documenten die zijn aangetroffen, is veel informatie onleesbaar gemaakt op deze weigeringsgrond. Uit efficiëntie-overwegingen is er voor gekozen om bij deze informatie niet aan te geven om welke grond het gaat. Bij alle overige weigeringsgronden is dit wel gedaan. Dit betekent dat alle informatie, waar geen weigeringsgrond bijstaat, geweigerd wordt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Met deze toelichting acht verweerder voldoende duidelijk om welke passages dit zou moeten gaan.
In het besluit van 16 februari 2022 is verweerder overgegaan tot nadere openbaarmaking van onder meer de naam van de zaaksofficier van justitie. Dit omdat inmiddels - met het uitzenden van de bedoelde documentaire en de rol van de betreffende zaaksofficier van justitie daarin - openbaar bekend mag worden geacht wie die rol heeft gehad in dit onderzoek. Dit geldt evenzeer voor de naam van de producent en de regisseur van de documentaire.
10.2.
De rechtbank stelt vast dat de verweerder tal van passages heeft weggelakt op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Anders dan eisers stellen, kan de werkwijze van verweerder geen misverstanden oproepen. Met de toelichting van verweerder is duidelijk dat het alle zwartgelakte passages betreft waar geen (andere) weigeringsgrond bij vermeld staat.
Verweerder heeft uitsluitend de openbaarmaking van persoonsgegevens van personen die niet uit hoofde van hun functie in de openbaarheid treden, geweigerd. Daarbij gaat het om namen, handtekeningen, adressen, telefoonnummers en e-mailadressen. De functies en namen van personen met een publieke functie zijn wel openbaar gemaakt. In het besluit van 16 februari 2022 heeft verweerder alsnog ook de naam van de officier van justitie in de strafzaak van eisers openbaar gemaakt.
Eisers hebben gesteld dat van geval tot geval bij iedere weggelakte passage op deze weigeringsgrond een afweging door verweerder inzichtelijk moet worden gemaakt. Hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, kan daarvan onder omstandigheden van worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BM2629). Verweerders motivering van deze weigeringsgrond, zo begrijpt de rechtbank, is voor elk van de documenten en de onderdelen daarvan hetzelfde. Gelet hierop heeft verweerder er naar het oordeel voor kunnen kiezen één algemene motivering voor deze gehanteerde weigeringsgrond te geven, nu een motivering per (onderdeel van een) document zou leiden tot een herhaling die geen redelijk doel dient. De enkele omstandigheid dat verweerder heeft volstaan met een algemene motivering in plaats van een motivering per (onderdeel van een) document, leidt er daarom niet toe dat aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft.
In de uitspraak van 3 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL1844, heeft de Afdeling overwogen dat namen van ambtenaren persoonsgegevens zijn en het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich tegen openbaarmaking kan verzetten, waarbij van belang is dat het hier niet gaat om het opgeven van een naam aan een individuele burger die met een ambtenaar in contact treedt, maar om openbaarmaking in de zin van de Wob. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321, overweegt de rechtbank dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zich verzet tegen openbaarmaking van namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden, tenzij de indiener van het desbetreffende Wob-verzoek aannemelijk heeft gemaakt dat het belang van de openbaarheid in een concreet geval zwaarder weegt. Nu het in deze zaak gaat om de namen van medewerkers die niet wegens hun functie in de openbaarheid treden en eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het belang van de openbaarheid zwaarder weegt dat het belang van eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de desbetreffende medewerkers, heeft verweerder openbaarmaking van de namen terecht geweigerd.
Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
11. Eisers stellen dat de documenten met de nummers 3, 17, 17A, 18, 18A, 22, 27, 35, 37, 38, 40 en 41 ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, niet of niet integraal openbaar zijn gemaakt. Ook met de aanvullende motivering in het bestreden besluit is volgens eiser nog steeds niet duidelijk waaruit de onevenredige benadeling van organisaties zou bestaan. Onduidelijk is om welke organisaties het gaat. Evenmin wordt het standpunt, dat de reputatie van de organisaties beschadigd zou raken bij openbaarmaking van de weggelakte passages, niet gemotiveerd.
11.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de documenten meerdere rechtspersonen en organisaties zijn genoemd. Gelet op de aard en de inhoud van de gevraagde informatie staat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob volgens verweerder aan openbaarmaking van (een deel van) die passages in de weg. Openbaarmaking van de gevraagde informatie zou de betrokkenen namelijk onevenredig benadelen en zou kunnen leiden tot schadelijke effecten. Openbaarmaking zou kunnen leiden tot reputatieschade en eventuele stigmatisering. Het belang van betrokkenen bij het voorkomen van mogelijk reputatieschade weegt hij hier zwaarder dan het algemene belang van openbaarmaking. In het verweerschrift heeft verweerder zich verder nog op het standpunt gesteld dat het inherent is aan het gebruik van deze weigeringsgrond, dat in voorkomende gevallen niet uit het bestreden besluit kan blijken om welke organisaties het gaat. Immers, in geval dit uit het bestreden besluit zou kunnen blijken, zou de onevenredige benadeling impliciet alsnog plaatsvinden. Nadere motivering of duiding, aanvullend op hetgeen in het bestreden besluit is opgenomen, kan dan ook niet worden gegeven, aldus verweerder.
In het besluit van 16 februari 2022 heeft verweerder de geïnventariseerde stukken opnieuw beoordeeld en zich op het standpunt gesteld dat met de huidige stand van zaken bekend mag worden verondersteld welk productiebedrijf betrokken is geweest bij de documentaire. Ook de betrokken omroep is bekend en dat maakt dat diverse passages die eerder op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zijn geweigerd, nu openbaar kunnen en zullen worden gemaakt. In de documenten 1, 17, 18, en 40 wordt deze weigeringsgrond nu niet meer toegepast. In de documenten 27 en 41 wordt de grond minder vaak ingeroepen.
11.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:349) is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad. Deze bepaling voorziet daarmee in de behoefte om de Wob te kunnen toepassen in zeer verschillende, niet voorspelbare situaties. Het karakter van deze bepaling brengt mee dat onder bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel derden ook publiekrechtelijke lichamen worden begrepen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder op goede gronden het standpunt heeft ingenomen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking van deze informatie in de weg staat. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen dat het belang van openbaarmaking in dit geval niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling van de in de documenten genoemde (rechts)personen en organisaties.
Artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob
12. Eisers stellen dat de documenten met de nummers 9, 17, 17A, 27, 35, 36, 37, 38, 40, 41, 43 en 45 ten onrechte op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob, niet of niet integraal openbaar zijn gemaakt. Eisers stellen dat de documenten openbaar gemaakt kunnen worden waarbij tot een persoon herleidbare passages worden weggelaten. Eisers vinden het ongeloofwaardig dat documenten 43 en 45 concepten zijn. De passages in de overige documenten die niet openbaar zijn gemaakt zouden passages zijn die betrekking hebben op intern beraad. Bestudering van deze documenten wijst echter volgens eisers uit dat in veel gevallen geen sprake kan zijn van meningen, opinies, commentaren, voorstellen en conclusies. Er wordt een algemene grond ten grondslag gelegd aan de weigering, doch per document zal het belang van eisers van openbaarmaking afgewogen moeten worden tegen het door verweerder gestelde belang, aldus eisers.
12.1.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten 17A, 43 en 45 zijn geweigerd omdat het concepten betreft. In een concept worden voorstellen gedaan voor een definitieve versie. Het verzoek ziet dus op informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad. Verweerder wil geen informatie verstrekken over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Verder bevatten alle overige op deze grond onleesbaar gemaakte passages evenzeer voorstellen en persoonlijke beleidsopvattingen, uitsluitend bedoeld voor intern beraad, aldus verweerder.
12.2.
De rechtbank stelt vast dat openbaarmaking van de documenten 43 en 45 reeds op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob geheel is geweigerd. Zoals onder 9.2 overwogen, heeft verweerder in zoverre openbaarmaking van de gevraagde informatie terecht geweigerd. Dit brengt mee dat de vraag of verweerder openbaarmaking van deze documenten op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob terecht heeft geweigerd, geen bespreking meer behoeft. Verder is de deze weigeringsgrond voor het document met het nummer 36 al onder 8.3 beoordeeld.
De vraag of de overige genoemde documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en of daarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen, beantwoordt de rechtbank bevestigend. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bij een aantal passages toegelicht dat en waarom sprake is van persoonlijke beleidsopvattingen. De betrokken passages zijn naar hun aard en inhoud bedoeld voor intern beraad. De (mail)correspondentie, die in hoofdzaak een gedachtewisseling inhoudt tussen medewerkers van het Openbaar Ministerie over de documentaire, bevat onder meer beargumenteerde opvattingen en standpunten van de betrokken functionarissen. Daarmee is sprake van persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover de documenten feiten bevatten, zijn deze zodanig met de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat het niet mogelijk is deze feiten en opvattingen los van elkaar te bezien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0664). Onder verwijzing naar wat de rechtbank reeds onder 8.2. heeft overwogen, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de openbaarmaking van (onderdelen van) deze documenten terecht met toepassing van artikel 11, eerste van de, Wob heeft geweigerd. Verder heeft verweerder in redelijkheid kunnen afzien van het gebruik van zijn bevoegdheid op grond van het tweede lid, van dat artikel om de persoonlijke beleidsopvattingen in niet tot personen herleidbare vorm te verstrekken.
Filmopnames
13. Over de verslagleggingen van het bekijken van filmopnames, alsmede van verslagleggingen van besprekingen daarover, waarvan eisers openbaarmaking hebben gevraagd, heeft verweerder zich volgens eisers ten onrechte op het standpunt gesteld dat nieuw onderzoek geen nieuwe documenten heeft opgeleverd. Eisers achten het ongeloofwaardig dat er geen gespreksverslagen zijn. Verweerder dient gedetailleerd aan te geven op welke wijze de zoekslag is uitgevoerd en waarom in deze geen (onafhankelijke) documentalist is ingeschakeld, aldus eisers.
13.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met de grootst mogelijke zorgvuldigheid en met oog voor de belangen van eisers is gezocht naar de documenten waarom eisers hebben verzocht. Dit heeft echter niets opgeleverd.
13.2.
Naar vaste rechtspraak van de Afdeling is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat documenten toch onder het bestuursorgaan berusten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3713).
Eisers vragen om verslagleggingen van besprekingen en verslagleggingen van het bekijken van filmopnames. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat naar aanleiding van het verzoek door medewerkers van het functioneel parket opnieuw is gezocht naar documenten over de medewerking aan de documentaire. Er is echter niets nieuws gevonden en alle documenten die zijn aangetroffen zijn reeds in de besluitvorming op het verzoek betrokken, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder toegelicht en inzichtelijk gemaakt hoe hij naar deze (mogelijke) documenten heeft gezocht. De zoekslag wordt gedaan onder leiding van degene die het primaire besluit heeft voorbereid en opgesteld. Indien, zoals in deze zaak, het bezwaar daartoe aanleiding geeft, wordt een nieuwe zoekslag gedaan onder leiding van de behandelaar van het bezwaar, en dat was dit geval gemachtigde van verweerder. In de regel wordt niet in de strafrechtelijke systemen gezocht omdat het hier niet de strafzaak betreft. Er is gezocht via de bij de opsporing en vervolging betrokken personen bij het Functioneel Parket en het Parket Generaal in de centrale systemen, waarin deze zaak in opgenomen is. Het gaat dan om verslagen, e-mailberichten en documenten over deze zaak. Daarnaast worden medewerkers verzocht om in hun eigen opslagsysteem en e-mailarchief te zoeken naar informatie die met deze zaak te maken zou kunnen hebben.
De rechtbank ziet, mede gelet op de door verweerder gegeven toelichting, geen aanknopingspunten om de mededeling van verweerder dat er niet meer stukken onder hem berusten, ongeloofwaardig te achten. De rechtbank heeft geen aanwijzingen dat verweerder niet al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om deze documenten alsnog te achterhalen. Eisers hebben niet aannemelijk gemaakt dat onder verweerder toch meer documenten met betrekking tot de medewerking aan de documentaire berusten.
In artikel 3, eerste lid, van de Wob wordt de werkingssfeer van de Wob beperkt tot informatie opgenomen in documenten. Dit houdt in dat uit een document zelf moet kunnen worden afgeleid of dat document valt onder de reikwijdte van het verzoek. De informatie waar eisers om vragen gaat om besprekingen en het bekijken van filmopnames. Verweerder stelt dat daar geen verslagen van zijn gemaakt. Daarmee is de informatie die eisers willen niet neergelegd in documenten en valt de informatie daarmee niet onder de reikwijdte van de Wob. De Wob bevat immers geen verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning (zie de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285).
Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.
Gelet op het voorgaande slaagt deze beroepsgrond niet.
Conclusie en proceskosten
14. Onder 7.1 heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en uitgelegd waarom er geen aanleiding bestaat om dat besluit om die reden te vernietigen.
Het beroep tegen het besluit van 16 februari 2022 is ongegrond.
15. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, moet verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
16. Omdat het beroep gegrond is, krijgen eisers een vergoeding voor de proceskosten die zij hebben gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 759,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 759,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.518,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 februari 2022 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. V. van Dorst, voorzitter, en mr. P. Vrolijk en mr. M.G.L. de Vette, leden, in aanwezigheid van S.M.E. van Oosterbosch, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 mei 2022.
De griffier en de voorzitter zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.