Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/4836
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde] ,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
gemachtigde: mr. E.E.M. Geerligs.
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een boete opgelegd van € 2.500,- omdat zij volgens verweerder bij of krachtens de Wet dieren gestelde voorschriften heeft overtreden.
Bij besluit van 18 augustus 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens is namens verweerder verschenen [persoon A] , toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1. In het rapport van bevindingen van 12/15 augustus 2019 heeft een toezichthouder van de NVWA gerapporteerd dat hij zich op 22 juli 2019 omstreeks 12:30 uur samen met een tweede toezichthouder bevond in de doodmaakruimte om regulier toezicht te houden op het onbedwelmd slachten van kalveren. Tijdens dit toezicht hebben de toezichthouders het volgende waargenomen.
1.1.
Een kalf (hierna: kalf 1) had tijdens de fixatie de voorpoten tegen de voorkant van de fixatiekooi opgekropen zonder dat de voorpoten de grond raakten en had de rechter achterpoot op de schuine zijwand aan de rechter binnenzijde van de fixatiekooi geplaatst. De buikplaat, die tijdens de onbedwelmde slacht als ondersteuning dient, kwam uit de rechterzijwand van de fixatiekooi. De rechter achterpoot werd door de buikplaat tegen de buik aan gedrukt, waardoor kalf 1 de rechter achterpoot niet meer op de grond kon plaatsen. Een van de toezichthouders heeft de slachter aangesproken en gezegd dat kalf 1 niet onbedwelmd geslacht kon worden aangezien het dier maar met één poot (de linker achterpoot) op de grond stond. Deze manier van fixeren, waarbij het kalf met slechts één poot op de grond staat is geen comfortabele positie voor een dier en heeft vermijdbaar lijden bij het kalf veroorzaakt. Het levende kalf werd vervolgens uit de fixatie losgemaakt en glijdend via de zijklep uit de fixatiekooi gestort. Een medewerker van eiseres probeerde kalf 1 nogmaals de fixatiekooi in te drijven maar het dier weigerde naar voren te lopen en liep zelfs snel naar achteren de doodmaakruimte uit. Kalf 1 bood daarna bij het weer indrijven in het fixatietoestel veel verzet en vertoonde daarbij tekenen van spanning en stress: het dier weigerde richting het fixatietoestel te lopen, draaide zich om en liep weg van het fixatietoestel. De toezichthouders hoorden dat het kalf tijdens het opdrijven loeide. Het wegdraaien en loeien tijdens het opdrijven zijn volgens de toezichthouders een teken van stress en spanning. Nadat de rest van de kalveren waren geslacht werd kalf 1 weer naar de fixatiekooi opgejaagd. Dit ging heel onrustig. De medewerker moest de deur van de doodmaakruimte dichtmaken omdat kalf 1 probeerde te ontsnappen. Bij het indrijven in het fixatietoestel bood kalf 1 veel verzet en vertoonde daarbij tekenen van spanning: het kalf 1 probeerde weg te draaien van de fixatiekooi. Toen kalf 1 voor de fixatiekooi stond weigerde het de fixatiekooi in te lopen. Dit zijn volgens de toezichthouders tekenen van vermijdbare stress.
1.2.
Een ander kalf (hierna: kalf 2) bevond zich in de fixatiekooi en stond met geen van de vier benen op de grond. Het dier werd aangesneden en begon heel hard te spartelen totdat het werd bedwelmd. De achterpoten van kalf 2 waren tijdens de fixatie door de buikplaat van de grond af geschept en werden tegen de buik aan gefixeerd. Dit is geen comfortabele positie voor het dier. Kalf 2 was zeer onrustig en sprong op en neer in de fixatiekooi doordat het dier niet correct was gefixeerd. Deze wijze van fixeren heeft volgens de toezichthouders vermijdbare spanning en lijden bij kalf 2 veroorzaakt. De snijder maakte een snijdende beweging bij het onrustige kalf dat vervolgens werd bedwelmd.
2. Op basis van het rapport van bevindingen heeft verweerder bij het primaire besluit aan eiseres een boete opgelegd van in totaal € 2.500,- voor de volgende beboetbare feiten:
1) De fixatievoorzieningen en de fixatie-uitrusting hielden de dieren voor en tijdens de fixatie niet in een comfortabele positie waarbij onvoldoende druk werd uitgeoefend om de dieren gefixeerd te houden, waardoor onnodige stress werd veroorzaakt. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 2.10 van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8a, onder f, van het Besluit houders van dieren.
2) Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Dit is volgens verweerder een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden.
2.1.
Voor elk van de feiten geldt een boetebedrag van € 2.500,- maar vanwege de samenhang van beide overtredingen heeft verweerder voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld.
2.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
3. Eiseres heeft aangevoerd dat er geen sprake is geweest van onnodige stress of vermijdbare pijn, spanning of lijden. De animal welfare officer heeft geen misstanden geconstateerd. De methode van fixatie in een fixatiekooi is voor de reguliere slacht en rituele slacht gelijk tot het moment van de halssnede. Het dier is zonder enige dwang in de fixatiekooi gebracht en er zijn daarbij geen hulpmiddelen gebruikt. Dat de toezichthoudend dierenarts weet dat het dier onrustig was uit angst, berust op een aanname en is subjectief. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat de toezichthouders die het rapport van bevindingen hebben opgesteld vooringenomen zijn, omdat zij op persoonlijke titel tegen ritueel slachten zijn, terwijl ritueel slachten in Nederland wettelijk is toegestaan en eiseres deze praktijk al jaren hanteert onder permanent toezicht van de NVWA. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat beide toezichthouders ondanks hun deskundigheid hebben nagelaten in te grijpen in het proces en niet hebben geëist dat het dier regulier werd bedwelmd. Dit betekent volgens eiseres dat de toezichthouders dit incident ook niet hebben voorzien.
3.1.
De rechtbank stelt voorop dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan. De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2013:63, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en ECLI:NL:CBB:2015:49). Verder geldt het uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij de vaststelling van een overtreding in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in de uitspraak van 11 mei 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:477) heeft overwogen, wordt een toezichthouder geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden en kan daarom aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA niet lichtvaardig worden voorbijgegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. In die zaak achtte het CBb ook van belang dat het rapport was opgesteld door opgeleide toezichthouders, van wie niet is gebleken dat deze een belang hebben bij het onjuist vermelden van hetgeen zij hebben waargenomen.
3.2.
In artikel 5.8a, aanhef en onder f, van het Besluit houders van dieren is bepaald dat de fixatievoorzieningen en de fixatie-uitrusting in elk geval moeten voldoen aan de eis dat het dier voor en tijdens de fixatie in een comfortabele positie wordt gehouden, waarbij de fixatie-uitrusting of voorzieningen voldoende druk uitoefenen om het dier gefixeerd te houden, zonder daarbij onnodige stress te veroorzaken. In artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 is bepaald dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Naar het oordeel van de rechtbank biedt het rapport van bevindingen voldoende grondslag voor de vaststelling dat eiseres deze bepalingen heeft overtreden, nu daarin duidelijk is beschreven dat de betreffende kalveren onjuist waren gefixeerd. Dat blijkt uit het feit dat de betreffende kalveren in de fixatiekooi niet met alle poten op de grond stonden en de buikplaat niet op zijn plek zat. Kalf 1 werd uit de fixatiekooi gehaald en opnieuw de fixatiekooi in gedreven waarbij het dier weerstand bood. Het dier loeide en draaide zich weg van de fixatiekooi. Kalf 2 spartelde, was onrustig en de achterpoten waren niet op de grond. Hieruit blijkt dat de betreffende kalveren bij de fixatie niet in een comfortabele positie werden gehouden en dat elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden niet werd voorkomen. Ter zitting heeft de toezichthouder toegelicht dat de pijn, spanning of lijden vermeden had kunnen worden door bijvoorbeeld het dier (kalf 1) langer te laten rusten voordat het opnieuw de fixatiekooi in werd gebracht.
3.3.
Hetgeen eiseres heeft aangevoerd geeft onvoldoende grond voor twijfel aan juistheid van de bevindingen van de toezichthouders. De enkele stelling van eiseres dat haar animal welfare officer geen misstanden heeft geconstateerd is daarvoor onvoldoende. De rechtbank volgt eiseres niet in de stelling dat het betreffende kalf zonder dwang in de fixatiekooi is gebracht en zich daarbij niet heeft verzet, nu in het rapport van bevindingen uitgebreid en duidelijk is beschreven waarom dat anders is dan eiseres heeft gesteld.
3.4.
Ook de stelling van eiseres dat de vaststelling van de toezichthouder - dat het dier onrustig was uit angst - berust op een aanname en subjectief is geeft geen reden voor twijfel aan de bevindingen van de toezichthouders. De rechtbank overweegt dat de vaststelling dat er sprake is van pijn, spanning of lijden bij een dier weliswaar een subjectief element kent, maar dat de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA zijn opgeleid en deskundig zijn om dat te beoordelen. Ter zitting heeft de toezichthouder toegelicht dat zij een van de toezichthouders was in deze zaak en dat zij sinds 1 januari 2015 bij de NVWA werkzaam is en dat zij daar een opleiding van zes tot negen maanden heeft gevolgd. De toezichthouder heeft verder toegelicht dat zij per 1 januari 2016 als bedrijfsbeheerder is belast met het toezicht bij eiseres op het doodmaakproces. Ter zitting heeft eiseres erkend dat de toezichthouder inmiddels over de nodige ervaring beschikt. De rechtbank ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de toezichthouder ten tijde van de constatering van de overtreding niet ter zake deskundig was.
3.5.
Voor de stelling van eiseres dat bij beide toezichthouders sprake was van vooringenomenheid bij het toezicht kunnen geen aanknopingspunten worden gevonden in het rapport van bevindingen. Bovendien heeft eiseres deze stelling niet onderbouwd.
3.6.
Zoals blijkt uit het rapport van bevindingen waren beide toezichthouders op het bedrijf van eiseres in het kader van regulier toezicht op het onbedwelmd slachten van kalveren. Verweerder heeft toegelicht dat deze toezichthouders toezicht houden op het slachtproces en geen deel uitmaken van de bedrijfsvoering. Dit betekent dat op eiseres als professioneel ondernemer de verplichting rust om de wettelijke voorschriften na te leven. De stelling van eiseres dat de toezichthouders hebben nagelaten in te grijpen in het proces, treft daarom geen doel. Bovendien blijkt uit het rapport van bevindingen dat er wel is ingegrepen, nu een van de toezichthouders de slachter heeft aangesproken en gezegd dat kalf 1 niet onbedwelmd geslacht kon worden aangezien het dier maar met één poot (de linker achterpoot) op de grond stond.
3.7.
Gelet op het voorgaande heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres artikel 5.8a, aanhef en onder f, van het Besluit houders van dieren alsmede artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Verweerder was daarom bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen.
4. Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder ten onrechte direct een boete heeft opgelegd en niet eerst een waarschuwing heeft gegeven.
4.1.
Uit de Bijlage bij IB02-SPEC72 “Specifiek interventiebeleid doden van gehouden dieren” volgt dat bij overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 en van artikel 5.8a van het Besluit houders van dieren een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven en bij herhaalde overtreding een boete wordt opgelegd bij (risico op) aantasting van dierenwelzijn (regel 53). Volgens verweerders toelichting in het verweerschrift is deze regel in het geval van eiseres van toepassing. Daarbij heeft verweerder verwezen naar het algemene interventiebeleid voor een omschrijving van het begrip herhaalde overtreding: een overtreding in een voorafgaande periode van drie jaar van wetgeving binnen hetzelfde toezichtsdomein of een overtreding van verschillende wetten die hetzelfde doel beogen en waarvoor een interventie is opgelegd. Bij het verweerschrift heeft verweerder twee rapporten van bevindingen van 12 maart 2018 en 19 mei 2017 met betrekking tot overtredingen van [naam bedrijf] gevoegd. Eiseres heeft niet betwist dat verweerder in de drie jaar voorafgaand aan de constatering van onderhavige overtreding meermalen interventies heeft toegepast. Dit betekent dat verweerder voor onderhavige overtreding rechtstreeks een boete kon opleggen. De beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet.
5. Eiseres heeft aangevoerd dat de boete dient te worden gematigd, aangezien geen sprake is van dierenleed. Daarbij heeft eiseres erop gewezen dat ook bij fixatie met een rotatiebox en een burrie alle poten van een dier van de grond komen. Bovendien duurt het bedwelmingsproces maar enkele seconden. Voorts ziet eiseres in haar financiële situatie reden om de boete te matigen, gezien de betalingsregeling die zij met de NVWA voor de betaling van de boete heeft getroffen.
5.1.
De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de bestuurlijke boete die mag worden opgelegd voor een overtreding, op grond van artikel 8.8 van de Wet dieren wettelijk is vastgelegd in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren en de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren. Niet is gebleken dat verweerder bij het opleggen van de boete een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in deze regelingen is bepaald over de hoogte van de boete. Hiervoor is geoordeeld dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres artikel 2.10 van de Wet dieren in samenhang met artikel 5.8a, aanhef en onder f, van het Besluit houders van dieren heeft overtreden alsmede artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009. Uit de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren onder Regeling houders van dieren volgt dat overtreding van genoemde bepalingen onder boetecategorie 3 valt. De hoogte van de boete heeft verweerder daarom terecht bepaald op € 2.500,-
5.2.
Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren wordt het boetebedrag gehalveerd indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat daarvan in dit geval geen sprake is, aangezien de voorschriften die in het belang van het dierwelzijn zijn gesteld zwaar wegen. De enkele betwisting door eiseres dat er geen sprake is van dierenleed kan haar daarom niet baten. Dat volgens eiseres geen sprake is van dierenleed omdat bij fixatie met een rotatiebox en een burrie de poten ook van de grond komen doet niet af aan de vaststelling van de toezichthouders dat de betreffende kalveren bij de fixatie niet in een comfortabele positie werden gehouden en dat elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden niet werd voorkomen. Dit betekent dat verweerder terecht geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren.
5.3.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, zoals in dit geval, legt het bestuursorgaan op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Als bijzondere omstandigheid heeft eiseres haar financiële situatie aangevoerd en daarbij gewezen op de betalingsregeling die is getroffen in verband met de betaling van de boete. Het enkele feit dat er een betalingsregeling is getroffen betekent niet zonder meer dat de boete wegens de financiële situatie dient te worden gematigd. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat er coulant wordt omgegaan met verzoeken om een betalingsregeling. Uit jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1878) volgt dat de hoogte van de maximale boete zo is gekozen dat deze – al dan niet met een redelijke betalingsregeling – in beginsel moet kunnen worden voldaan. Voor matiging van de opgelegde boete wegens financiële omstandigheden kan echter aanleiding bestaan indien op basis van de door de betrokkene overgelegde gegevens moet worden geoordeeld dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. Ter zitting hebben partijen ermee ingestemd dat de rechtbank de financiële stukken die eiseres in andere beroepszaken heeft overgelegd (ROT 19/5425, ROT 19/5426, ROT 19/6267 en ROT 19/6270) bij de beoordeling in deze zaak zal betrekken. Een van die financiële stukken is de “Geconsolideerde jaarrekening 2020 [naam holding] ” Daaruit blijkt dat [naam holding] een 100% deelneming heeft in eiseres en dat er geen sprake is van gerede of ernstige twijfel dat de continuïteit van de onderneming binnen korte termijn in gevaar zou kunnen komen (pagina 20 van 44). Gelet op deze gegevens acht de rechtbank het niet aannemelijk dat eiseres de boete niet kan betalen of dat door de boeteoplegging de continuïteit van de onderneming in gevaar komt. Door het aanbieden van een betalingsregeling heeft verweerder voldoende rekening gehouden met de financiële situatie van eiseres en het huidige financiële klimaat. Nu eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de bestuurlijke boete onevenredig wordt getroffen, biedt haar financiële situatie geen grond voor matiging van het boetebedrag.
6. In de aanvullende gronden van 9 november 2021 heeft eiseres naar voren gebracht dat de behandeling bij de NVWA te lang heeft geduurd.
6.1.
De beroepsgrond slaagt niet. In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist over het opleggen van een bestuurlijke boete wanneer van een overtreding een rapport is opgemaakt. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 150) volgt dat een overschrijding van deze termijn geen gevolgen heeft voor de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, maar dat de rechter de overschrijding van de beslistermijn wel kan verdisconteren in de hoogte van de bestuurlijke boete. In het feit dat er tussen het opstellen van het rapport van bevindingen en het voornemen negentien weken zijn verstreken, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om de boete te matigen. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder [persoon B] , kantoormedewerker van eiseres, van de bevindingen op de hoogte heeft gesteld en een rapport van bevindingen heeft aangezegd. Eiseres kon op dat moment weten dat er mogelijk een bestuurlijke boete zou worden opgelegd. Overigens heeft verweerder eiseres de maximale dwangsom van € 1.442,- toegekend wegens het te laat beslissen op het bezwaar.
7. Ter zitting heeft eiseres haar beroepsgrond over de berekening van de hoogte van de toegekende dwangsom voor het niet tijdig beslissen ingetrokken.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Houweling, rechter, in aanwezigheid van
mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 januari 2022.
mr. S.L. Mehlbaum, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 12 januari 2022.
De griffier is verhinderd te tekenen.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.