Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 20/3863
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. K. Wevers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. W. Breure.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een arrangement toegekend in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) voor de periode van 9 december 2019 tot en met 5 december 2021.
Bij besluit van 15 juni 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2021. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Eiseres is bekend met een hechtingsstoornis, een verminderd leervermogen, motorische en vocale tics en stemmingswisselingen. Als gevolg daarvan ondervindt zij beperkingen op het gebied van haar zelfredzaamheid en participatie. Verweerder had eiseres in verband met deze problematiek voor de periode van 10 december 2018 tot en met
8 december 2019 op grond van de Wmo 2015 een ondersteuningsarrangement toegekend bestaande uit: ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren (trede midden/intensief), financiën (beperkt) en zelfzorg en gezondheid (trede midden). Deze voorziening werd verstrekt in de vorm van een pgb ter hoogte van € 1.336,- per vier weken. Het pgb is deels toegekend op basis van het tarief voor informele zorgverlening en deels op basis van het tarief voor formele zorgverlening.
8 december 2019 op grond van de Wmo 2015 een ondersteuningsarrangement toegekend bestaande uit: ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren (trede midden/intensief), financiën (beperkt) en zelfzorg en gezondheid (trede midden). Deze voorziening werd verstrekt in de vorm van een pgb ter hoogte van € 1.336,- per vier weken. Het pgb is deels toegekend op basis van het tarief voor informele zorgverlening en deels op basis van het tarief voor formele zorgverlening.
1.2
Eiseres heeft zich op 29 augustus 2019 bij verweerder gemeld met het verzoek om verlenging van haar indicatie. Naar aanleiding van deze melding heeft verweerder een onderzoek verricht. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in een ondersteuningsverslag van 16 januari 2020. Op grond van het onderzoek heeft verweerder eiseres bij het primaire besluit geïndiceerd voor ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren (trede midden), financiën (trede beperkt) en zelfzorg en gezondheid (trede midden). De voorziening wordt in de vorm van een pgb verstrekt op basis van het tarief voor informele zorgverlening omdat de zorgverleners van eiseres niet voldoen aan de voorwaarden om als professionele zorgverlener te worden aangemerkt. Het pgb bedraagt
€ 668,- per vier weken. Met ingang van 30 december 2019 bedraagt het pgb € 692,- per vier weken.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat met de aan eiseres toegekende maatwerkvoorziening een passende bijdrage wordt geleverd aan haar zelfredzaamheid en participatie, nu zij met het pgb de noodzakelijke ondersteuning bij sociaal en persoonlijk functioneren, financiën en zelfzorg en gezondheid kan inkopen.
3. Eiseres voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte geen overgangstermijn in acht heeft genomen bij het verlagen van het pgb. Als gevolg daarvan is eiseres geconfronteerd met een plotselinge halvering van haar pgb zonder dat zij en haar zorgverleners hierop hebben kunnen anticiperen. Ter zitting heeft de gemachtigde van eiseres toegelicht dat, anders dan in het beroepschrift is gesteld, geen beroep meer wordt gedaan op artikel 3.4.3, achtste lid, van de Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018 (Verordening), maar op het zorgvuldigheidsbeginsel.
Verder voert eiseres aan dat verweerder haar zorgverleners [naam zorgverlener 1] ( [naam zorgverlener 1] ) en
[naam zorgverlener 2] ( [naam zorgverlener 2] ), ten onrechte niet als formele zorgverleners aanmerkt en het pgb-tarief daarom te laag is. Deze zorgverleners behoren niet tot haar sociale netwerk, maar zijn professionele zorgverleners en werden door verweerder bij de vorige indicatie ook als zodanig aangemerkt. Volgens eiseres is het verweerder niet toegestaan om bij het vaststellen van de kwaliteitseisen voor ZZP-ers in de zorg aan te sluiten bij de eisen die aan door de gemeente gecontracteerde aanbieders worden gesteld.
[naam zorgverlener 2] ( [naam zorgverlener 2] ), ten onrechte niet als formele zorgverleners aanmerkt en het pgb-tarief daarom te laag is. Deze zorgverleners behoren niet tot haar sociale netwerk, maar zijn professionele zorgverleners en werden door verweerder bij de vorige indicatie ook als zodanig aangemerkt. Volgens eiseres is het verweerder niet toegestaan om bij het vaststellen van de kwaliteitseisen voor ZZP-ers in de zorg aan te sluiten bij de eisen die aan door de gemeente gecontracteerde aanbieders worden gesteld.
Eiseres voert voorts aan dat de indicatie voor de ondersteuning bij het sociaal en persoonlijk functioneren ten onrechte is verlaagd van trede ‘midden/intensief’ naar trede ‘midden’, nu haar situatie ten opzichte van de vorige indicatie niet is gewijzigd en verweerder dat heeft erkend.
Eiseres voert aan dat een objectieve normering voor het vaststellen van het pgb ontbreekt. Verweerder sluit voor de pgb-tarieven en daarmee de feitelijke indicatie-omvang aan bij de tarieven en de zorgpakketten van de gecontracteerde zorgaanbieders. Haar zorgverleners worden echter per uur betaald, zodat ook de indicatie in uren afgegeven moet worden.
Ten slotte voert eiseres aan dat verweerder de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om als formele zorgverlener te worden aangemerkt ten onrechte in de Nadere regels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018 (Nadere regels) heeft vastgesteld. Deze voorwaarden behoren tot de zogenoemde essentialia en moeten daarom in de Verordening zijn opgenomen. Voorts zijn deze voorwaarden te strikt. De bevoegdheid van verweerder om onderscheid te maken in de pgb-tarieven voor formele en informele zorgverleners gaat niet zo ver dat verweerder bevoegd is voorwaarden als deze te stellen.
4. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
5. De rechtbank stelt allereerst vast dat de periode waarvoor het pgb is toegekend reeds geheel is verstreken en dat op grond van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) er in die situatie in beginsel geen belang meer bestaat bij de beoordeling van het beroep (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2537). Nu in de situatie van eiseres inmiddels een nieuwe aanvraag voor vergelijkbare zorg is ingediend, kan het inhoudelijke oordeel van de rechtbank voor deze latere aanvraag van belang zijn. Eiseres heeft reeds gelet hierop belang bij een inhoudelijke behandeling van het beroep.
6. De Raad heeft in zijn uitspraak van 26 mei 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1381) geoordeeld dat ook het resultaatgebied individuele begeleiding (wat vergelijkbaar is met het resultaatgebied ‘sociaal en persoonlijk functioneren’) uit een oogpunt van rechtszekerheid niet in resultaten maar in uren moet worden toegekend. Naar het oordeel van de rechtbank is de uitspraak van de Raad ook van toepassing op de resultaatgebieden financiën en zelfzorg en gezondheid.
Het bestreden besluit voldoet niet aan het vereiste dat verweerder in uren moet indiceren en berust daarmee op een onvoldoende motivering. Verweerder heeft echter met de aanvullende motivering in het verweerschrift toegelicht dat met het toegekende pgb kan worden voorzien in zeven uur ondersteuning per week. Daarmee heeft verweerder de hulpaanspraak van eiseres voldoende geconcretiseerd. Gelet hierop, en nu aannemelijk is dat eiseres door dit motiveringsgebrek niet is benadeeld, ziet de rechtbank aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren.
7. De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat niet wordt betwist dat zeven uur ondersteuning per week voor eiseres toereikend is, zodat de omvang van de toegekende ondersteuning niet langer in geschil is. Partijen verschillen uitsluitend van mening over de hoogte van het pgb dat voor deze ondersteuning moet worden toegekend.
8. Om in aanmerking te komen voor een pgb op basis van het tarief voor professionele zorgverlening dient de zorg te worden ingekocht bij zorgverleners die voldoen aan de in hoofdstuk 5 van de Verordening in verbinding met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Nadere regels vermelde kwaliteitscriteria zoals deze gelden voor gecontracteerde zorgaanbieders. Niet in geschil is dat [naam zorgverlener 1] en [naam zorgverlener 2] gekwalificeerde zorgverleners zijn die niet voldoen aan alle door verweerder vastgestelde kwaliteitscriteria.
9. Op grond van artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 verstrekt het college een pgb indien naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten die tot de maatwerkvoorziening behoren veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.
Naar het oordeel van de rechtbank vereist deze beoordeling dat bij de toekenning van een pgb mede een op de individuele situatie toegespitste kwaliteitstoets plaatsvindt.
Niet gebleken is dat verweerder een dergelijke individuele beoordeling heeft uitgevoerd naar de kwaliteit van de door [naam zorgverlener 1] en [naam zorgverlener 2] verleende zorg. Voorts heeft verweerder niet nader gemotiveerd in hoeverre met de in de Verordening, Nadere regels en Beleidsregels aan te verlenen zorg gestelde eisen ook in dit geval sprake zal zijn van veilige, doeltreffende en cliëntgerichte diensten. Het bestreden besluit is daarom onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd en komt, wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
10. De rechtbank stelt vast dat de Verordening, anders dan voorheen, niet voorziet in een afzonderlijk pgb-tarief voor gekwalificeerde zorgverleners die op ZZP-basis werken. Er is alleen een formeel pgb-tarief voor professionele zorgaanbieders die voldoen aan de kwaliteitscriteria van artikel 2 van Pro de Nadere regels en een tarief voor een informeel pgb, waarbij de dienstverlening of ondersteuning wordt betrokken van een persoon die tot het sociale netwerk behoort. De zorgverleners van eiseres vormen een tussencategorie. Het gevolg van deze wijziging is dat het pgb van eiseres vrijwel is gehalveerd ten opzichte van de vorige indicatie zonder dat sprake is van een (noemenswaardige) wijziging in haar situatie. Niet gebleken is dat verweerder eiseres tijdig heeft geïnformeerd over deze voor haar mogelijk nadelige en ingrijpende wijziging, zodat eiseres zich op deze wijziging niet heeft kunnen voorbereiden. De rechtbank is daarom van oordeel dat het bestreden besluit op dit punt in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:2 van Pro de Awb.
11. Gelet op wat hiervoor is overwogen is het beroep van eiseres gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voor zover daarmee het pgb-tarief is vastgesteld op
€ 668,- (per 30 december 2019: € 692,-) per vier weken. De rechtbank ziet gelet op de overwegingen onder 9 en 10 geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten en acht in dit geval ook een bestuurlijke lus niet opportuun. Verweerder dient binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
€ 668,- (per 30 december 2019: € 692,-) per vier weken. De rechtbank ziet gelet op de overwegingen onder 9 en 10 geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten en acht in dit geval ook een bestuurlijke lus niet opportuun. Verweerder dient binnen zes weken nadat de uitspraak onherroepelijk is geworden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.518,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij de hoogte van het pgb is gehandhaafd;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 48,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in des proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.518,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. H. Bedee en mr. M. de Rijke leden, in aanwezigheid van mr. E. Huis-Grondman, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 27 januari 2022.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Op grond van artikel 2.1.1., tweede lid, draagt het gemeentebestuur zorg voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen.
Artikel 2.1.3, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. Volgens het tweede lid, aanhef en onder a, wordt in de verordening in ieder geval bepaald op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt. Volgens het tweede lid, aanhef en onder b, wordt in de verordening in ieder geval bepaald op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn.
Op grond van artikel 2.3.2, eerste lid, voert het college, indien bij het college een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers, dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, docht uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met het achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
Op grond van artikel 2.3.2, vierde lid, onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht, of met gebruikelijke hulp, zijn zelfredzaamheid te verbeteren;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid;
(…)
Op grond van artikel 2.3.5, derde lid, beslist het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Op grond van artikel 2.3.6, eerste lid, verstrekt het college, indien de cliënt dit wenst, hem een persoonsgebonden budget dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken.
Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat bij verordening kan worden bepaald onder welke voorwaarden betreffende het tarief, de persoon aan wie een persoonsgebonden budget wordt verstrekt, de mogelijkheid heeft om diensteen, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen te betrekken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
Verordening maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018
Artikel 3.4.3, achtste lid
Het college verlaagt een pgb-budget met inachtneming van een redelijke overgangstermijn.
Artikel 5.5.5, eerste lid
De aanbieder van een maatwerkvoorziening in de vorm van dienstverlening of van een aanbod aan jeugdhulp, dient te handelen conform de regels en afspraken die gelden voor:
a. de Meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling Rotterdam-Rijnmond; en
b. het Samenwerkingsverband SISA, verwijsindex risico’s jeugdigen Rotterdam.
Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018
2.3.5.6.
(…)
Op grond van de Wmo 2015 en artikel 2A van de Nadere regels is informele dienstverlening of ondersteuning voorbehouden aan een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
Er is sprake van professionele ondersteuning of dienstverlening wanneer een organisatie of persoon voldoet aan de in artikel 2 van Pro de Nadere regels genoemde vereisten. Deze vereisten betreffen de rechtspersoonlijkheid, de kwaliteit, het afwezig zijn van bloed- of aanverwantschap ten opzichte van degene aan wie de ondersteuning wordt geboden, alsmede het beschikken over een VOG.
(…)
Wanneer een professionele organisatie of persoon niet voldoet aan (een van) de vereisten kan deze niet - onder de vlag van de professionele organisatie - toch informele dienstverlening of ondersteuning verlenen.
Aan de hand van de volgende, niet cumulatieve, afwegingspunten kan het college zo nodig hierop een uitzondering maken:
a. In het geval de professionele aanbieder niet voldoet aan de vereisten omdat er sprake is van bloed- en aanverwantschap in de eerste of tweede graad ten opzichte van degene die hij ondersteuning biedt, dan is er sprake van ondersteuning vanuit het sociaal netwerk en kan de ondersteuning informeel worden geleverd.
b. In het geval de professionele aanbieder niet aan de kwaliteitsvereisten voldoet die van organisatorisch niveau zijn (zoals het hebben van een kwaliteitssysteem, het hebben van een klachtenprocedure), kan de ondersteuning informeel worden geleverd - wanneer gegarandeerd kan worden dat de beoogde doelen worden behaald doordat wel aan de personele kwaliteits- en opleidingsvereisten is voldaan.
c. In het geval de professionele aanbieder niet aan de kwaliteitsvereisten voldoet die de kwaliteits- en opleidingsvereisten van personele aard betreffen, kan de ondersteuning niet informeel worden geleverd, behalve wanneer het gaat om het resultaatgebied huishoudelijke ondersteuning.
Paragraaf 3.2 Resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren
3.2.5 Treden binnen dit resultaatgebied
Het resultaatgebied sociaal en persoonlijk functioneren bestaat uit 2 varianten:
- volwassene(n)/ouder;-
- opvoeding ten behoeve van kind(eren).
3.2.5.1 Ondersteuning volwassene(n)/ouder
Binnen deze variant worden 5 treden onderscheiden.
(…)
Trede 3: midden
Cliënt woont in de regel zelfstandig maar begeleiding is nodig om dit te kunnen handhaven. De problematiek is complex en onvoorspelbaar. Cliënt heeft vooral behoefte aan coaching en praktische ondersteunende hulp. In de regel is er wekelijks contact. Cliënt trekt vanwege zijn problematiek niet zelf aan de bel en ook het netwerk is daartoe niet goed in staat, of is overbelast.
Nadere regels maatschappelijke ondersteuning en jeugdhulp Rotterdam 2018
Artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b.
Van professionele ondersteuning is sprake als de organisatie of zelfstandig werkende hulpverlener die door de cliënt is ingeschakeld voor de ondersteuning, voldoet aan het geheel van de eisen genoemd in één van de volgende onderdelen:
er is sprake van een zelfstandig werkende hulpverlener die:
1° staat ingeschreven bij de Kamer van Koophandel waarbij de activiteiten blijkens deze inschrijving bestaan uit het verlenen van ondersteuning die past binnen de kaders van de resultaatgebieden als bedoeld in hoofdstuk 3 van de verordening;
2° de belastingdienst beschouwt de hulpverlener in het kader van de hulpverlening aan de cliënt als ondernemer;
3° de medewerker voldoet aan de kwaliteitseisen die aan een hulpverlener van een gecontracteerde aanbieder worden gesteld en berekent een tarief dat marktconform is;
4° de hulpverlener is geen eerste- of tweedegraads bloed- of aanverwant van degene aan wie hij ondersteuning biedt; en
5° beschikt, voor zover ondersteuning wordt geleverd binnen een resultaatgebied of ondersteuningselement, bedoeld in de artikelen 3.1.8, eerste lid, onder d, f of huisvesting als bedoeld in onderdeel g, van de verordening, over een locatie waar meerdere cliënten tegelijk kunnen verblijven; of
Artikel 2a
1. Informele dienstverlening of ondersteuning wordt betrokken van een persoon die behoort tot het sociale netwerk.
2. Informele dienstverlening of ondersteuning kan niet worden betrokken van een organisatie die niet voldoet aan een van de vereisten, genoemd in artikel 2, tenzij hiervoor expliciet toestemming is gegeven door het college, op basis van door het college vastgestelde criteria.