Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/3800
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2022 in de zaak tussen
[naam eiseres], uit [woonplaats eiseres], eiseres,
(gemachtigde: mr. D.H. van Tongerlo),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
(gemachtigden: mr. H. Biemond en mr. W. Breure).
Procesverloop
Met het besluit van 3 september 2020 (primair besluit I) heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiseres op grond van de Participatiewet (Pw) herzien (lees: ingetrokken) over de periode van 1 maart 2019 tot en met 29 februari 2020 en een bedrag van € 12.389,96 aan te veel verstrekte bijstand van eiseres teruggevorderd.
Met het besluit van 7 september 2020 (primair besluit II) heeft verweerder de terugvordering over het jaar 2019 gebruteerd met een bedrag van € 3.219,43.
Met het besluit van 4 januari 2021 (primaire besluit III) heeft verweerder de terugvordering over het jaar 2020 gebruteerd met een bedrag van € 1.343,38.
Met het besluit van 29 juni 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De enkelvoudige kamer van de rechtbank heeft het beroep op 26 oktober 2021 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Ook is verschenen haar dochter (tevens bewindvoerder), [naam]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. H. Biemond. Na afloop van de zitting heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het onderzoek gesloten.
Op 17 december 2021 heeft de enkelvoudige kamer van de rechtbank het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer van de rechtbank.
Verweerder heeft op 30 maart 2022 een nader stuk ingediend.
De meervoudige kamer van de rechtbank (verder: de rechtbank) heeft het beroep op 14 april 2022 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Ook is verschenen de dochter van eiseres. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres ontvangt sinds 3 april 2006 een bijstandsuitkering (vanaf 1 januari 2015 op grond van de Pw). Verweerder is in maart 2020 een onderzoek naar de rechtmatigheid van de uitkering van eiseres gestart. Aan de hand van de bankafschriften die eiseres in het kader van dit onderzoek, desgevraagd, aan verweerder heeft verstrekt, heeft verweerder geconstateerd dat eiseres in de periode van 1 maart 2019 tot en met 29 februari 2020 (de te beoordelen periode) bedragen in gokgelegenheden heeft gepind en contante stortingen en bijschrijvingen van derden op haar bankrekening heeft ontvangen. De bevindingen van het onderzoek zijn vastgelegd in de rapportage bestuursrechtelijk onderzoek van 12 augustus 2020.
Het betreden besluit
2. Het bestreden besluit, waarbij de primaire besluiten zijn gehandhaafd, houdt het volgende in. Eiseres heeft haar inlichtingenplicht geschonden door niet onverwijld aan verweerder te melden dat zij in de te beoordelen periode gokactiviteiten heeft verricht. Omdat een administratie van de gokactiviteiten ontbreekt, kan het recht op (aanvullende) bijstand niet worden vastgesteld. Daarom dient de bijstandsuitkering over de te beoordelen periode te worden ingetrokken en de over die periode betaalde bijstand volledig te worden teruggevorderd. Verweerder heeft geen aanleiding gezien om op grond van dringende redenen van terugvordering af te zien.
Standpunten van eiseres
3. Eiseres betoogt in de eerste plaats dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat zij haar inlichtingplicht heeft geschonden. Zij betwist dat zij heeft gegokt op de manier als bedoeld in de vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad); zij speelt namelijk niet in een echt casino, maar in een lokale gokhal met fruitautomaten, waarin zij zeer kleine bedragen stopt. Verder stelt zij dat zij aan haar inlichtingenplicht heeft voldaan doordat zij verweerder in een gesprek op 6 november 2018 op de hoogte heeft gesteld van haar gokverslaving. Tijdens dit gesprek heeft verweerder niet gemeld dat gokken van invloed kan zijn op haar recht op bijstand.
Eiseres stelt in de tweede plaats dat aan de hand van de bankafschriften kan worden vastgesteld dat zij over de te beoordelen periode recht op bijstand heeft. Vooral voor de maanden september 2019 en januari 2020 vormen de bankafschriften een sluitende administratie van het gokken.
Eiseres stelt in de derde plaats dat verweerder ten onrechte de ‘zesmaandenjurisprudentie’ niet heeft toegepast.
Eiseres stelt tot slot dat er sprake is van dringende redenen op grond waarvan verweerder van terugvordering had moeten afzien.
Juridisch kader
4. Het voor deze uitspraak relevante juridisch kader is opgenomen in de aan deze uitspraak gehechte bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Beoordeling
5.1.
Niet (meer) in geschil is dat eiseres in de te beoordelen periode elke maand gokactiviteiten in gokgelegenheden heeft verricht. Volgens vaste rechtspraak van de Raad, die de rechtbank onderschrijft, is gokken op zichzelf een bezigheid die gemeld moet worden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 februari 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:483). Hiervoor is van belang dat uit de aard van gokken voortvloeit dat er inkomsten mee kunnen worden verworven. Dit maakt dat gokken van invloed kan zijn op het recht op bijstand. Dit had eiseres, mede gelet op de informatie op de website van verweerder en op het artikel in de nieuwsbrief bij de uitkeringsspecificatie van februari 2019, ook redelijkerwijs duidelijk moeten zijn.
5.2.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar opvatting dat de hiervoor genoemde vaste rechtspraak in haar situatie niet van toepassing is omdat zij niet in echte casino’s, maar in gokhallen met fruitautomaten heeft gegokt. Met spelen op fruitautomaten kunnen – ook als de ingezette bedragen gering zijn – inkomsten worden verworven, zodat ook dit soort gokactiviteiten van invloed kunnen zijn op het recht op bijstand. Eiseres diende van haar gokactiviteiten dan ook onverwijld uit eigen beweging melding te maken bij verweerder.
5.3.
Dat eiseres bij verweerder heeft gemeld dat zij kampt met een gokverslaving betekent niet dat zij geen melding meer hoefde te doen van haar gokactiviteiten. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Raad van 5 oktober 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:2441), waaruit volgt dat een bijstandsontvanger, elke keer dat hij gokactiviteiten verricht, verweerder moet berichten over die activiteiten. Niet in geschil is dat eiseres dit niet heeft gedaan.
5.4.
Door haar gokactiviteiten niet bij verweerder te melden, heeft eiseres de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden.
6. Uit vaste rechtspraak van de Raad volgt dat, indien als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden, het aan de betrokkene is aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de desbetreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad. In het algemeen geldt dat de bijstandsgerechtigde die zijn inlichtingenplicht heeft geschonden, zijn recht op bijstand aannemelijk dient te maken door middel van een verifieerbare administratie, waaruit de aard en omvang van zijn activiteiten (en zijn daarmee verdiende inkomsten) blijken.
7. In geval van vastgestelde gokactiviteiten in een casino (bijvoorbeeld indien uit de bankafschriften is gebleken dat in een casino is gepind) doet verweerder nader onderzoek en verlangt hij van de bijstandsgerechtigde een gokadministratie, zijnde een verifieerbaar overzicht waarin de kosten en winsten per afzonderlijke gokbeweging zijn vermeld. Indien de bijstandsgerechtigde hieraan niet kan voldoen, betekent dat volgens verweerder dat het recht op bijstand over de maand waarin gokactiviteiten hebben plaatsgevonden, niet kan worden vastgesteld en gaat verweerder over tot intrekking en volledige terugvordering van de bijstandsuitkering over die maand. Deze beoordelingslijn hebben de rechtbank en de Raad tot op heden geaccepteerd (zie bijvoorbeeld het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de Raad van 19 april 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:909).
8. De rechtbank acht deze beoordelingslijn van verweerder echter niet langer rechtmatig. Hierbij is het volgende van belang. Een besluit tot intrekking en volledige terugvordering van de bijstandsuitkering heeft een reparatoir karakter, wat inhoudt dat een dergelijk besluit tot doel heeft om de bijstandsgerechtigde in de situatie te brengen waarin hij zou hebben verkeerd als hij zijn inlichtingenplicht zou hebben nageleefd. Het uitgangspunt dat het in de eerste plaats aan de bijstandsgerechtigde is om aan de hand van een verifieerbare administratie inzichtelijk te maken in welke situatie hij zou hebben verkeerd als hij zijn inlichtingenplicht zou zijn nagekomen, onderschrijft de rechtbank. Tegelijkertijd is de rechtbank van oordeel dat verweerder ervoor moet zorgen dat, ook als de bijstandsgerechtigde zijn situatie niet (voldoende) inzichtelijk heeft gemaakt, de intrekking en terugvordering zoveel mogelijk aansluit bij de situatie waarin de bijstandsgerechtigde naar redelijke verwachting zou hebben verkeerd indien hij zijn inlichtingenplicht wel zou zijn nagekomen. In geval de bijstandsgerechtigde in een casino heeft gegokt, is het nagenoeg onmogelijk om hiervan een sluitende, verifieerbare administratie over te leggen. De gevolgen hiervan voor de bijstandsgerechtigde zijn groot, nu de gehele bijstandsuitkering over de desbetreffende maand wordt ingetrokken en teruggevorderd. Dat met het gokken (hoge) inkomsten zijn verworven die de toepasselijke maandelijkse bijstandsnorm overschrijden, is echter niet waarschijnlijk, mede gelet op het feit dat gokken, in het algemeen gesproken, meestal niet winstgevend is.
9. Met inachtneming van het voorgaande zal de rechtbank intrekkingen en terugvorderingen in zaken waarin het gaat om een bijstandsgerechtigde die in een casino heeft gegokt, maar daarvan geen melding heeft gemaakt, in het vervolg op de volgende wijze toetsen.
10. De rechtbank stelt voorop dat verweerder, nadat hij heeft geconstateerd dat de bijstandsgerechtigde zijn inlichtingenplicht heeft geschonden door geen melding te maken van zijn gokactiviteiten in een casino, in de eerste plaats de bijstandsgerechtigde kan verzoeken om een gokadministratie over te leggen. Legt een bijstandsgerechtigde een dergelijke gokadministratie over, dan kunnen zijn gokinkomsten aan de hand hiervan worden vastgesteld. Doet hij dat niet, dan kan dit niet langer direct leiden tot intrekking en volledige terugvordering van de bijstandsuitkering over de maanden waarin is gegokt.
11. De rechtbank acht het niet langer in overeenstemming met het reparatoire karakter van een besluit tot intrekking en terugvordering om uitsluitend op basis van de omstandigheid dat de bijstandsgerechtigde in een bepaalde maand gokactiviteiten heeft verricht en daarvan geen sluitende administratie heeft bijgehouden, de bijstand over die maand in te trekken en volledig terug te vorderen. Tegelijkertijd is het niet mogelijk om, bij gebreke van een sluitende administratie of een aannemelijke verklaring van de bijstandsgerechtigde, de omvang van de (inkomsten uit) gokactiviteiten, en daarmee de hoogte van de ten onrechte verstrekte bijstand, met zekerheid vast te stellen. De rechtbank ziet daarom aanleiding voor de beoordeling door verweerder een vuistregel te formuleren die zij wel acceptabel acht. Deze vuistregel houdt in dat de hoogte van de gokinkomsten gelijk wordt gesteld aan de hoogte van de bedragen die de bijstandsgerechtigde met gokken in het casino heeft ingezet (of, bij onduidelijkheid hierover, in het casino heeft gepind). De rechtbank is zich ervan bewust dat deze wijze van inkomstenvaststelling niet ideaal is, maar zij is van oordeel dat met deze vuistregel – bij gebrek aan een werkbaar alternatief – meer wordt aangesloten bij de situatie waarin de bijstandsgerechtigde naar redelijke verwachting zou hebben verkeerd indien hij zijn inlichtingenplicht wel zou zijn nagekomen dan bij een volledige intrekking en terugvordering van de bijstand het geval is.
12. Van deze vuistregel zou kunnen worden afgeweken in het geval de bijstandsgerechtigde weigert zijn medewerking te verlenen aan het onderzoek van verweerder (bijvoorbeeld als hij geen volledige openheid van zaken geeft of tegenstrijdige verklaringen geeft, zonder dat hij daarvoor een bevredigende uitleg heeft), of indien er sprake is van concrete aanwijzingen dat de gokactiviteiten van de bijstandsgerechtigde omvangrijker zijn dan hij heeft verklaard (bijvoorbeeld als er sprake is van een onbekende bron van inkomsten naast de bijstandsuitkering). In dat geval kan verweerder overgaan tot intrekking en volledige terugvordering van het recht op bijstand over de maanden waarin de bijstandsgerechtigde heeft gegokt.
13. Uit het voorgaande volgt dat verweerders onderzoek naar de gokactiviteiten van eiseres niet zorgvuldig is geweest. Het bestreden besluit is dan ook niet zorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Aan de bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank, gelet op het voorgaande en op wat hierna wordt overwogen, niet toe.
14. De rechtbank ziet geen aanleiding om het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal namelijk in overeenstemming met voormelde overwegingen moeten beoordelen of en, zo ja, in welke mate de gokactiviteiten van eiseres leiden tot intrekking/herziening en terugvordering van de bijstandsuitkering. Gelet op de omvang van de door verweerder uit te voeren beoordeling acht de rechtbank het toepassen van een bestuurlijke lus geen efficiënte manier om deze zaak af te doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit op het bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank merkt hierbij op dat de Beleidsregels gokken en bijstand Rotterdam 2021 in onvoldoende mate tegemoet komen aan de uitgangspunten zoals de rechtbank hiervoor heeft uiteengezet. De rechtbank merkt verder volledigheidshalve op dat verweerder bij het vaststellen van het herzienings- en terugvorderingsbedrag ook de op de bankrekening van eiseres verrichte contante stortingen en bijschrijvingen door derden kan betrekken, voor zover verweerder deze bedragen niet reeds expliciet heeft vrijgelaten.
De rechtbank stelt voor het nemen van een nieuw besluit op het bezwaar een termijn van acht weken.
15. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
16. De rechtbank ziet tevens aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres in beroep. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2,5 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting) met een waarde per punt van € 759,-, bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.897,50,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op om binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 49,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.897,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A. Groeneveld, voorzitter, en mr. W.P.M. Jurgens en
mr. D. Haan, leden, in aanwezigheid van mr. E. Huis-Grondman, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 2 september 2022.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een hogerberoepschrift. U moet dit hogerberoepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage
Participatiewet
Artikel 17, eerste lid, eerste volzin
De bijstandsgerechtigde doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand.
Artikel 19, eerste lid
Onverminderd paragraaf 2.2, heeft de alleenstaande of het gezin recht op algemene bijstand indien het in aanmerking te nemen inkomen lager is dan de bijstandsnorm en er geen in aanmerking te nemen vermogen is.
Artikel 19, tweede lid
De hoogte van de algemene bijstand is het verschil tussen het inkomen en de bijstandsnorm.
Artikel 31, eerste lid, eerste volzin
Tot de middelen worden alle vermogens- en inkomensbestanddelen gerekend waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken.
Artikel 32, eerste lid,
Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in Pro aanmerking genomen middelen voor zover deze:
a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen
een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdrage als bedoeld in artikel 41 van Pro de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en
b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.
Artikel 54, derde lid
Het college herziet een besluit tot toekenning van bijstand, dan wel trekt een besluit tot toekenning van bijstand in, indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van bijstand kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken, indien anderszins de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.
Artikel 58, eerste lid, van de Pw
Het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend vordert de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen
Artikel 58, vijfde lid
Bij gebreke van tijdige betaling kan de vordering worden verhoogd met de op de terugvordering betrekking hebbende kosten. Loonbelasting en de premies volksverzekeringen waarvoor de gemeente die de bijstand verstrekt krachtens de Wet op de loonbelasting 1964 inhoudingsplichtige is, kunnen worden teruggevorderd, voor zover deze belasting en premies niet verrekend kunnen worden met de door het college af te dragen loonbelasting en premies volksverzekeringen
Artikel 58, achtste lid
Indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn kan het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.