Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/5318
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juli 2023 in de zaak tussen
[eiser] , te [plaats] , eiser,
(gemachtigde: mr. F.Th.M. Peters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. A.F. Kabiri).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de boete van € 4.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 3 juni 2022 heeft verweerder eiser de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 30 september 2022 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 30 mei 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 29 juli 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 16.07.2021, omstreeks 10:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 16.07.2021, omstreeks 10:00 uur.
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij bij slachthuis [naam] in de panklaarafdeling na de eerste overhanger van lijn 2 voor het uitvoeren van een vangletselcontrole van koppel [nummer] afkomstig van pluimveehouderij [eiser] met de bedrijfslocatie [adres] . Het betrof hier een koppel kuikens uit stal 3. De identiteit van dit koppel heb ik geverifieerd door de actuele slachtinformatie op het keurbordes van lijn 2 te vergelijken met de aanvoerplanning en de VKI van deze slachtdag. Ik zag tijdens mijn inspectie op het pluimveeslachthuis bij de postmortem-keuring dat er veel karkassen van deze koppel ernstig tot zeer ernstige bloedingen vertoonden. Ik heb daarom besloten een letseltelling uit te voeren.
Tijdens de letseltelling, uitgevoerd volgens de richtlijnen uit bijlage 7 van de K-PL-WLZ-WV01 van de NVWA, zag ik dat er veel bloedingen aanwezig waren op de karkassen. Deze varieerden van donkerrood tot paars. De door mij getelde donkerrode tot paarse bloedingen hadden een afmeting van minimaal 3 cm. Ik stelde vast dat alle bloedingen ter hoogte van de vleugels en de borst voorkwamen.
Ik heb van stal 3 in totaal 2 tellingen uitgevoerd. Beide tellingen duurden 2 minuten. De bandsnelheid tijdens de tellingen was 125 kuikens per minuut. Ik heb deze actuele bandsnelheid geverifieerd door de digitale teller in de panklaarafdeling te raadplegen. In totaal heb ik per telling van twee minuten 250 kuikens gecontroleerd, ervan uitgaande dat alle haken bezet waren.
- Koppel [nummer] stal 3: tellingen respectievelijk omstreeks 10:22 uur en 13:07 uur. Tijdens de eerste controle heb ik 12 letsels geteld, tijdens de tweede controle 5. Uit deze tellingen kwamen scores van respectievelijk 4,80% en 2,00% wat een gemiddelde score geeft van 3,40%. Hieruit bleek mij dat de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert, overschreden was.
Terwijl ik in de panklaar aanwezig was, zag ik dat het aantal karkassen met vangletsel hoog was. Er was geen verschil tussen de volgende kratten van dezelfde of de volgende vrachtwagen. Het aantal karkassen met vangletsel was constant hoog. De tellingen die tijdens mijn toezicht zijn uitgevoerd zijn representatief voor het gehele koppel.
Uit navraag bij de transporteur bleek dat er tijdens transport niets was gebeurd wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan. Ook blijkt uit navraag bij de exploitant van het slachthuis en uit de bevindingen tijdens het reguliere toezicht dat dergelijke letsels niet op het slachthuis zijn kunnen ontstaan.
Naar mijn deskundige mening als dierenarts is het welzijn van de kuikens ernstig geschaad tijdens het vangen van de dieren en plaatsen in de vervoerscontainers wat aanleiding heeft gegeven tot erge pijngewaarwording en stress bij de kuikens tijdens transport en in de tijd daarna tot aan het bedwelmen.
De letsels bestonden bij beide tellingen uit grote (>3 cm) donkerrode tot paarse bloedingen ter hoogte van de vleugels en borst (zie foto's, de foto's zijn een representatieve weergave van de letsels die ik gezien heb). Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de dieren ontstaan door het vangen van de dieren.
• Vertrektijd van de eerste vrachtwagen vanaf de veehouderij was 04:30 uur (zie laadbon 202111507) en van de laatste vrachtwagen om 10:00 uur (zie laadbon 202111512).
• Tijden van mijn inspecties waren omstreeks 10:22 uur en 13:07 uur.
• Volgens laadbon 202111507 was het laden van de kuikens om 03:45 uur begonnen. Het Iaden van de laatste vrachtwagen was om 08:30 uur begonnen (zie laadbon 202111512). Het letsel is dan maximaal 9.22 uur oud.
Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake was van ernstig dierenletsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kuikens. Het vangen van de kuikens werd in eigen beheer uitgevoerd door de pluimveehouder, zie laadbonnen.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek heeft er niet voor gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van de dieren tijdens het vangen zijn nageleefd, waardoor de dieren onnodige pijn en ernstig lijden is berokkend.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiser het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “De houder op de plaats van vertrek zorgde er niet voor dat de voorschriften met betrekking tot de behandeling van dieren nageleefd werden. Door het vangen is onnodig pijn en letsel veroorzaakt bij de dieren.”
Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en gelezen in samenhang met artikel 3, aanhef en onder e, artikel 8, eerste lid, en Bijlage I, hoofdstuk III, paragraaf 1.8, onder d, van de Transportverordening [1] .
Verweerder heeft eiser daarvoor een boete opgelegd van € 4.500,-. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat volgens verweerder sprake is van recidive.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiser voert aan dat het rapport van bevindingen vermeldt dat de toezichthouder navraag heeft gedaan bij de chauffeur en bij de slachterij, maar dat is onjuist. Verweerder heeft in het bestreden besluit aangegeven dat de toezichthouder alleen op basis van de laadbonnen heeft geconstateerd dat er geen calamiteiten bij het transport hebben plaatsgevonden. Van belang is dat letsels die na het vangen zijn ontstaan, worden uitgesloten. Daarbij wijst eiser ook op het NVWA-werkvoorschrift [2] waaruit volgt wat er door de toezichthouder moet worden uitgesloten; dat is hier onvoldoende gebeurd. Eiser is niet verantwoordelijk voor wat er tijdens transport gebeurt, dat is de vervoerder of de slachterij; de slachterij is ook de organisator van het geheel en regelt de planning van de vangploeg. Verder voert eiser aan dat het tijdsverloop tussen de constatering en het op schrift stellen in een rapport de betrouwbaarheid van de inhoud ook niet ten goede komt. Ook is eiser in zijn belangen geschaad door het tijdsverloop tussen het geconstateerde feit en de eerste mededeling daarvan bij brief en de boeteoplegging. Die periode is veel te lang om de gang van zaken na het vangen tot en met de slachting te reconstrueren. Ten slotte voert eiser aan dat de boete niet proportioneel is. Er is geen rekening gehouden met het feit dat onvoldoende is uitgesloten dat de letsels ook op andere momenten dan bij het vangen kunnen ontstaan en ook niet met de omstandigheid dat de geconstateerde letsels geringer van aard en omvang zijn dan bij de voorgaande boete, aldus eiser.
6.1.
In een geval als het onderhavige, waarin een boete is opgelegd, rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [3] mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van het rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. In het rapport is duidelijk beschreven wat de toezichthouder aan letsel heeft gezien: het soort letsel en de kleur en grootte van de geconstateerde bloedingen is beschreven. Ook staat in het rapport dat er volgens de werkinstructie K-PL-WLZ-WV01 bijlage 7 is geteld. In die werkinstructie staat dat alleen bloedingen worden geteld die minimaal drie centimeter groot en donkerrood tot paars van kleur zijn. Het CBb heeft meermaals geoordeeld dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat deze methode van het vaststellen van vangletsel aan de slachtlijn niet deugdelijk is [4] . Voor zover eiser stelt dat in het rapport van bevindingen de NVWA-werkvoorschriften niet zijn nageleefd, slaagt dit niet. Het werkvoorschrift K-PL-WLZ-VW01 omvat het gehele toezicht op dierenwelzijn op het slachthuis waarvan een vangletseltelling een onderdeel kan zijn. Het rapport van bevindingen ziet specifiek op de vaststelling van vangletsel en behoeft dus ook geen punten over andere welzijnscontroles (bij aankomst en lossen op het slachthuis) te benoemen. In een oudere versie van bijlage 7 bij dit werkvoorschrift was wel een onderdeel opgenomen over het opstellen van het rapport van bevindingen bij vangletsel, maar dat gold niet meer ten tijde van deze overtredingen. Overigens betrof dit slechts aanbevelingen en het ontbreken van de daarin genoemde punten in een rapport van bevindingen betekent niet dat aan de juistheid van het rapport moet worden getwijfeld. [5]
6.3.
Weliswaar kan ook bij het transport naar het slachthuis bij de kuikens letsel ontstaan, maar verweerder heeft in het bestreden besluit en het verweerschrift voldoende gemotiveerd dat de bloedingen die de toezichthouder telt, niet tijdens het transport of op het slachthuis kunnen zijn ontstaan. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraken ECLI:NL:CBB:2021:470 en ECLI:NL:CBB:2022:169 waarin ook een WUR-rapport [6] is betrokken en is verwezen naar een stuk van een van de opstellers van dat rapport die daarin verklaart dat uit het onderzoek dat aan het WUR-rapport ten grondslag lag, bleek dat er nagenoeg geen letsel bij de dieren ontstaat tijdens het transport, tenzij er een duidelijk incident of ongeval is geweest. In dit geval is de toezichthouder niet gebleken dat zich calamiteiten bij het transport hebben voorgedaan. De toezichthouder heeft de chauffeur hierover niet in persoon bevraagd maar dit vastgesteld op basis van de door de chauffeur ingevulde vervoersdocumenten. Of de toezichthouder daarmee is afgeweken van de gebruikelijke werkwijze is ter zitting niet opgehelderd, maar los daarvan is voor de rechtbank voldoende uitgesloten dat het door de toezichthouder getelde letsel bij het transport kan zijn ontstaan. Immers, zoals verweerder heeft toegelicht in het verweerschrift en ook naar voren komt in genoemde uitspraken van het CBb, zal bij een incident of ongeval tijdens transport een aanzienlijk groter deel van de kuikens (30-40%) daardoor letsel oplopen dan het hier vastgestelde percentage.
6.4.
In de omstandigheid dat het rapport van bevindingen dertien dagen na de constatering is opgemaakt, ziet de rechtbank evenmin reden voor twijfel aan de inhoud ervan. Verweerder heeft toegelicht dat op de dag van de constatering een toezichthouder de relevante gegevens veiligstelt door het invullen van een inspectielijst en het verzamelen van de bijlagen zoals vervoersbonnen, afkeurbewijzen en slachtplanningen en ook foto’s. Daarmee zijn de waarnemingen steeds reproduceerbaar en herleidbaar naar de overtreder, aldus verweerder. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan die toelichting te twijfelen. Eiser heeft die werkwijze ook niet weersproken.
6.5.
Wel stelt eiser terecht dat hij pas laat op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder. Ook heeft verweerder de termijn van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden door niet binnen dertien weken na het rapport de boete op te leggen. Maar overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen [7] . Bovendien is de rechtbank niet gebleken dat eiser door het tijdsverloop in zijn verdediging is geschaad. De bevindingen van de toezichthouder zijn immers neergelegd in een rapport waarbij ook de relevante documenten van het koppel kuikens zijn bijgevoegd en daarmee had eiser voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Eiser heeft hiertoe ook gelegenheid gehad in een zienswijze en in bezwaar. Overigens is eiser al wel enkele weken na de constateringen door verweerder met een brief ingelicht dat een hoog percentage vangletsel bij zijn kuikens was geconstateerd en dat een voornemen tot het opleggen van een boete zal volgen.
6.6.
Voor zover eiser met zijn betoog dat de slachterij de organisator is, stelt dat niet hij maar de slachterij verantwoordelijk moet worden geacht voor het vangletsel, slaagt dit niet. Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Transportverordening moeten (ook) houders van dieren ervoor zorgen dat de technische voorschriften voor vervoer in onder meer Bijlage I, hoofdstuk I, worden nageleefd. Ook op eiser, als houder, rust dus de verplichting om ervoor te zorgen dat zijn dieren bij het vangen geen lijden wordt berokkend. Overigens heeft eisers gemachtigde op zitting erkend dat eiser zelf de vangploeg heeft ingeschakeld.
6.7.
Ten aanzien van de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever al een afweging heeft gemaakt welke boete bij deze overtreding past. Uit de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.2 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, volgt dat voor deze overtreding in beginsel een boete van € 1.500,- wordt opgelegd. De rechtbank acht dit bedrag niet onredelijk. Het met de Transportverordening gediende doel - het waarborgen van dierenwelzijn - staat voorop. Zoals het CBb heeft overwogen in onder meer ECLI:NL:CBB:2023:54, vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de evenredigheidstoets wordt voltrokken en wordt binnen dat kader beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. In dat kader acht de rechtbank van belang (evenals het CBb in laatstgenoemde uitspraak) dat op grond van de Transportverordening aan geen enkel kuiken door het vangen letsel mag worden toegebracht. In dit geval is een vangletselpercentage van 3,4% vastgesteld; dat is niet gering en bovendien een aanzienlijke overschrijding van de handhavingsnorm van 2% die verweerder hanteert. Bij het (laten) vangen door eiser is een groot aantal kuikens letsel, pijn en lijden berokkend. Terecht merkt verweerder dit aan als een ernstige overtreding. In dit geval heeft verweerder de boete verhoogd naar € 4.500,- omdat eiser twee keer eerder een boete heeft gekregen voor eenzelfde overtreding. Deze verhoging is in overeenstemming met artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren. Naar het oordeel van de rechtbank leidt toepassing van de recidiveregeling in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Dat de geconstateerde letsels geringer van aard en omvang zijn dan bij de voorgaande boete, zoals eiseres heeft gesteld, is op zichzelf positief, maar dat neemt niet weg dat het nog steeds gaat om een niet-geringe overschrijding van de handhavingsnorm. Gelet op de aard en ernst van de overtreding en de omstandigheid dat sprake is van een herhaling van de overtreding, acht de rechtbank de opgelegde boete van € 4.500,- evenredig.
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is dus ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 6 juli 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.