Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/302
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2023 in de zaak tussen
[eiseres] ., te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. ing. H.D. Strookman).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 2.500,- voor een overtreding van de Wet dieren. Met het besluit van 24 september 2021 heeft verweerder de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 23 december 2021 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 13 januari 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende:
“
Datum en tijdstip van de bevinding: 11 januari 2021 omstreeks 10:00 uur.
Datum en tijdstip van de bevinding: 11 januari 2021 omstreeks 10:00 uur.
In het bedrijf aangesproken en gelegitimeerd aan: de heer [naam] , functie: Directeur van [eiseres] .
Tijdens mijn systeeminspectie in het kader van cameratoezicht bevond ik mij in een kantoorruimte van [eiseres] . Ik kon zelf, op een computer van het bedrijf welke hiervoor beschikbaar is gesteld, camerabeelden uitkijken. Ik bekijk daarbij opgenomen camerabeelden steekproefsgewijs van verschillende data en tijdstippen. De opgenomen beelden waren van goede kwaliteit. Bij de opgenomen beelden staan de tijd en datum in beeld.
Ik was de opgenomen camerabeelden van 17 december 2020 vanaf omstreeks 13.00 uur aan het bekijken: Ik keek naar beelden welke gemaakt waren ten tijde van het bedwelmen en doden van geiten. Om 13.04 uur zag ik dat een geitenbokje bedwelmd, aangehaakt en gestoken werd. Bij [eiseres] worden de geitenbokjes bedwelmd door middel van elektrische bedwelming (tangen). Dit wordt ook wel 'eenvoudige bedwelming' genoemd.
Ik zag dat de medewerker die verantwoordelijk is voor het steken na het steken van dit geitenbokje wegliep, richting de ruimte waar de eerste slachthandelingen worden uitgevoerd. Ik zag dat hij met de rug naar de baan stond waar de geitenbokjes aangehaakt werden. Vervolgens zag ik op de camerabeelden dat er een volgend geitenbokje werd bedwelmd en aangehaakt. De medewerker verantwoordelijk voor het steken zag ik nog met de rug naar de baan staan. Vervolgens zag ik dat een derde geitenbokje bedwelmd werd en werd aangehaakt. Ik zag dat deze twee laatste geitenbokjes tegen het eerste geitenbokje aanwerden geschoven. Vervolgens zag ik dat de medewerker die verantwoordelijk is voor het steken zich omdraaide en terugliep richting de drie geitenbokjes die aan de baan hingen. Ik zag dat deze medewerker een mes pakte en dat de medewerker het geitenbokje dat als laatst aan de baan was gehangen stak om te verbloeden. Hierna zag ik dat deze medewerker de drie geitenbokjes verder de baan op duwde om uit te bloeden en vervolgens uitgeslacht te worden. Hierbij zag ik dat het tweede geitenbokje niet gestoken is om te verbloeden, maar wel gezamenlijk met het eerste en derde geitenbokje doorgedrukt werd. Ik heb vervolgens nog een aantal minuten de beelden uitgelezen om te kijken of dit geitenbokje op een later moment alsnog gestoken is om te verbloeden. Ik heb op de camerabeelden gezien dat dit niet het geval was.
Ik stelde hierbij dus vast dat dit dier niet zo spoedig mogelijk, dus direct na het aanhaken, na het toepassen van de eenvoudige bedwelming werd gestoken om te verbloeden.
Na mijn systeeminspectie cameratoezicht heb ik contact gehad met de bedrijvenbeheerders, en tevens toezichthoudend dierenartsen, van [eiseres] . Zij waren aanwezig op het bedrijf en hebben omstreeks 11.15 uur, samen met mij, de camerabeelden ook bekeken. Zij stelden na het bekijken van de beelden ook vast dat dit dier niet zo spoedig mogelijk na het toepassen van een eenvoudige bedwelming werd gestoken om te verbloeden (zie bijlage 'deskundigenverklaring').
[…]
Ik bracht de heer [naam] , als directeur van [eiseres] , van mijn bevindingen op de hoogte en zegde terzake een rapport van bevindingen aan.”
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd:
“De eenvoudige bedwelming, die niet de onmiddellijke dood tot gevolg heeft, werd niet gevolgd door een methode die de dood garandeert, zoals steken om te verbloeden.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 [1] . Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 2.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres betoogt dat op geen enkel moment de cautie is gegeven, ook niet bij het voornemen. Bovendien is eiseres in bezwaar niet gehoord, terwijl zij wel heeft aangegeven bij een hoorzitting aanwezig te willen zijn en haar gemachtigde verhinderdata had doorgegeven. Voor al deze ellende wenst eiseres een aanvullende proceskostenvergoeding van € 500,-. Voorts betoogt eiseres dat het besluit in strijd is met het ne bis in idem-beginsel, omdat het bedrijf al gesanctioneerd is met de besluiten van 13 en 15 januari 2021. Daarnaast wijst eiseres erop dat verweerder pas ruim zes maanden na de vermeende overtreding een voornemen heeft uitgebracht en pas acht maanden na het rapport van bevindingen het boetebesluit heeft genomen. Eiseres is hierdoor benadeeld in haar verweermogelijkheden en bovendien is daarmee de termijn van artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden. Dit had voor verweerder reden moeten zijn om de boete te matigen, waarbij eiseres verwijst naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO. Ten slotte voert eiseres aan dat de boete moet worden gematigd vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
6.1.
Op grond van artikel 5:10a van de Awb is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen en moet voor het verhoor aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In een uitspraak van 21 mei 2021 [2] heeft de Hoge Raad overwogen dat aan het woord ‘verhoor’ in deze bepaling de betekenis moet worden toegekend dat de mededeling dat antwoorden niet verplicht is, moet worden gedaan in alle gevallen waarin (anders dan schriftelijk) vragen aan de betrokkene worden gesteld met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder bij de inspectie contact heeft gehad met de directeur van eiseres, maar het dossier bevat geen aanwijzing dat de toezichthouder in dit contact vragen aan de directeur heeft gesteld met het oog op het opleggen van een boete. Er bestond dus ook geen verplichting voor de toezichthouder om de directeur de cautie te geven. Voorts was verweerder niet gehouden eiseres de cautie te geven bij het uitbrengen van het voornemen; artikel 5:10a van de Awb bevat niet een dergelijke verplichting.
6.2.
Op 27 juli 2021 heeft verweerder het voornemen tot boeteoplegging uitgebracht en het rapport van bevindingen aan eiseres toegezonden. Weliswaar is dit een lange tijd nadat de toezichthouder de constateringen heeft gedaan (zes maanden), maar het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres daardoor is benadeeld. Uit het rapport van bevindingen volgt immers dat de directeur van eiseres direct na de constateringen al op de hoogte is gesteld van de bevindingen van de toezichthouder en dat hem een rapport is aangezegd. Indien gewenst had de directeur op dat moment ook de door de toezichthouder bekeken camerabeelden van eiseres veilig kunnen stellen. Met die camerabeelden, de beschrijvingen in het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde stukken had eiseres voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Eiseres heeft hiertoe ook gelegenheid gehad in haar zienswijzen en in de bezwaarprocedure. Het is de rechtbank daarom niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. De rechtbank ziet ook geen grond om consequenties te verbinden aan de overschrijding van de termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb bij het nemen van het boetebesluit. Overschrijding hiervan leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. [3] Voor matiging van de boete bestaat ook geen aanleiding nu, zoals hiervoor is overwogen, niet is gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Bovendien treft de verwijzing van eiseres naar het Boetebeleid Meststoffenwet RVO geen doel, nu dit beleid niet ziet op boetes voor overtredingen van de Wet dieren (zoals hier aan de orde). Daarbij heeft het CBb geoordeeld dat verweerder niet gehouden is de gedragslijn in dat boetebeleid eveneens toe te passen bij de handhaving van de Wet dieren. [4]
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is de boete niet in strijd met het ne bis in idem-beginsel. Er is namelijk geen sprake van de situatie waarin eiseres voor dezelfde overtreding tweemaal wordt gestraft. De besluiten van 13 en 15 januari 2021 waarop eiseres doelt, (verlaging bandsnelheid en schorsing erkenning) hielden namelijk verband met vastgestelde bezoedelingen bij karkassen en niet met de overtreding die hier aan de orde is. Bovendien betroffen die besluiten herstelsancties.
6.4.1.
Ten aanzien van het plannen van een hoorzitting begrijpt de rechtbank uit het dossier het volgende. Bij brief van 10 december 2021 heeft eiseres verweerder in gebreke gesteld. Vervolgens heeft verweerder eiseres op 13 december 2021 uitgenodigd voor een hoorzitting op 20 december 2021, waarbij verweerder heeft opgemerkt dat de hoorzitting op korte termijn moet plaatsvinden omdat eiseres verweerder in gebreke heeft gesteld. Diezelfde dag heeft de gemachtigde van eiseres verweerder bericht dat hij op 20 december 2023 verhinderd is. Op verzoek van verweerder heeft de gemachtigde van eiseres in een e-mailbericht van 14 december 2021 aangegeven dat een collega de hoorzitting ook niet kan doen en welke dagen hijzelf verhinderd is van 25 december 2021 tot en met 10 januari 2022. Hierop heeft de gemachtigde van verweerder in een e-mailbericht diezelfde dag aan de gemachtigde van eiseres bericht eventueel één of twee dagen te kunnen schuiven in de planning van de hoorzitting maar niet voornemens te zijn dit op de lange baan te schuiven, tenzij eiseres de ingebrekestelling intrekt, en dat de hoorzitting nog steeds op 20 december 2021 gepland staat. Vervolgens heeft de gemachtigde van eiseres aan verweerder bericht dat hij op 20 december 2021 verhinderd is en blijft, waarna de gemachtigde van verweerder in een e-mailbericht heeft aangegeven dat, vanwege de ingebrekestelling, binnen twee weken een beslissing op bezwaar moet worden genomen en dat dit alleen kan als eiseres binnen die termijn wordt gehoord, maar dat hij ook bereid is de hoorzitting naar de avonduren van 20 of 21 december 2021 te verschuiven. Op 20 december 2021 heeft de gemachtigde van verweerder naar het kantoor van de gemachtigde van eiseres gebeld voor het houden van een telefonische hoorzitting maar heeft met de gemachtigde van eiseres geen contact gekregen. Drie dagen later heeft verweerder de beslissing op bezwaar genomen, zonder dat eiseres is gehoord.
6.4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder hiermee de hoorplicht geschonden. Eiseres heeft onverkort gehandhaafd dat zij wilde worden gehoord en haar gemachtigde heeft meerdere data opgegeven waarop hij beschikbaar was. Het was dus niet onmogelijk om een hoorzitting op een andere datum dan 20 december 2021 te plannen. Dat verweerder vanwege de ingebrekestelling de hoorzitting op een zeer korte termijn wilde plannen, wat niet mogelijk bleek te zijn, kon geen reden zijn om van het horen af te zien. Voor zover verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat eiseres niet voldoende heeft meegewerkt aan het plannen van een hoorzitting, is van belang dat artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bepaalt dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend. Verweerder heeft dus in strijd gehandeld met artikel 7:2 van Pro de Awb. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren omdat aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet is benadeeld. Eiseres heeft immers in bezwaar en beroep schriftelijk alles kunnen aanvoeren wat zij wilde aanvoeren. Daarnaast is haar in beroep de gelegenheid geboden om op een zitting mondeling haar standpunten toe te lichten, maar daar heeft eiseres geen gebruik van gemaakt.
6.5
De rechtbank stelt voorts vast dat eiseres in beroep niet, althans niet op duidelijke wijze, betwist dat zij de overtreding heeft begaan. De rechtbank ziet geen reden om te twijfelen aan de juistheid van het rapport van bevindingen. De toezichthouder zag dat een geitenbokje niet werd gestoken om te verbloeden. Verweerder heeft terecht vastgesteld dat eiseres daarmee artikel 4, eerste lid, van Verordening 1099/2009 heeft overtreden. Verweerder was dus bevoegd om eiseres de boete op te leggen. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van de boete. Het is de rechtbank evenmin gebleken dat er feiten of omstandigheden zijn op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen.
6.6.
Volgens vaste jurisprudentie [5] geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 27 juli 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 2.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 2.375,-.
Conclusie en gevolgen
7. Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
8. Gelet op het in overweging 6.4.2. geconstateerde gebrek (schending van de hoorplicht), moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. De te vergoeden kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt in beroep van € 837,- en wegingsfactor 1). Voor zover eiseres verzoekt om bovenop deze proceskostenvergoeding nog een aanvullende vergoeding van € 500,- toe te kennen vanwege de schending van de hoorplicht, ziet de rechtbank daarvoor geen aanleiding. Zoals hiervoor is overwogen is de rechtbank niet gebleken dat eiseres door het schenden van de hoorplicht is benadeeld.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 23 december 2021, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 2.375,-;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 837,- aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 september 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.