Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 22/847
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2023 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, verweerder,
(gemachtigde: mr. W. van Kooten),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de boete van € 1.500,- voor een overtreding van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb). Met het besluit van 7 juli 2021 heeft verweerder eiseres de boete opgelegd.
1.1.
Met het bestreden besluit van 17 januari 2022 op het bezwaar van eiseres heeft verweerder de boete gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft ook schriftelijk gereageerd.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 24 augustus 2023 op zitting behandeld. Hieraan heeft de gemachtigde van verweerder deelgenomen, bijgestaan door [naam] en [naam], beiden werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Namens eiseres is met voorafgaande kennisgeving niemand verschenen.
Totstandkoming van het besluit
2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op het rapport van bevindingen dat op 6 april 2021 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. De toezichthouder schrijft over een monstername in het kader van risicogebaseerd toezicht op reinigings- en ontsmettingsplaatsen op de locatie van eiseres onder meer het volgende.
“
Datum van de bevinding: 6 april 2021.
Datum van de bevinding: 6 april 2021.
Op 11 maart 2021 omstreeks 11.00 uur is er in het kader van reguliere inspecties van de R&O-unit voor veevervoermiddelen een monster, met uniek nummer 41588744, genomen van de gebruikte desinfectie oplossing P3 Incidin 03, met toelatingsnummer 8688N, afkomstig uit spuitlans, kleine wasplaats. De monstername is uitgevoerd conform het NVWA werkvoorschrift 'Monsterneming ontsmettingsmiddelmonsters R&O (MONO1-16)'. Tevens is er een contramonster, met uniek nummer 41588752, genomen (zie bijlage MonsterrelaasOntsmettingsmiddelmonster, met laboratorium nr. 87250784).
Het genomen monster is onderzocht bij het Chemisch en Microbiologisch Productveiligheid Laboratorium van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit te Groningen. Uit het laboratoriumrapport (zie Incidenteel monster verslag met ISI nr. LDD20116-87250784) blijkt dat de onderzochte desinfectievloeistof P3-incidin 03 een te lage dosering heeft, welke niet overeenkomt met de wettelijk voorgeschreven dosering in transportmiddelen voor dieren, zoals gesteld door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden bij de toelating van dit middel.
Overtreding:
Hieruit bleek mij dat de eigenaar of exploitant van de reinigings- en ontsmettingsplaats, als professionele gebruiker, er geen zorg voor heeft gedragen dat de voor de desinfectie in transportmiddelen beschikbare (PT03-)biocide wordt toegepast, zoals opgenomen in het wettelijk gebruiksvoorschrift en de gebruiksaanwijzing, die bij de toelating van dit middel door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden is vastgesteld.
Deze handeling is in strijd met artikel 43, eerste lid, van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, gelet op artikel 17, vijfde lid, juncto artikel 22, eerste lid, van Verordening (EU) Nr. 528/2012.
Deze bevindingen worden [eiseres] aangerekend.
[…]
Ik bracht de heer [naam], als bedrijfsleider van [eiseres], van mijn bevindingen op de hoogte en zegde ter zake een rapport van bevindingen aan.”
Bij het rapport van bevindingen is onder meer een analyserapport gevoegd dat op 29 maart 2021 is opgesteld door een laboratorium van de NVWA en waarin als resultaat van de analyse van het monster desinfectiemiddel staat vermeld dat het gehalte quaternaire ammonium verbindingen 0.009 % bedroeg, terwijl de concentratie volgens de door het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Ctgb) voorgeschreven gebruiksvoorwaarden 0.077 % (met een ondergrens van 0.069 %) bedroeg.
3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet voldoen aan de voorwaarden voor toelating en aan de etiketterings- en verpakkingsvoorwaarden als bedoeld in artikel 17, vijfde lid, van Verordening 528/2012 [1] .”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 43, eerste lid, van de Wgb. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd maar dat het beroep gegrond is omdat de redelijke termijn is overschreden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert aan dat van een overtreding geen sprake is. Zij heeft een door het Ctgb toegelaten ontsmettingsmiddel gebruikt en ging ervan uit dat het middel de juiste verhoudingen bevat. Eiseres treft geen verwijt. Bovendien is eiseres niet de mogelijkheid geboden een contra-expertise te laten uitvoeren. Op de hoorzitting is gezegd dat hierover navraag zou worden gedaan maar uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder dit niet heeft gedaan. Bovendien is het voorafgaand aan de hoorzitting ter beschikking gestelde dossier innerlijk tegenstrijdig met de later voorgehouden verklaring van de toezichthouder. Ook voert eiseres aan dat haar ten onrechte geen cautie is gegeven bij het mondelinge verhoor, bij het voornemen en bij de hoorzitting. Daarnaast had verweerder het bezwaar tenminste gedeeltelijk gegrond moeten verklaren met toekenning van een proceskostenvergoeding, nu in het bestreden besluit (op bladzijde 3) een aantal misslagen in het primaire besluit wordt gecorrigeerd. Ten slotte voert eiseres aan dat in deze zaak termijnen zijn overschreden. Eiseres is onherstelbaar in haar verweermogelijkheden geraakt door overschrijding van de termijn van dertien weken in artikel 5:51 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ook de beslistermijn in bezwaar is overschreden en daarom had een matiging van de boete moeten volgen. Daarnaast is de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van Pro het EVRM [2] geschonden, aldus eiseres.
6.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de desinfectieoplossing in de spuitlans van de wasplaats van eiseres een te lage dosering had. De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Anders dan eiseres stelt, blijkt uit het dossier dat verweerder wel bij de toezichthouder navraag heeft gedaan over het bieden van een mogelijkheid tot contra-expertise. In de bezwaarfase is door de toezichthouder hierover een nadere toelichting gegeven waarop eiseres heeft kunnen reageren. Van een tegenstrijdigheid in het dossier op dit punt is de rechtbank niet gebleken. De toezichthouder heeft toegelicht dat bij een controle het bedrijf wordt gevraagd of er ook een contramonster moet worden genomen en dat het bedrijf daarna bij de bedrijfsbeheerder van de NVWA dit contramonster kan opvragen voor een contra-expertise. Uit zowel het rapport van bevindingen als het monsterrelaas blijkt dat de toezichthouder bij de controle bij eiseres een contramonster heeft genomen. Daarmee heeft de toezichthouder voldaan aan artikel 5:18, derde lid, van de Awb en kan niet worden geconcludeerd dat eiseres de mogelijkheid om een contra-expertise te laten uitvoeren is ontnomen. Weliswaar volgt uit het rapport van bevindingen niet dat de toezichthouder eiseres er expliciet op heeft gewezen dat zij die mogelijkheid had, maar daartoe is verweerder ook niet verplicht [3] . Dat eiseres gebruikmaakte van een door het Ctgb toegelaten desinfectiemiddel is niet in geschil, maar eiseres wordt verweten dat zij dit middel niet op de juiste wijze gebruikte. Het Ctgb stelt bij de toelating van een middel voorschriften op en het middel mag alleen worden gebruikt als die voorschriften worden nageleefd [4] . In het Wettelijke Gebruiksvoorschrift van de desinfectievloeistof P3 Incidin [5] staat dat de gebruiksconcentratie voor transportmiddelen voor dieren 2 % is (20 ml per liter water). Blijkens de bij het rapport van bevindingen gevoegde foto stond dit ook vermeld op de verpakking van het desinfectiemiddel. Duidelijk is dat in het monster uit de spuitlans van eiseres een aanzienlijk lagere concentratie is vastgesteld. Daarmee heeft eiseres dus niet voldaan aan de voorwaarden voor het gebruik van dit toegelaten desinfectiemiddel. Dit kan eiseres worden verweten; zij is immers degene die het middel in haar wasplaats met water mengt. Op eiseres als professioneel gebruiker van biociden rust de verantwoordelijkheid om een desinfectiemiddel alleen in de voorgeschreven concentratie te gebruiken.
6.2.
Op grond van artikel 5:10a van de Awb is degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen en moet voor het verhoor aan de betrokkene worden medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden. In een uitspraak van 21 mei 2021 [6] heeft de Hoge Raad overwogen dat aan het woord ‘verhoor’ in deze bepaling de betekenis moet worden toegekend dat de mededeling dat antwoorden niet verplicht is, moet worden gedaan in alle gevallen waarin (anders dan schriftelijk) vragen aan de betrokkene worden gesteld met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouder bij de inspectie contact heeft gehad met de bedrijfsleider van eiseres, maar het dossier bevat geen aanwijzing dat de toezichthouder in dit contact vragen aan hem heeft gesteld met het oog op het opleggen van een boete. Er bestond dus ook geen verplichting voor de toezichthouder om de bedrijfsleider de cautie te geven. Ook op andere momenten in deze zaak was er geen cautieplicht. Bij het uitbrengen van het voornemen heeft verweerder eiseres in de gelegenheid gesteld om schriftelijk haar zienswijze te geven; deze uitnodiging kan niet gelijk worden gesteld aan een verhoor als hiervoor bedoeld en bovendien geldt de verplichting om de cautie te geven in beginsel niet op schriftelijke verklaringen. Daarnaast was op de hoorzitting alleen de gemachtigde van eiseres aanwezig en daarom gold niet de verplichting om de cautie te geven.
6.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat verweerder het bezwaar (deels) gegrond had moeten verklaren. Verweerder heeft in het bestreden besluit de boete gehandhaafd en ook de motivering en grondslag van de boete is in het bestreden besluit niet gewijzigd. Verweerder heeft louter in het bestreden besluit [7] vermeld dat er twee onjuiste doseringsgetallen in het primaire besluit stonden. Dit raakt de vaststelling van de overtreding niet. Bovendien volgde reeds uit het analyserapport van de monsters wat de juiste doseringsgetallen waren. Nu voorts geen sprake is van herroeping van het primaire besluit wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, was verweerder ook niet gehouden over te gaan tot een proceskostenvergoeding.
6.4.
Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd eiseres daarvoor een boete op te leggen van € 1.500,-. De rechtbank stelt vast dat eiseres geen gronden heeft gericht tegen de hoogte van dit boetebedrag in het licht van de overtreding. Wel vindt eiseres dat de boete vanwege termijnoverschrijdingen moet worden gematigd. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb met één dag heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen. [8] Ook ziet de rechtbank in de enkele overschrijding met een dag geen aanleiding om de boete te matigen. Het is de rechtbank niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Eiseres heeft haar standpunt op dit punt niet toegelicht. Uit het dossier blijkt dat de bedrijfsleider direct na de constateringen door de toezichthouder op de hoogte is gesteld van zijn bevindingen en dat een rapport is aangezegd. Met het rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde stukken, waaronder een monsterrelaas en een analyserapport, had eiseres voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Ook had eiseres het contramonster kunnen laten onderzoeken. In de omstandigheid dat de beslistermijn in bezwaar is overschreden, ziet de rechtbank ook geen grond om de boete te matigen, nu eiseres daartegen kan opkomen door verweerder in gebreke te stellen. Eiseres heeft dit ook gedaan, waarna verweerder binnen elf dagen heeft beslist.
6.5.
Ten aanzien van het beroep op de redelijke termijn overweegt de rechtbank dat volgens vaste jurisprudentie [9] bij punitieve sancties als uitgangspunt geldt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen, uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, met een maximum van in het algemeen € 2.500,-. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 12 mei 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna vijf maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete van € 1.500,- te matigen met 5 % tot een bedrag van € 1.425,-.
Conclusie en gevolgen
7. Uit het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond.
8. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht en een deel van de proceskosten van eiseres wordt vergoed. Voor de toerekening hiervan geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd voor zover deze de duur van een jaar overschrijdt en hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. In dit geval is de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal dan ook de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen te vergoeden.
8.1.
Het door eiseres betaalde griffierecht bedraagt € 365,-. De Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) dient dit bedrag aan eiseres te vergoeden.
8.2.
Daarnaast vindt een veroordeling plaats in de door eiseres gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 418,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 0,5 [10] ). Ook deze kosten dienen door de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 17 januari 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- stelt de boete vast op € 1.425,-;
- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 418,50 aan proceskosten van eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 september 2023.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.