Uitspraak
08/81 WWB
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
U I T S P R A A K
op het hoger beroep van:
[appellant], wonende te [woonplaats] (hierna: appellant),
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 21 november 2007, 07/4146 en 07/4147 (hierna: aangevallen uitspraak),
in het geding tussen:
appellant
en
het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam (hierna: College)
Datum uitspraak: 13 september 2011
I. PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. J.C.R. de Lyon, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.
Het College heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 december 2010. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Lyon. Het College heeft zich, met voorafgaand bericht, niet laten vertegenwoordigen.
De Raad heeft het onderzoek heropend voor het stellen van vragen aan het College. Bij brief van 17 maart 2011 heeft het College de vragen beantwoord. Namens appellant heeft mr. De Lyon daarop een reactie gegeven, onder toezending van enkele nadere stukken.
Nadere behandeling van de zaak heeft plaatsgevonden ter zitting van 21 juni 2011. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. De Lyon. Het College heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M. Diederich, werkzaam bij de gemeente Amsterdam.
II. OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1. Appellant ontvangt met ingang van 19 april 2004 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande en per 27 oktober 2006 naar de norm voor een alleenstaande ouder. In het toekenningsbesluit van 9 augustus 2004 heeft het College overwogen dat de echtgenote van appellant geen recht op bijstand heeft aangezien zij geen verblijfsstatus heeft op grond waarvan zij recht op bijstand zou kunnen doen gelden.
1.2. Bij besluit van 21 mei 2007 heeft het College appellant bijzondere bijstand toegekend voor zijn woonkosten tot een bedrag van € 169,96 per maand over de periode van 1 maart 2007 tot en met 30 juni 2007.
1.3. Op 6 juli 2007 heeft appellant een aanvraag om bijzondere bijstand ingediend voor de terugbetaling van een bedrag van € 1.156,-- aan de Belastingdienst. Volgens het inlichtingenformulier betreft dit de zorgtoeslag over 2006 die de Belastingdienst van appellant heeft teruggevorderd omdat zijn echtgenote geen verblijfsvergunning heeft. In een toelichtende brief van 20 juli 2007 heeft de sociaal raadsvrouw uiteengezet dat appellant, conform de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (AWIR) alle zorg- en huurtoeslag over 2006 en 2007 moet terugbetalen, omdat diens vrouw geen geldige verblijfsstatus heeft. Daarbij is verzocht aan appellant bijzondere bijstand te verlenen om het verlies aan huur- en zorgtoeslag te compenseren. Appellant verzoekt derhalve, samengevat, bijzondere bijstand om de terugvordering van de Belastingdienst te kunnen betalen alsmede bijzondere bijstand wegens het mislopen van de huur- en de zorgtoeslag vanaf juli 2007.
1.4. Bij besluit van 7 augustus 2007, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 september 2007, heeft het College de aanvraag om bijzondere bijstand afgewezen. Aan de besluitvorming heeft het College, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Met betrekking tot de woonkosten is in de eerste plaats overwogen, onder verwijzing naar punt 9.5.9 van de ten tijde hier van belang geldende Werkvoorschriften Dienst Werk en Inkomen (hierna: Werkvoorschriften) dat geen bijstand wordt verleend voor kosten waarvoor na een beroep op een voorliggende voorziening in geheel geen vergoeding is toegekend en in de tweede plaats dat de huur van de woning van appellant niet boven de huurtoeslaggrens ligt. Met betrekking tot de kosten van de zorgverzekering van appellant is overwogen dat de zorgtoeslag, evenals de huurtoeslag, in het geval van appellant als voorliggende voorziening geldt, dat het beroep op die voorziening niet heeft geleid tot vergoeding, omdat appellant niet aan de voorwaarden daarvoor voldoet en dat hij daarmee niet in aanmerking komt voor bijzondere bijstand.
2. Bij de aangevallen uitspraak, voor zover in dit geding van belang, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank het beroep tegen het besluit van 18 september 2007 ongegrond verklaard.
3. Appellant heeft zich gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover daarbij zijn beroep ongegrond is verklaard.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling, waarbij hij voor het voor dit geding van belang zijnde wettelijk kader verwijst naar de aangevallen uitspraak.
4.1. Het College heeft de aanvraag van 6 juli 2007 van appellant afgewezen - en die afwijzing in bezwaar gehandhaafd - op de grond dat sprake is van voorliggende voorzieningen, ook voor zover die aanvraag betrekking heeft op de terugbetaling aan de Belastingdienst van teveel ontvangen zorg- en huurtoeslag in 2006 en 2007. De Raad merkt op dat de aanvraag in zoverre is aan te merken als een aanvraag om bijstand ter aflossing van schulden. In een dergelijke situatie staat artikel 13, eerste lid, aanhef en onder f, van de WWB aan het verlenen van bijzondere bijstand in de weg, tenzij sprake is van zeer dringende redenen als bedoeld in artikel 49, aanhef en onder b, van de WWB. Partijen noch de voorzieningenrechter van de rechtbank hebben dit gegeven in dit geding betrokken, zodat de Raad daaraan in verband met het bepaalde in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de beoordeling van het geschil in hoger beroep voorbij zal gaan.
4.2. De gevraagde bijzondere bijstand voor de betaling van zorgkosten is terecht afgewezen. De kosten voor de nominale ziektekostenpremie dienen te worden voldaan uit de bijstandsnorm. Voor de overige kosten van de ziektekostenpremie dient de zorgtoeslag in beginsel als een toereikende en passende voorliggende voorziening te worden aangemerkt. Voor de situatie van appellant, waarin sprake is van een partner die geen rechtmatig verblijf in Nederland houdt in de zin van artikel 8 van Pro de Vreemdelingenwet 2000, geldt dat in de voorliggende voorziening de bewuste keus is gemaakt om geen zorgtoeslag toe te kennen. Dat betekent dat artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van de WWB in de weg staat aan verlening van bijzondere bijstand.
4.2.1. Appellant heeft naar voren gebracht dat de WWB de mogelijkheid biedt om, in afwijking van het uitgangspunt dat het recht op bijstand aan de echtgenoten gezamenlijk toekomt, (uitsluitend) bijstand toe te kennen aan de rechthebbende partner - naar de norm voor een alleenstaande - in het geval waarin de andere partner geen rechthebbende is. Toegepast op dit geval, betekent dit naar de mening van appellant dat hij bij de beoordeling van de vraag of hij recht heeft op bijzondere bijstand anders wordt behandeld dan waar het betreft de algemene bijstand, hetgeen strijd oplevert met het beginsel van gelijke behandeling. De Raad volgt appellant daarin niet. Het gaat hier immers niet om een in de WWB neergelegd onderscheid. Hetgeen appellant heeft aangevoerd richt zich in wezen tegen de keus van de wetgever om in de AWIR zorgtoeslag te onthouden aan een gezin waarin een van de partners geen rechthebbende is en de toepassing van de AWIR ligt in dit geding niet ter beoordeling voor.
4.2.2. De Raad ziet wat betreft deze kosten geen grond voor het oordeel dat wegens zeer dringende redenen bijzondere bijstand dient te worden verleend. Blijkens de memorie van toelichting op artikel 16, eerste lid, van de WWB dient daarvoor vast te staan dat sprake is van een acute noodsituatie en dat de behoeftige omstandigheden waarin de belanghebbende verkeert op geen enkele andere wijze zijn te verhelpen. Daarvan is in dit geval geen sprake.
4.3. Hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen over de zorgkosten in relatie tot artikel 15, eerste lid, van de WWB geldt in essentie evenzeer voor woonkosten, in het licht van de voorliggende voorziening van huursubsidie en huurtoeslag.
4.3.1. Anders dan voor de zorgkosten, heeft het College evenwel met betrekking tot woonkosten in de Werkvoorschriften beleid neergelegd. Met toepassing van dat beleid is aan appellant over de periode van 1 maart 2007 tot en met 30 juni 2007 bijzondere bijstand toegekend voor woonkosten.
4.3.2. Het College stelt zich op het standpunt dat dit ten onrechte is gedaan en dat appellant daaraan geen rechten kan ontlenen voor de toekomst. Appellant heeft dat standpunt bestreden met het argument dat de Werkvoorschriften juist inhouden dat in een situatie als hier aan de orde bijzondere bijstand voor woonkosten kan worden verleend.
4.3.3. Hoofdstuk 9.5 van de Werkvoorschriften regelt woonkosten en verhuiskosten. In dit hoofdstuk wordt in de eerste plaats ingegaan op de voorliggende voorziening, te weten de huurtoeslag (voorheen huursubsidie).
4.3.4. In onderdeel 9.5.8 van deze voorschriften wordt ingegaan op de redenen voor afwijzing in de voorliggende voorziening. Onder het kopje ‘Status huisgenoten’ is het volgende bepaald:
“De huisgenoot van een aanvrager kan in het bevolkingsregister staan ingeschreven, ook als hij zonder vergunning in Nederland verblijft. Dit zal voor de aanvrager leiden tot afwijzing van de huurtoeslag. Bij de beoordeling van een bijstandsaanvraag voor woonkostentoeslag blijven deze huisgenoten buiten beschouwing, behalve qua inkomsten.”
4.3.5. In onderdeel 9.5.9 is de aanspraak op bijzondere bijstand voor woonlasten geregeld. Als algemene regel is daarbij gesteld dat geen recht op bijstand bestaat voor kosten die in een voorliggende voorziening als niet noodzakelijk zijn aangemerkt en voor kosten waarvoor na een beroep op een voorliggende voorziening in het geheel geen vergoeding is toegekend.
4.3.6. Het hiervoor weergegeven beleid moet worden aangemerkt als buitenwettelijk begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak van de Raad wordt een dergelijk beleid als gegeven beschouwd en dient de bestuursrechter te volstaan met de beoordeling van de vraag of het bestuursorgaan het beleid op consistente wijze heeft toegepast.
4.3.6. Naar het oordeel van de Raad kan aan appellant de onder 4.3.5 aangehaalde beleidsregel niet worden tegengeworpen, gelet op de onder 4.3.4 genoemde beleidsregel. In laatstbedoelde regel wordt immers juist vastgesteld dat de (verblijfsrechtelijke) status van de huisgenoot van de aanvrager leidt tot afwijzing van huurtoeslag, en met het oog daarop - de Raad kan dat niet anders lezen - wordt de niet rechthebbende huisgenoot van de aanvrager bij de beoordeling van de aanvraag om bijzondere bijstand buiten beschouwing gelaten (behoudens diens inkomen). Met een andere uitleg zou, met andere woorden, de onder 4.3.4 genoemde beleidsregel in dit verband zinledig zijn. Van de zijde van appellant is voorts aannemelijk gemaakt, mede aan de hand van door hem overgelegde besluiten van het College, dat de door de Raad gevolgde uitleg van de beleidsregels in voorkomende gevallen ook feitelijk door het College is gevolgd. Daarbij heeft hij er op gewezen dat de voorheen geldende werkvoorschriften op dit punt in wezen geen andere regeling inhielden en dat in zoverre ook niet kan worden gesproken van een beleidswijziging. Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van het College een en ander erkend, waarbij is aangetekend dat de Werkvoorschriften op dit punt met name zijn aangepast in verband met de invoering van de wettelijke regeling van de huurtoeslag.
4.3.7. Het College heeft de afwijzing van de aanvraag om bijzondere bijstand voor woonkosten mede gebaseerd op het standpunt dat in dit geval geen sprake is van hoge woonkosten in de zin van de beleidsregels, aangezien de huur van de woning van appellant niet ligt boven de huurtoeslaggrens. Ook dat standpunt volgt de Raad niet. Uit de beleidsregels blijkt niet dat uitsluitend verlening van bijzondere bijstand mogelijk is in het geval sprake is van huur boven de toeslaggrens en de in de Werkvoorschriften gegeven rekenregels en aanwijzingen voor de invoer van de woonkosten in het berekeningsprogramma bieden daarvoor evenmin aanknopingspunten. Daarnaast is niet zonder betekenis dat, blijkens de voorhanden zijnde gegevens, in de uitvoeringspraktijk blijkbaar vaker bijzondere bijstand voor woonkosten werd toegekend bij een huur beneden de grens voor huursubsidie of huurtoeslag.
4.3.8. De Raad komt tot de conclusie dat de in de Werkvoorschriften opgenomen beleidsregels voor woonkosten voorzien in de mogelijkheid om aan appellant bijzondere bijstand te verlenen voor - vanwege het ontbreken van huurtoeslag - in verhouding tot zijn inkomen bovenmatige woonlasten. Door de aanvraag op dit onderdeel onder verwijzing naar de Werkvoorschriften af te wijzen, heeft het College geen juiste en geen consistente toepassing gegeven aan zijn beleid.
4.3.9. Voor zover het College van oordeel is dat de beleidsregels ten aanzien van woonkosten dienen te worden uitgelegd en toegepast op de wijze waarop dat is geschied in het besluit op bezwaar van 18 september 2007, ligt het op de weg van het College deze regels te verduidelijken.
4.4. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft hetgeen hiervoor over de woonkosten is overwogen niet onderkend. Om die reden zal de Raad de aangevallen uitspraak vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het besluit van 18 september 2007 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor zover dat besluit ziet op de woonkosten.
4.5. De Raad dient vervolgens te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Zoals onder 4.1 is overwogen betreft de aanvraag voor zover die betrekking heeft op de woonkosten en de periode vóór 1 juli 2007 een aanvraag om bijzondere bijstand voor een schuld. Nu niet gebleken is van dringende redenen als daar bedoeld, dient het College de aanvraag in zoverre af te wijzen. Voor de periode na 1 juli 2007 zal het College toepassing moeten geven aan zijn beleid als onder 4.3.4 vermeld. Daarom is met deze uitspraak van de Raad het materiële geschil tussen partijen geheel beslecht. De Raad ziet dan ook geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 21, zesde lid, van de Beroepswet. Het College zal de aanvraag om bijzondere bijstand opnieuw moeten beoordelen voor zover deze ziet op de woonkosten. De Raad zal het College opdragen in zoverre een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
5. De Raad ziet aanleiding het College te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 644,-- in beroep en op € 1.127,-- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
III. BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep;
Recht doende:
Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
Verklaart het beroep gegrond;
Vernietigt het besluit van 18 september 2007 voor zover het betreft de afwijzing van bijzondere bijstand voor woonkosten;
Bepaalt dat het College een nieuw besluit neemt op het bezwaar van appellant, met inachtneming van deze uitspraak;
Veroordeelt het College in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.771,--, waarvan € 1.127,-- te betalen aan de griffier van de Raad;
Bepaalt dat het College het door appellant in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 145,-- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door C. van Viegen als voorzitter en R.H.M. Roelofs en O.L.H.W.I. Korte als leden, in tegenwoordigheid van B. Bekkers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 september 2011.
(get.) C. van Viegen.
(get.) B. Bekkers.