Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/4963
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. O.C. Bozbiyik),
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam, het college
(gemachtigde: mr. J.C. Avedissian).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de oplegging van een bestuurlijke boete van € 8.000,- aan eiser omdat (een deel van) zijn woning zonder onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennepteelt. Daarnaast heeft het college de kosten van de ontmanteling van de hennepkwekerij bij eiser in rekening gebracht. Eiser is het niet eens met de bestuurlijke boete en het kostenverhaal. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college beide besluiten aan eiser heeft mogen opleggen. Wel dient de hoogte van de boete te worden gematigd in verband met de overschrijding van de redelijke termijn. Hierdoor is het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 8 november 2022 (het primaire besluit 1) heeft het college de kosten van de ontmanteling van een hennepkwekerij bij eiser in rekening gebracht.
2.1.
Met het bestreden besluit van 13 december 2022 (het primaire besluit 2) heeft het college aan eiser een bestuurlijke boete opgelegd van € 8.000,- omdat (een deel van) de woning zonder onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennepteelt.
2.2.
Tegen beide (primaire) besluiten heeft eiser een verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Deze heeft eiser later ingetrokken, omdat het college de invordering van beide bedragen had opgeschort tot de datum waarop een besluit op het bezwaarschrift werd genomen.
2.3.
Met het bestreden besluit van 14 juli 2023 heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en is het college bij de oplegging van de bestuurlijke boete en het kostenverhaal gebleven.
2.4.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiser is wegens betalingsonmacht vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen.
2.5.
De rechtbank heeft het beroep op 27 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van het college.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Op 30 september 2022 is door een inspecteur van de afdeling Bouw- en Woningtoezicht een hennepkwekerij aangetroffen in een woonkamer, slaapkamers, keuken, douche, toilet en de gang van een woning aan [adres] in [plaats] (de woning). In de woning zijn door de inspecteur onder andere 225 hennepplanten, 32 transformatoren en 30 assimilatielampen aangetroffen. Vanwege de ernstige gevaren voor de omgeving en de omwonenden (brand- en elektrocutiegevaar) heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast en is de hennepkwekerij in opdracht van het college direct ontmanteld.
3.1.
Met het primaire besluit 1, gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft het college besloten de kosten van het toepassen van spoedeisende bestuursdwang door de ontmanteling van een hennepkwekerij te verhalen op eiser. Het college merkt eiser namelijk aan als overtreder van artikel 1a, tweede lid van de Woningwet. Het betreft een bedrag van € 1.386,90.
3.2.
Met het primaire besluit 2, gehandhaafd met het bestreden besluit, heeft het college aan eiser een bestuurlijke boete van € 8.000,- opgelegd omdat de door hem gehuurde woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, in samenhang met artikel 3.1.1 van de Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021 (de Huisvestingsverordening), zonder een onttrekkingsvergunning aan de bestemming tot woonruimte is onttrokken ten behoeve van hennepteelt, eiser als overtreder kan worden aangemerkt en de overtreding hem ook kan worden verweten. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de hoogte van de boete gematigd dient te worden, is volgens het college niet gebleken.
Toetsingskader
4. De toepasselijke wet- en regelgeving staat in de bijlage bij deze uitspraak.
Mocht het college de kosten voor spoedeisende bestuursdwang in de vorm van de ontmanteling van de hennepkwekerij op eiser verhalen?
5. Eiser betoogt dat het college ten onrechte de kosten van de ontmanteling bij hem in rekening heeft gebracht. Hij voert daartoe aan dat niet is gebleken dat er onvoldoende tijd was om hem een termijn te gunnen om zelf tot ontmanteling over te gaan en maatregelen te treffen. Het doorberekenen van de kosten van de ontmanteling is daarmee in strijd met de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit.
6.1.
Niet in geschil is dat sprake was van een hennepkwekerij in de woning die eiser huurde. De rechtbank komt tot het oordeel dat de situatie dusdanig spoedeisend was, dat het college eiser geen termijn hoefde te geven om zelf tot ontmanteling over te gaan. Uit de ‘Checklist: Ontmanteling Hennepkwekerijen’ blijkt dat de Inspecteur Bouw- en Woningtoezicht gevaarzetting heeft geconstateerd bestaande uit op hout gemonteerde trafo’s (transformatoren) en (assimilatie)lampen, open aansluitingen, diefstal van stroom en niet geaard aangesloten installaties. Ook blijkt uit het dossier dat namens Stedin Netbeheer B.V. vanwege het veroorzaken van een gevaarlijke situatie en diefstal aangifte is gedaan. Deze aangifte is gebaseerd op onder andere de constatering van de fraudespecialist dat de verzegeling van het deksel van de hoofdaansluitkast verbroken was en dat aan de bovenzijde van de hoofdbeveiliging(en) een illegale aansluiting was bijgeplaatst en aangesloten, waardoor niet alle afgenomen elektriciteit door de elektriciteitsmeter werd geregistreerd. Het college is op basis van deze feiten en omstandigheden terecht tot het oordeel gekomen dat de situatie brand- en elektrocutiegevaarlijk was, waardoor de hennepkwekerij met spoed mocht worden ontmanteld [1] en eiser niet zelf in de gelegenheid hoefde te worden gesteld om de hennepkwekerij te ontmantelen. Het ontruimen van hennepkwekerijen is bovendien specialistisch werk dat door daartoe bekwame medewerkers moet worden uitgevoerd.
6.2.
De kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang komen in beginsel voor rekening van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen. [2] Voor zover eiser heeft willen aanvoeren dat de kosten van de ontmanteling niet voor zijn rekening dienen te komen omdat hij verminderd verwijtbaar was als overtreder nu niet is gebleken dat hij betrokken was bij het opzetten van de hennepkwekerij, kan die grond niet slagen (zie overweging 9.1. e.v.). Ook kan alleen in bijzondere omstandigheden een bestuursorgaan vanuit het oogpunt van evenredigheid geheel of gedeeltelijk van het verhalen van deze kosten afzien. [3] Eiser heeft dergelijke bijzondere omstandigheden niet aangevoerd. Het college was dan ook bevoegd om de ontmantelingskosten van € 1.386,90 bij eiser in rekening te brengen.
Mocht het college aan eiser een bestuurlijke boete opleggen?
7. Eiser betoogt dat het college ten onrechte aan hem een bestuurlijke boete heeft opgelegd. Hij voert daartoe allereerst aan dat de Huisvestingsverordening onverbindend verklaard dient te worden omdat deze in strijd is met de Huisvestingswet. Volgens eiser is onvoldoende onderbouwd waarom in de specifieke wijk waar de woning zich bevindt sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte. Daarnaast kan eiser niet als overtreder worden aangemerkt, aangezien niet vaststaat dat de aangetroffen hennepkwekerij door hem is geplaatst, dan wel dat aan hem een verwijt kan worden gemaakt. Verder heeft het college de hoogte van de boete niet onderbouwd.
Schaarste in de woningvoorraad
8.1.
De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiser zo dat hij stelt dat het college op basis van artikel 2, eerste lid van de Huisvestingswet niet bevoegd was om een bestuurlijke boete op te leggen, omdat onvoldoende is komen vast te staan dat in de wijk van eiser sprake is van schaarste van goedkope woonruimte. Uit rechtspraak van de Afdeling [4] volgt dat schaarste zorgvuldig moet worden vastgesteld. Er moet in ieder geval onderscheid worden gemaakt in woningtypes en prijssegmenten. Dit kan aanleiding geven tot vaststelling van schaarste op wijkniveau, afhankelijk van de plaatselijke situatie op de woningmarkt. Anders dan eiser stelt, is een specificatie op wijkniveau echter geen verplichting op grond van de Huisvestingswet 2014. Als voldoende is onderbouwd dat in de hele gemeente sprake is van schaarste aan bepaalde types en segmenten woningen, hoeft dit niet nader gespecificeerd te worden op wijkniveau.
8.2.
Het college heeft de schaarste in de [plaatselijke] woningvoorraad onder de Huisvestingsverordening onderbouwd met het rapport van RIGO, getiteld ‘Schaarste in de [plaatselijke] woningvoorraad’ (het rapport). Dit volgt uit de algemene toelichting bij de Huisvestingsverordening. In die toelichting staat geen datum van het rapport vermeld, maar wel dat dit in de tweede helft van 2020 is opgeleverd. De rechtbank gaat er daarom vanuit dat dit hetzelfde rapport is als het rapport van 29 oktober 2020 dat in voornoemde uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2023 staat vermeld. Het college bevestigt dit in het verweerschrift. Naar het oordeel van de rechtbank is met dit rapport voldoende onderbouwd dat er sprake is van schaarste aan huurwoningen, zoals die van eiser. De rechtbank wijst hierbij nogmaals op de algemene toelichting bij de Huisvestingsverordening, waarin de conclusies uit het rapport met betrekking tot schaarste aan huurwoningen staan toegelicht. Nu voldoende is onderbouwd dat sprake is van schaarste aan huurwoningen, mocht het college een vergunningplicht voor het onttrekken van woonruimte in de Huisvestingsverordening opnemen. Er bestaat dus geen reden om de Huisvestingsverordening onverbindend te verklaren.
Eiser als overtreder
9.
9.1.
Een overtreder is de persoon die de overtreding heeft (mede)gepleegd. [5] Dit is in eerste plaats de persoon die de overtreding fysiek heeft verricht. Daarnaast is dit ook de functionele dader. Dit is, kort gezegd, de persoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend en die daarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden, omdat de overtreding binnen zijn of haar invloedsfeer heeft plaatsgevonden en hij of zij het plegen van de overtreding heeft aanvaard. [6]
9.2.
De rechtbank is van oordeel dat eiser ook als overtreder kan worden aangemerkt. Eiser heeft niet betwist dat hij op het moment dat de hennepkwekerij in de woning werd aangetroffen de enige huurder van de woning was en als enige in de basisregistratie op het adres stond ingeschreven. Ook het energiecontract stond op zijn naam. Als huurder is hij verantwoordelijk voor wat zich in zijn huurwoning afspeelt. De stelling van eiser dat de hennepkwekerij niet door hem is geplaatst en dat hij hierdoor verminderd verwijtbaar is, maakt het oordeel niet anders aangezien eiser dit niet met stukken heeft onderbouwd. Gesteld noch gebleken is dat andere personen toegang hadden tot de woning van eiser en/of betrokken waren bij de hennepkwekerij.
Hoogte van de boete
10.
10.1.
De hoogte van de bestuurlijke boete is in dit geval krachtens wettelijk voorschrift vastgesteld, namelijk in bijlage 4 ‘Bedragen bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 4.4’ bij de Huisvestingsverordening. Uit de relevante tabel volgt dat bij een eerste overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet – zoals in deze zaak aan de orde – een boete van € 8.000,- wordt opgelegd, zoals in dit geval ook is gebeurd. Het college heeft zowel in het primaire besluit 2 als in het bestreden besluit verwezen naar de wettelijke grondslag van de hoogte van de boete. De stelling van eiser dat het college de hoogte van de boete onvoldoende heeft onderbouwd, kan de rechtbank dan ook niet volgen.
10.2.
Voor zover eiser op de zitting heeft aangevoerd dat het college de boete zou moeten hebben gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb en de verminderde draagkracht van eiser omdat hij van een bijstandsuitkering leeft, acht de rechtbank het aanvoeren van deze grond in strijd met de goede procesorde. Eiser heeft zich in de beroepsfase namelijk niet eerder op dit standpunt gesteld. Niet valt in te zien waarom eiser deze grond niet op een eerder moment naar voren had kunnen brengen. De rechtbank zal de grond daarom niet inhoudelijk beoordelen.
Overschrijding van de redelijke termijn
11. Volgens vaste rechtspraak geldt bij bestraffende sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De rechter toetst dit ambtshalve. [7]
12. De termijn in punitieve zaken begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat tegen hem een procedure inzake een punitieve sanctie in gang wordt gezet. In dit geval is dat op het moment dat het college zijn voornemen tot boeteoplegging aan eiser kenbaar heeft gemaakt, op 3 november 2022. Dat betekent dat de redelijke termijn op het moment van deze uitspraak met ongeveer tien maanden is overschreden. De boete zal daarom gematigd worden.
13. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden maar niet meer dan twaalf maanden volgt in beginsel een vermindering van de boete met 10% met een maximum van € 2.500,- [8] . De rechtbank zal in dit geval de boete van € 8.000,- met 10% matigen. Dat betekent dat eiser een boete van € 7.200,- moeten betalen.
Conclusie en gevolgen
14. Uit al het voorgaande volgt dus dat het college terecht de boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd omdat de redelijke termijn is overschreden. Omdat de rechtbank (met toepassing van artikel 8:72a van de Awb) ambtshalve het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en wordt het primaire besluit in zoverre herroepen. De rechtbank zal de boete vaststellen op € 7.200,-.
15. Het beroep is dus gegrond, maar alleen voor wat betreft de hoogte van de boete. Voor het overige is het beroep ongegrond. Eiser heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake. Eiser krijgt dus geen proceskostenvergoeding. Nu eiser is vrijgesteld van het betalen van griffierecht, hoeft dit niet te worden vergoed.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 juli 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 13 december 2022, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
- stelt de boete vast op € 7.200,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde besluit.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. W.D.F. Oskam, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 2 september 2025.
De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:86
De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
De beschikking vermeldt in ieder geval:
a. de te betalen geldsom;
b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:25
De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
De last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
Tot de kosten van bestuursdwang behoren de kosten van voorbereiding van bestuursdwang, voor zover deze zijn gemaakt na het verstrijken van de termijn waarbinnen de last had moeten worden uitgevoerd.
De kosten van voorbereiding van bestuursdwang zijn ook verschuldigd, voor zover als gevolg van het alsnog uitvoeren van de last geen bestuursdwang is toegepast.
Tot de kosten van bestuursdwang behoren tevens de kosten van vergoeding van schade ingevolge artikel 5:27, zesde lid.
Het bestuursorgaan stelt de hoogte van de verschuldigde kosten vast binnen vijf jaar nadat de bestuursdwang is toegepast.
Artikel 5:31
Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Artikel 5:40
1. Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
[…]
Artikel 5:46
De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Woningwet
Artikel 1a (geldend tot 1 januari 2024)
De eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen draagt er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
Een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, draagt er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
De eigenaar van een bouwwerk of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen onderzoekt, of laat onderzoek uitvoeren naar, de staat van dat bouwwerk, voor zover dat bouwwerk behoort tot bij ministeriële regeling vast te stellen categorieën bouwwerken waarvan is vast komen te staan dat die een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid kunnen opleveren.
Bij ministeriële regeling worden voorschriften gegeven omtrent het onderzoek.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
1. Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in […] artikel 21, […]. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
[…]
c. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in […] artikel 21, […]
[…]
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Verordening toegang woningmarkt en samenstelling woningvoorraad 2021
Artikel 3.1.1 Toepassingsgebied
Het verbod bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014 is van toepassing op alle woonruimten gelegen in de gemeente Rotterdam.
Onder het onttrekken aan de bestemming tot bewoning als bedoeld in artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014, wordt niet verstaan het slopen of samenvoegen van woonruimten.
Artikel 4.4 Bestuurlijke boete
1. Het college kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:
a. […] artikel 21, eerste lid, onderdeel a, c en d, […] van de Huisvestingswet 2014 en
[…]
2. De in het eerste lid bedoelde boete bedraagt:
a. voor de eerste overtreding van […] de artikelen 21, eerste lid, onderdelen a, c en d, […] van de Huisvestingswet 2014 de bedragen die in de tabellen 1 tot en met 11 en tabel 13 in bijlage 4 zijn opgenomen in de kolom ‘eerste overtreding’;
[…]
Bijlage 4. Bedragen bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 4.4
Tabel 2: Bestuurlijke boete bij overtreding van artikel 21, eerste lid, onderdeel a, van de Huisvestingswet 2014.
Eerste overtreding
Tweede overtreding
Derde overtreding
Vierde overtreding en verder
Onvergund onttrekken van woonruimte
€ 8.000
€ 12.000
€ 18.500
€ 21.750