Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/3471
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres] , uit Angeren, eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen),
en
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die verweerder met het besluit van 15 december 2023 (het boetebesluit) aan eiseres heeft opgelegd voor overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder heeft bewezen dat eiseres de overtreding heeft gepleegd en dat deze overtreding haar kan worden verweten en dat de boete terecht is opgelegd. Wel is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte geen hoorzitting heeft gehouden, maar zij zal dit gebrek passeren omdat aannemelijk is dat eiseres hierdoor niet in haar belangen is geschaad. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2.
2.1.
Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 9.000,-. Met het bestreden besluit van 29 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
2.2.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 26 september 2025 op zitting behandeld. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld door [naam] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Eiseres en haar gemachtigde zijn met kennisgeving vooraf niet verschenen.
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 20 juli 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA (het rapport). In het rapport staat onder meer het volgende:
“
Bevinding(en):
Bevinding(en):
Datum en tijdstip van de bevinding: 5 oktober 2022 omstreeks 14:55 uur. […]
Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de stal van [naam slachterij] Ik was die dag belast met de levende keuring van de varkens. Omstreeks 14:55 uur bevond ik mij op de losbrug van de stal waar de varkens uitgeladen worden. Voorafgaand aan het uitladen van de aanhanger met kenteken [kenteken] (zie foto 9) zag ik op de afleveringsverklaring IBK/VKI (zie bijlage) de opmerkingen 'oranje varkens' en 'staart' bij de blikvolgnummers [nummers] staan. Deze groep van 11 varkens zat gezamenlijk in 1 compartiment. Tijdens het lossen van deze groep viel mij op dat ze allemaal tekenen hadden van staartbijten. In het bijzonder viel mij op dat bij 2 dieren de staarten bijna geheel ontbraken en de staartstomp tekenen van een niet geheelde wond vertoonden met zwelling (zie foto 1). Omdat ik het vermoeden had dat er sprake was van een overtreding heb ik deze varkens apart laten zetten voor een nadere inspectie op een later moment zodat het lossen van de wagen door kon gaan.
Enkele minuten later had ik tijd om de varkens aan een nader onderzoek te onderwerpen:
Ik zag het varken met slachtblik nr.: [nummer 1] (zie foto 2). Aan de andere zijde van het slachtmerk zag ik het nummer [nummer 2] staan. De staartstomp was in het geheel dik gezwollen en rood (zie foto 3 en 4). Aan het einde van de afgekorte staart was een wond zichtbaar met onregelmatige wondranden en binnen de randen bevond zich rood, gezwollen en glanzend weefsel. De staartbasis tot en met het eindpunt was circa 3 cm lang. De wondranden waren bol en verdikt door nieuw vormend granulatieweefsel (zie foto 5). Granulatieweefsel ontstaat 6 dagen na het ontstaan van de wond (zie bijlage Grafiek normale wondgenezing). Dus de wond was minimaal 6 dagen geleden ontstaan. Dit type verwonding aan de staart is zonder twijfel het gevolg van varkens uit de koppel die aan de staarten bijten. Op de staartstomp bevond zich nog een 2de wond met een scherp omschreven ronde, felrode wondrand en necrotisch weefsel in de wond (zie pijl bij foto 5). De zwelling en de roodheid van de huid duidden erop dat de staart ontstoken was. Deze wond was waarschijnlijk ontstaan door een doorgebroken abces. Abcesvorming rond de staartbasis maar ook elders in het lichaam komen geregeld voor bij verwondingen aan de staart door staartbijters.
Het andere varken had het slachtblik met nr: [nummer 3] in het oor (zie foto 7). Op de andere zijde van het slachtblik was hetzelfde UBN nr. [nummer 2] te zien. De staart was vrijwel geheel afwezig (zie foto 6). De basis van de staart was gezwollen waarbij ook aan de onderzijde een verdikte huidplooi te zien was (zie pijl foto 8). De wond bevatte zwarte en donker-rode delen met verdikt droog weefsel en korsten. De zwelling en de roodheid van de huid duidden erop dat de staart ontstoken was. De wondranden waren bol en afgerond. Ook hier was het verdikte weefsel granulatie weefsel. Granulatieweefsel ontstaat 6 dagen na ontstaan van de wond zoals eerder vermeld. Dus ook deze wond was minimaal 6 dagen geleden (zie bijlage Grafiek normale wondgenezing) ontstaan. Dit type verwonding aan de staart was zonder twijfel het gevolg van varkens uit de koppel die aan de staarten bijten.
De varkens werden samen met meerdere varkens in een hok in de aanhanger met kenteken [kenteken] vervoerd. Tijdens dit transport met deze hokbezetting was de kans aanwezig dat deze varkens met een aangevreten staart, die niet volledig geheeld was, zich stoten aan de ernstige open wond, wat naast pijn ook het risico met zich meebracht dat de wond ging bloeden of groter werd. Het transport van deze varkens kon dus onnodig extra lijden voor de varkens tot gevolg hebben gehad.
Vanuit mijn kennis en ervaring als dierenarts weet ik dat staartbijten een vorm van agressie is tussen de varkens op het veehouderijbedrijf. Meestal wijst dit op een probleem met het dierenwelzijn, als gevolg van mentale of lichamelijke stress. Staartbijten kan bloedingen veroorzaken en zelfs abcessen op het puntje van de staart tot de gehele wervel kolom of elders in het lichaam. Als het staartbijten niet voorkomen wordt, kan dit leiden tot een gedeeltelijk of geheel verlies van de staart.
De wonden typeer ik als ernstige open wonden omdat naast een ontsteking ook een gedeelte van de staart niet meer aanwezig was. Mijn eerder beschreven bevindingen passen ook bij de beschrijving "score 4" in de categorie indeling van staartbijten volgens de "Praktische richtsnoeren voor het bepalen van de geschiktheid voor vervoer van varkens" (zie bijlage). Varkens met een score 3 tot en met 5 staartbijten worden in deze richtsnoeren beschouwd als ongeschikt voor vervoer. Ik liet de varkens tot de slacht toe. Ik vroeg nadrukkelijk aan een stalmedewerker om de halchefs over bovengenoemde varkens te informeren en ervoor te zorgen dat de varkens gemerkt de slachtband op zou gaan, zodat het vervolgens herkenbaar voor de Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS) en de NVWA in de opknapruimte terecht zou komen. Tevens bracht ik de toezichthoudend dierenarts, belast met de postmortemkeuring in de slachthal, op de hoogte.
Concluderend hadden deze varkens ernstige open wonden die voor het transport aanwezig waren. Uit de afleveringsverklaring IBK /VKI (zie bijlage) maakte ik op dat de varkens op 5-10-2022 geladen waren bij het veehouderijbedrijf. Aangezien de ernstige open wonden van beide varkens minimaal 6 dagen oud waren is met zekerheid vastgesteld dat de verwondingen voor het transport en voor het opladen ontstaan zijn. […]
4. Op grond van het rapport heeft verweerder vastgesteld dat eiseres als vervoerder twee varkens vervoerde die niet geschikt waren voor het voorgenomen transport, omdat de varkens een ernstige open wond vertoonden. Dit betreft een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren, en de artikelen 3, 3 onder b en 6, derde lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, aanhef en onder b, van de Transportverordening [1] . Daarvoor heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 9.000,-. Verweerder heeft het standaardboetebedrag verhoogd, omdat eiseres op 24 juli 2020 (boetezaaknummer [nummer 4]) eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.
Beoordeling door de rechtbank
Beoordeling door de rechtbank
5. Eiseres betoogt terecht dat verweerder in dit geval ten onrechte heeft afgezien van een hoorzitting in bezwaar. Verweerder wijst erop dat de gemachtigde van eiseres bij e-mailbericht van 19 januari 2024 is uitgenodigd voor een hoorzitting en is gevraagd verhinderdata door te geven en dat daarop niet is gereageerd. Zoals ter zitting echter ter sprake is gekomen is dit bericht verzonden aan het e-mailadres van de kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres. Nu het bezwaar door de gemachtigde van eiseres is ingediend en ondertekend, en in het bezwaar ook expliciet het e-mailadres van de gemachtigde is vermeld, had het op de weg van verweerder gelegen de e-mail naar dat adres te versturen. Dat het bezwaar ook per e-mail aan verweerder is verzonden vanuit het e-mailadres van de kantoorgenoot van de gemachtigde van eiseres is weliswaar verwarrend, maar op grond van het bezwaarschrift kon duidelijk zijn dat gecorrespondeerd had moeten worden met de gemachtigde van eiseres. Daarmee kan eiseres niet verweten worden niet binnen de gestelde termijn verhinderdata door te hebben gegeven. Dit betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:2, eerste lid en artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is genomen. Eiseres is in de beroepsprocedure ruimschoots in de gelegenheid geweest om haar standpunten naar voren te brengen en heeft hiervan ook gebruik gemaakt. Daarnaast had zij haar standpunt ter zitting mondeling nog kunnen toelichten, maar van deze gelegenheid heeft eiseres geen gebruik gemaakt. Gesteld noch gebleken is dat eiseres bepaalde zaken niet naar voren heeft kunnen brengen. De rechtbank acht het daarom aannemelijk dat eiseres niet is benadeeld door het afzien van het horen in de bezwaarprocedure. De rechtbank zal het gebrek aan het bestreden besluit daarom met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb passeren.
6. Eiseres betwist dat de varkens niet geschikt waren voor het voorgenomen transport. Daartoe betoogt zij dat de dieren geen zwellingen hadden en dat wat als zodanig wordt aangemerkt slechts een restant is van de staart. Daarnaast betoogt zij dat de overtreding haar redelijkerwijs niet te verwijten is omdat de varkens daags voor het transport nog zijn gevoerd en daarbij geen wonden zijn waargenomen. Ook heeft de chauffeur, die geen medisch deskundige is, de twee bewuste varkens niet gezien, of kunnen zien tussen de 200 varkens die werden geladen en vervoerd.
6.1.
Uit vaste jurisprudentie van het College van beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (onder meer de uitspraak van 30 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:1027) volgt dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan.
6.2.
De rechtbank ziet geen reden om aan de juistheid van het rapport van bevindingen te twijfelen. In het rapport is duidelijk en gedetailleerd beschreven wat de toezichthouder bij de varkens heeft waargenomen, namelijk dat twee varkens een ernstige open wond hadden bij hun staart als gevolg van staartbijten. In beide gevallen was de staart vrijwel geheel afwezig en was de basis van de staart gezwollen en rood. Bij het rapport zijn ook foto’s gevoegd waarop de wonden duidelijk zichtbaar zijn. In de enkele niet nader onderbouwde stelling dat geen sprake was van zwellingen ziet de rechtbank geen aanleiding te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouder. Omdat de wonden bij beide varkens bol en verdikt waren door nieuw vormend granulatieweefsel, heeft de toezichthouder geconcludeerd dat de wonden minimaal zes dagen voor de inspectie moeten zijn ontstaan, omdat dit soort weefsel zes dagen na het ontstaan van de wond ontstaat. Voor de rechtbank staat daarmee voldoende vast dat de varkens niet geschikt waren voor het uitgevoerde transport vanwege de ernstig open wonden bij de staart. Dat, zoals eiseres heeft betoogd, de dieren als laatste zijn geladen en niet zouden hebben geleden, doet hieraan niet af. De toezichthouder heeft in het rapport namelijk gemotiveerd dat de varkens samen met meerdere varkens in een hok in de aanhanger werden vervoerd waardoor de kans aanwezig was dat de varkens zich stoten aan de ernstige, nog niet geheelde ernstige open wond wat naast pijn ook het risico met zich meebracht dat de wond ging bloeden of groter werd. Dat maakt dat de dieren niet vervoerd hadden mogen worden.
6.3.
Daarmee is naar het oordeel van de rechtbank vast komen te staan dat eiseres de haar verweten overtreding heeft begaan. Uit artikel 6, derde lid, van de Transportverordening volgt immers dat ook de vervoerders ervoor moeten zorgen dat dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in Bijlage I worden vervoerd. Weliswaar is een chauffeur geen dierenarts en heeft hij hoogstwaarschijnlijk geen kennis van de (medische) voorgeschiedenis van een dier, maar van hem mag wel worden verwacht dat hij de te vervoeren dieren bij het opladen controleert op geschiktheid voor het transport. Dat de niet transportwaardige dieren op enig moment tussen andere dieren liepen en om die reden minder goed zichtbaar waren, maakt niet dat de overtreding eiseres in verminderde mate valt te verwijten. Op eiseres rust immers de verplichting om te controleren welke dieren zij transporteert. Nu de twee gewonde dieren in dit geval in een selecte groep van elf varkens zijn geladen stond niets aan een goede inspectie in de weg.
7. Eiseres betoogt dat haar of haar chauffeur nooit de cautie is gegeven. Nog daargelaten dat deze enkele stelling onvoldoende aanleiding geeft te twijfelen aan de mededeling in het rapport dat aan de chauffeur de cautie is gegeven, heeft verweerder geen enkele verklaring gebruikt voor het bewijs in deze zaak. Reeds hierom kan deze beroepsgrond eiseres niet baten.
8. Eiseres betoogt dat de houder van de dieren niet zou zijn beboet. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat vanuit privacyoverwegingen niet kan worden bevestigd of aan de houder ook een boete is opgelegd, maar dat hij bij overtredingen zoals hier het geval, het beleid hanteert om de hele keten te beboeten. De rechtbank ziet in de enkele stelling van eiseres geen aanleiding niet van deze toelichting uit te gaan. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het verbod van willekeur.
9. Ten aanzien van de hoogte van de boete betoogt eiseres dat verweerder ten onrechte aanleiding heeft gezien de boete te verhogen en dat de boetehoogte in dit geval disproportioneel is.
9.1.
Over de hoogte van de boete overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig moet worden geacht. Het met de Transportverordening gediende doel, het waarborgen van dierenwelzijn, staat voorop. De rechtbank vindt de gebruikelijke boete van € 1.500,- voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de boete op grond van artikel 2.5 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren kunnen verhogen naar € 9.000,-. Niet in geschil is namelijk dat eiseres bij besluit van 24 juli 2020 eerder een boete is opgelegd van € 7.500,- voor eenzelfde overtreding. Toepassing van deze recidiveregeling leidt in dit geval niet tot een onevenredig hoge boete. De wetgever heeft er nadrukkelijk voor gekozen om herhaling van een overtreding zwaarder te beboeten door het op te leggen bedrag te verhogen. Het doel van de boete is immers ook het voorkomen van herhaling in het specifieke geval. Verweerder heeft in zijn bericht van 23 september 2025 erkend dat het boetebesluit van 24 juli 2020 ontbrak in het procesdossier. Het boetebesluit was aan eiseres echter reeds eerder toegezonden en ook in de besluitvorming is duidelijk aangegeven welke eerdere boetebeschikking (met welk boetezaaknummer en van welke datum) heeft geleid tot toepassing van de recidivebepaling, en dus tot verhoging van het boetebedrag. Daarmee bestaat geen grond voor het oordeel dat eiseres zich door deze gang van zaken onvoldoende heeft kunnen verweren.
9.2.
Voor zover eiseres betoogt dat verweerder gelet op het tijdsverloop aanleiding had moeten zien de boete te matigen, faalt dat betoog. Het is de rechtbank ambtshalve bekend dat verweerder het beleid hanteert een boete te matigen indien geen aanzegging heeft plaatsgevonden en er zeven maanden of meer zijn gelegen tussen de overtreding en het voornemen. Uit het rapport volgt dat de toezichthouder de chauffeur diezelfde dag van zijn bevindingen op de hoogte heeft gesteld en een rapport van bevindingen heeft aangezegd, zodat in zoverre geen aanleiding bestaat de boete te matigen. De rechtbank stelt vast dat verweerder bij het nemen van het boetebesluit de termijn van artikel 5:51 van Pro de Awb heeft overschreden. Overschrijding van die termijn leidt niet tot het vervallen van de bevoegdheid om een boete op te leggen [2] en de rechtbank acht de termijnoverschrijding in dit geval niet zodanig ernstig dat zij daarin aanleiding ziet de boete te matigen. Dat eiseres niet de mogelijkheid zou zijn geboden om een contra-expertise te laten verrichten levert geen strijd op met het zorgvuldigheidsbeginsel. Hoewel de chauffeur eiseres niet in rechte kan vertegenwoordigen, is hij direct van de bevindingen op de hoogte gesteld en is hem een rapport van bevindingen aangezegd. Verweerder mocht van de chauffeur verwachten dat hij zijn werkgever (eiseres) zou inlichten over de bevindingen van de toezichthouder. Daarnaast had eiseres met de uitgebreide bevindingen in het rapport voldoende feitenmateriaal om de bevindingen van de toezichthouder te kunnen tegenspreken. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat eiseres door het tijdsverloop in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. [3]
Conclusie en gevolgen
10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bestuurlijke boete van € 9.000,- in stand blijft.
10. In het onder 5. vastgestelde gebrek ziet de rechtbank aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht van € 371,- aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. De rechtbank stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op € 907,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden.
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 907,- aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.