Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 24/6922
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiseres]., te [plaats], eiseres,
(gemachtigde: J.A. Brok),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. F. Peters van Neijenhof).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 1.500,- die verweerder met het besluit van 2 februari 2024 aan eiseres heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete terecht heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
1.2.
Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4.1. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
1.3.
De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 3 juni 2024 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het boetebesluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft nadere gronden ingediend.
2.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [naam] (directeur van eiseres), de gemachtigde van verweerder en [naam] (toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)).
Totstandkoming van het bestreden besluit
3.1.
Op 7 maart 2023 heeft verweerder een kennisgeving naar eiseres gestuurd waarin staat dat op 8 december 2022 is vastgesteld dat minimaal 50 % van de door een toezichthouder van de NVWA gecontroleerde dieren uit stal 2 één of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, namelijk ernstige voetzoollaesies (klasse 2). Naar aanleiding van deze bevinding wordt eiseres in de kennisgeving op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren verplicht om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. Ook staat in deze kennisgeving dat als bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal vanaf twaalf weken na de datum van de kennisgeving weer bij minimaal 50 % van de gecontroleerde vleeskuikens afwijkingen worden vastgesteld die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden (zoals ernstige voetzoollaesies, ernstige borstblaren, ernstige hakdermatitis of dat de (gecumuleerde) dagelijkse mortaliteit boven de grenswaarde is), aan eiseres een boete kan worden opgelegd wegens overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
3.2.
Op 31 augustus 2023 heeft een toezichthouder van de NVWA in een slachterij opnieuw kuikens van eiseres uit stal 2 gecontroleerd. In het rapport van bevindingen dat de toezichthouder op 1 september 2023 heeft opgemaakt staat onder meer het volgende:
“
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring bij de overhanger van de slachtlijn naar de panklaar lijn.
Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring bij de overhanger van de slachtlijn naar de panklaar lijn.
Ik heb, tussen 6:00 uur en 8:55 uur, 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 82% van de door mij gecontroleerde dieren, van stal 2, vertoonden een of meerdere vormen van
contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
•
Ik zag 82 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren)
Ik zag 82 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren)
De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis voetzoollaesies, is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Harn et al., 2009).
Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de dieren zijn gehouden. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor deze hebben geleden.
[…[
Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong.”
3.3.
Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn van stal 2 na melding van een NVWA dierenarts.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
Heeft verweerder bewezen dat eiseres de overtreding heeft begaan?
4. Eiseres voert – samengevat weergegeven – aan dat het rapport van bevindingen ontoereikend is en geen bewijs levert dat een overtreding is begaan. Er zijn geen relevante bewijsstukken bij het rapport gevoegd en de wel toegevoegde stukken zijn geen bewijs dat bij kuikens van eiseres voetzoollaesies zijn geconstateerd. Eiseres kan zich er niet van vergewissen dat de methode voor het scoren van voetzoollaesies correct is uitgevoerd. De toezichthouder heeft zich niet aan het monitoringsprotocol gehouden waarin staat dat er op één en twee derde van het koppel 50 opeenvolgende poten van de band moeten worden gehaald en vervolgens rustig moeten worden beoordeeld in drie klassen waarna een score wordt berekend. Ook is de beoordeling door de NVWA-toezichthouders niet gecertificeerd of gekalibreerd. Eiseres vraagt de rechtbank om de toezichthouder die het rapport heeft opgesteld en andere personen op te roepen en te horen over de toegepaste methode voor het scoren van voetzoollaesies en de in het verleden daarover gemaakte afspraken. Daarnaast stelt verweerder ten onrechte dat geen passende maatregelen door eiseres zouden zijn genomen. Verweerder heeft eiseres daar helemaal niet naar gevraagd, terwijl voetzoollaesies door uiteenlopende omstandigheden kunnen worden veroorzaakt, aldus eiseres.
4.1.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [1] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
4.2.
In het rapport van bevindingen is beschreven dat de toezichthouder op een slachthuis kuikens van eiseres heeft beoordeeld en daarbij zag dat 82% van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies had, namelijk klasse 2 zoals genoemd in artikel 7b.5, tweede lid, van de Regeling houders van dieren. In dat artikel zijn normen gesteld voor voetzoollaesiescores en de vaststelling ervan bij controles die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis (of door een controleur in de stal) worden uitgevoerd. De rechtbank [2] en het CBb [3] hebben eerder geoordeeld dat de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling houders van dieren en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren verschillen.
Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling houders van dieren is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren en de Regeling houders van dieren en ook niet uit het van toepassing zijnde Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in het rapport van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in dat artikel is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde, terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. Het betoog dat de toezichthouder ten onrechte niet de exacte methode van de Regeling houders van dieren heeft toegepast slaagt dus niet en reeds daarom ziet de rechtbank geen reden om door eiseres genoemde personen over de toegepaste methode bij deze bevinding te horen.
4.3.
De rechtbank ziet in het rapport op zichzelf geen grond om aan de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. In het rapport is omschreven welke afwijkingen de toezichthouder bij de gecontroleerde kuikens heeft gezien, namelijk 82 dieren met ernstige voetzoollaesies klasse 2, zoals bedoeld in artikel 7b.5, tweede lid, van de Regeling houders van dieren. Het gaat bij klasse 2 om een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking, zoals ook in het rapport is toegelicht. De rechtbank vindt voldoende aannemelijk dat een toezichthouder vanuit zijn deskundigheid als dierenarts klasse 2 van klasse 0 en klasse 1 voetzoollaesies kan onderscheiden. Wel constateert de rechtbank met eiseres dat de beschrijving in het rapport van de concrete vaststelling dat 82% van de dieren voetzoollaesie klasse 2 had, erg beknopt is. Bij betwisting van de bevindingen kan een louter beperkte omschrijving van de concrete vaststelling door de toezichthouder ertoe leiden dat moet worden getwijfeld aan de conclusie dat geen passende maatregelen zijn genomen. In dit geval zijn echter bij het rapport van bevindingen foto’s gevoegd van de gecontroleerde pootjes en naar het oordeel van de rechtbank ondersteunen die de in het rapport neergelegde bevindingen van de toezichthoudend dierenarts in voldoende mate. Op de foto’s is te zien dat de pootjes zijn gesorteerd in een groep met grote donkere plekken op de zolen en in een groep met geen of kleinere donkere plekken op de zolen. Ook is te zien dat het merendeel van de pootjes grote donkere plekken op de zolen hebben die passen bij een klasse 2 voetzoollaesie. Gelet op de beschrijvingen in het rapport die worden ondersteund door foto’s, en bij gebreke van een nadere, onderbouwde betwisting door eiseres, ziet de rechtbank in dit geval geen aanleiding voor twijfel aan de bevinding van de toezichthoudend dierenarts dat 82% van de gecontroleerde pootjes voetzoollaesies klasse 2 had.
4.4.
De uitkomst van de controle van twee keer vijftig pootjes wijst volgens de toezichthouder op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de stal. Op grond van deze vaststelling heeft verweerder in het boetebesluit vastgesteld dat eiseres – na de kennisgeving van 7 maart 2023 – geen passende maatregelen heeft genomen tot verbetering van het dierenwelzijn. De rechtbank stelt vast dat verweerder – zoals uit het door de NVWA gehanteerde werkvoorschrift [4] volgt – pas de conclusie trekt dat geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn zijn genomen, als – voor zover hier van belang – bij minimaal 50% van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) zijn aangetroffen. Een dergelijke tolerantiedrempel maakt naar het oordeel van de rechtbank dat voldoende duidelijk moet zijn dat de bevindingen een (in enige mate) representatief beeld geven van het betrokken koppel. De toezichthouder heeft in dit geval (bij een bandsnelheid van 9.000 kuikens per uur) om 06.00 uur 50 kuikens beoordeeld en om 08.55 uur nog eens 50 kuikens beoordeeld en vastgesteld dat 82 % voetzoollaesies klasse 2 had. De rechtbank vindt dit voldoende representatief voor de vaststelling dat in stal 2 van eiseres sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. [5] Daarvoor is het niet nodig dat de tellingen op exact één en twee derde van het koppel worden uitgevoerd. Van belang is dat in dit geval tussen beide tellingen geruime tijd is verstreken, waarmee wordt voorkomen dat alleen kuikens uit één bepaald deel van de stal worden gecontroleerd. Dat de toezichthouder willekeurig pootjes zou hebben genomen in de zin dat hij alleen poten met ernstige voetzoollaesies zou hebben uitgezocht en niet achtereenvolgens 50 poten zou hebben genomen voor de controle, vindt de rechtbank onaannemelijk. Niet is gebleken dat de toezichthouder er belang bij heeft om de controle op een onjuiste (niet representatieve) wijze uit te voeren. Daarbij blijkt uit de uitkomst van de controle en de bij het rapport gevoegde foto’s dat ook poten zijn beoordeeld die geen (of milde) voetzoollaesies hadden.
4.5.
Verweerder heeft naar aanleiding van de bevindingen van 31 augustus 2023 dus terecht geconcludeerd dat in stal 2 van eiseres sprake was van slechte dierenwelszijnsomstandigheden. Daarmee staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat eiseres naar aanleiding van de kennisgeving van 7 maart 2023 geen of onvoldoende passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn heeft genomen. Verweerder hoefde hiervoor geen navraag bij eiseres te doen over of en zo ja welke maatregelen zij heeft genomen en ook de exacte oorzaak niet te achterhalen. Zoals het CBb heeft overwogen [6] gaat het hier om een resultaatsverplichting. Een professioneel pluimveehouder, bijgestaan door een dierenarts, dient in staat te zijn om te bepalen welke maatregelen voor zijn bedrijf passend zijn zodat het dierenwelzijn wordt verbeterd. Voor zover eiseres na de kennisgeving maatregelen heeft genomen, hebben deze kennelijk niet geresulteerd in tenminste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Verweerder heeft dan ook terecht vastgesteld dat eiseres niet heeft voldaan aan de in artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren opgenomen verplichting.
Hoogte en evenredigheid van de opgelegde boete
5. Nu verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de overtreding heeft begaan, was verweerder bevoegd [7] om eiseres een boete op te leggen. Verweerder heeft eiseres een boete opgelegd van € 1.500,-. Dat is het standaardboetebedrag dat voor deze overtreding is vastgesteld. [8] Eiseres heeft geen gronden gericht tegen de hoogte van de boete. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder de boete had moeten matigen dan wel had moeten afzien van de oplegging van een boete.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is dus ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
BIJLAGE: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet dieren
Artikel 8.6, eerste lid, aanhef en onder a, onderdeel 1
In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a. overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
1° de artikelen 2.2, negende en tiende lid, […]
Artikel 8.7
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Besluit houders van dieren
Artikel 2.53, eerste lid
Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.
Regeling houders van dieren
Artikel 7b.5, eerste, tweede, derde, vijfde en zesde lid
De houder die een bezettingsdichtheid van meer dan 39 kg/m2, maar ten hoogste 42 kg/m2 toepast, zorgt ervoor dat voor elk koppel in het slachthuis, of voor een voor de export bestemd koppel op het bedrijf ten hoogste vijf werkdagen voor het einde van de ronde, wordt vastgesteld in welke mate voetzoollaesies voorkomen.
Ten behoeve van de vaststelling, bedoeld in het eerste lid, wordt bij een aantal vleeskuikens van een koppel beoordeeld bij hoeveel dieren er
a. geen of een zeer kleine verkleuring zichtbaar is (klasse 0);
b. verkleuring maar geen diepe aantasting aanwezig is (klasse 1);
c. een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking (klasse 2) aanwezig is.
De houder maakt afspraken met de exploitant van het slachthuis respectievelijk het bedrijf dat de vaststelling in de stal verricht, zodanig dat de vaststelling plaatsvindt:
a. bij het slachthuis:
1° door een daarvoor opgeleide medewerker, bij 100 kuikens van elk koppel, waarvan 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 30% van het koppel, en 50 kuikens direct na verwerking van ongeveer 60% van het koppel, met inachtneming van het protocol dat als bijlage 3 bij deze regeling is gevoegd, dan wel:
2° met gebruikmaking van een digitaal meetsysteem bij ten minste 70% van alle kuikens van elk koppel, overeenkomstig het protocol, dat is opgenomen in bijlage 4;:
b. in de stal: ten hoogste 5 werkdagen voordat de laatste vleeskuikens worden weggeladen, door een daarvoor opgeleide controleur, bij 100 kuikens van elk koppel met inachtneming van het protocol dat als bijlage 5 bij deze regeling is gevoegd.
5. De in het eerste lid bedoelde houder verstrekt per koppel de gegevens waaruit de score blijkt binnen 30 dagen na de vaststelling aan de minister. De artikelen 7b.2, tweede lid, en 7b.8, tweede en derde lid, zijn van overeenkomstige toepassing.
6. De in het eerste lid bedoelde houder stelt na elk kalenderjaar een gemiddelde score voor het afgelopen jaar per stal vast op basis van de gegevens, bedoeld in het vijfde lid.
Bijlage 3, eerste, derde en vierde lid
1. Deze monitoring wordt uitgevoerd in het slachthuis waar het koppel vleeskuikens of het grootste deel ervan wordt geslacht.
3. 100 100 vleeskuikens per koppel (per stal) worden beoordeeld, waarvan 50 kuikens rond de verwerking van 30% van het koppel, en 50 kuikens rond de verwerking van 60% van het koppel.
4. 100 Alleen de rechter poot van elk vleeskuiken van de steekproeven wordt beoordeeld. Hiervoor worden de te monitoren poten van de slachtlijn gehaald en verzameld.