Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/6005
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 december 2025 in de zaak tussen
[eiser], uit Hoogvliet Rotterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. Z.M. Nasir),
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voorheen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de staatssecretaris
(gemachtigde: mr. M.M. Remmelts),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over het terugbetalen van een lening die eiseres heeft ontvangen voor het betalen van het inburgeringstraject. Eiseres is het niet eens met het besluit dat zij de lening moet terugbetalen. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het handhaven van de terugbetalingsplicht.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiseres de lening moet terugbetalen en dat de redelijke termijn is overschreden
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Wel krijgt eiseres een vergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
.Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Wel krijgt eiseres een vergoeding voor het overschrijden van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 20 oktober 2021 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij de terugbetalingsplicht gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift van 14 februari 2022. Eiser heeft aanvullende gronden ingediend op 11 september 2023.
2.2. 15
15 maart 2023 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een verwijzingsuitspraak prejudiciële vagen gesteld aan het Hof van Justitie in Luxemburg (het Hof). De rechtbank heeft partijen verzocht om te reageren op de vraag wat deze prejudiciële vragen betekenen voor het beroep van eiseres. Beide partijen hebben aangegeven geen bezwaar te hebben tegen een uitspraak van de rechtbank ondanks deze prejudiciële vragen.
2.3.
De rechtbank heeft hieraan geen gevolg gegeven en op 2 februari 2024 het voornemen kenbaar gemaakt om de zaak aan te houden in afwachting van het antwoord op de prejudiciële vragen. De Afdeling heeft op 9 juli 2025 uitspraak gedaan naar aanleiding van de antwoorden van het Hof. [1] Eiser heeft op 3 oktober 2025 een nadere reactie ingediend. De staatssecretaris heeft op 9 oktober 2025 een nadere reactie ingediend.
2.4.
De rechtbank heeft het beroep op 17 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de staatssecretaris.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. De staatssecretaris heeft op 19 augustus 2021 besloten dat eiseres de lening die zij heeft gekregen om onderdelen van het inburgeringstraject te kunnen betalen, moet terugbetalen vanaf 1 februari 2022. Het gaat hierbij om een totaalbedrag van € 1.785,65 dat zij mag terugbetalen gedurende tien jaar met een maandbedrag van € 15,-. Eiseres is het er niet mee eens dat zij dit bedrag moet terugbetalen en heeft bezwaar gemaakt. Hierbij heeft zij aangevoerd dat zij meerdere malen op medische gronden heeft verzocht niet te hoeven inburgeren. Zij heeft in 2018 een aanvraag gedaan om verlenging van de inburgeringstermijn. Op basis van een medisch rapport van Argonaut van 23 juni 2021 heeft zij wel ontheffing gekregen en de inhoud van dit rapport laat, volgens eiseres, zien dat de staatssecretaris de aanvraag in 2018 ten onrechte heeft afgewezen. De staatssecretaris heeft het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard zonder eiseres in bezwaar te horen. De staatssecretaris legt hieraan ten grondslag dat het besluit uit 2018 in rechte vaststaat en dat eiseres hiertegen geen gronden meer kan aanbrengen. Het medische advies van Argonaut is een voorspelling naar de toekomst en zegt niets over de mogelijkheid van eiseres om voor het rapport in te burgeren.
Toetsingskader
4. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft de staatssecretaris mogen besluiten dat eiseres de lening moet terugbetalen?
5. Eiseres voert aan dat de terugbetalingsverplichting in strijd is met artikel 34 van de Europese Kwalificatierichtlijn (de Kwalificatierichtlijn). Ook moet de staatssecretaris bij het opleggen van een terugbetalingsverplichting in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen meewegen en onder bijzondere omstandigheden afzien van het opleggen van de verplichting, of het bedrag matigen. Eiseres doet daarbij een beroep op een uitspraak van de de Afdeling [2] . Eiseres heeft ter zitting een beroep gedaan op de gezinsherenigingsrichtlijn [3] .
5.1.
Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat er in het geval van eiseres geen sprake is van strijd met artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn. De rechtspraak van de Afdeling [4] en het Hof [5] ziet specifiek op de verplichting voor asielstatushouders om een inburgeringsexamen te behalen, op straffe van een boete, waarbij zij de kosten voor de integratieprogramma’s in beginsel zelf moeten betalen als zij niet op tijd voor dit examen slagen. Eiseres is vanuit Thailand Nederland niet ingereisd als asielzoeker, maar om regulier verblijf te krijgen bij haar partner. Op deze rechtspraak kan eiseres zich daarom niet met succes beroepen. Eiseres dient daarom in beginsel de overheidslening dan ook terug te betalen op grond van artikel 16, derde lid, van de Wet inburgering (Wi).
5.2.
Artikel 4.13 van het Besluit inburgering (Bi) [6] bevat een bevoegdheid tot kwijtschelding van de terugbetalingsplicht. Eiseres heeft pas na de inburgeringstermijn ontheffing van de inburgeringsplicht aangevraagd en zij is ook pas na de inburgeringstermijn van deze plicht ontheven. Bovendien heeft eiseres in 2018 om verlenging van de inburgeringstermijn gevraagd. Deze aanvraag is afgewezen en in bezwaar is dat besluit in stand gebleven. Eiseres was er dus van op de hoogte dat zij moest inburgeren. De staatssecretaris stelt zich onder verwijzing naar artikel 4.13 van het Bi op het standpunt dat de verplichting om de gehele lening terug te betalen onlosmakelijk samenhangt met het gegeven dat eiseres niet tijdig is ingeburgerd. De rechtbank volgt de staatssecretaris in dat standpunt.
5.3.
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat haar medische situatie als bijzondere omstandigheid dient te gelden waardoor zij de lening niet hoeft terug te betalen. Het rapport van Argonaut waar zij een beroep op doet dateert van 23 juni 2021. Dit is bijna twee jaar na het aflopen van de inburgeringsplicht. Op basis van het rapport kan niet worden geconcludeerd dat eiseres de vijf jaren voorafgaand aan het rapport, en in het verlengde daarvan de periode dat eiseres inburgeringsplichtig was, niet in staat was om aan de inburgeringsplicht te voldoen. Uit het medisch rapport van de arts van 12 april 2018, op basis waarvan de staatssecretaris het verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn heeft afgewezen, volgt dat er geen medische reden is waardoor eiseres gedurende een periode van tenminste drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Eiseres heeft hierdoor de kans gehad om in te burgeren, maar heeft dit niet gedaan. Eiseres heeft pas op 13 juli 2021 de aanvraag om ontheffing ingediend. Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich op het standpunt mogen stellen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden om af te zien van het opleggen van de plicht tot terugbetaling. Eiseres heeft zowel in bezwaar als in beroep geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat zij niet in staat is om € 15,- per maand terug te betalen. De staatssecretaris heeft zich daarom ook op het standpunt mogen stellen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die leiden tot een matiging van het terug te betalen bedrag.
5.4.
Het beroep van eiseres op de gezinsherenigingsrichtlijn slaagt niet. Eiseres heeft geen verzoek om toelating als asielzoeker gedaan en hetzelfde geldt voor de persoon, waarvoor eiseres een verblijfsrecht in Nederland heeft gekregen. De rechtbank mist in de richtlijn aanknopingspunten voor de conclusie dat eiseres op vergelijkbare wijze moet worden behandeld als een asielmigrant. Uit de richtlijn volgt dat lidstaten mogen verlangen dat onderdanen van derde landen aan integratievoorwaarden voldoen. Ook is de toegang tot Nederland en het verblijf in Nederland niet beperkt door de terugbetalingsverplichting.
Had de staatssecretaris eiseres moeten horen in bezwaar?
6. Eiseres voert aan dat de staatssecretaris het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard en eiseres niet in bezwaar heeft gehoord.
6.1.
Uitgangspunt van de in artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen algemene regel is dat er voor het bestuursorgaan een hoorplicht bestaat voordat het op bezwaar beslist. Op grond van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan een bestuursorgaan van het horen afzien als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling [7] volgt dat dit alleen het geval is als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
6.2.
De rechtbank is van oordeel dat er hier sprake is van een dergelijk geval. Eiseres heeft in bezwaar enkel gronden aangevoerd die zien op het eerdere verzoek om verlenging van de inburgeringstermijn. Deze gronden zien op een besluit die formele rechtskracht heeft gekregen en waar eiseres niet tegen in beroep is gegaan. De staatssecretaris heeft in het bestreden besluit adequaat op deze beroepsgrond gereageerd en uitgelegd waarom deze bezwaargrond niet kan slagen. De staatssecretaris heeft daarom het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond kunnen verklaren, zonder haar voordien te horen.
Overschrijding redelijke termijn
7. Eiseres heeft een verzoek gedaan om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
7.1.
Vanaf de ontvangst van het (pro-forma) bezwaarschrift op 22 september 2021 tot aan de datum van deze uitspraak van 4 december 2025 is 4 jaar en 3 maanden verstreken. Eiseres heeft een beroep gedaan op de Kwalificatierichtlijn. In dat kader heeft de rechtbank ervoor gekozen om de prejudiciële vragen af te wachten. Om die reden blijft de periode van 1 jaar en 5 maanden die gemoeid is geweest met het afwachten van de prejudiciële procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 juli 2025, gerekend vanaf het moment van aanhouding van de zaak van eiseres per 2 februari 2024, buiten beschouwing.
7.2.
De bezwaarfase mocht zes maanden duren. Het bestreden besluit is bekendgemaakt op 20 oktober 2021, één maand na ontvangst van het bezwaarschrift. De overschrijding is dus geheel ontstaan bij de behandeling van het beroep en wordt daarom toegerekend aan de Staat. Het is vaste rechtspraak dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de redelijke termijn is overschreden wanneer de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen uitspraak doet. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De hoogte van de schadevergoeding is € 500,- per half jaar, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond. De procedure, heeft, na aftrek van 1 jaar en 5 maanden, in ieder geval in totaal 2 jaar en 10 maanden geduurd. De termijn van 2 jaar is dus met 10 maanden overschreden.
7.3.
Op de datum van de uitspraak van de rechtbank is de redelijke termijn afgerond met 12 maanden overschreden. De Staat moet een bedrag van € 1.000,- betalen aan eiseres.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres de lening moet terugbetalen. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten. De totale immateriële schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn bedraagt € 1.000,-.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat (de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van immateriële schade aan eiseres van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.P. Kleijn, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Blokhuis, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2025.
De rechter is verhinderd deze
uitspraak te ondertekenen
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
De Europese Kwalificatierichtlijn
Artikel 34 Toegang tot integratievoorzieningen
Teneinde de integratie van personen die internationale bescherming genieten in de samenleving te vergemakkelijken, bieden de lidstaten toegang tot integratieprogramma's welke zij passend achten om rekening te houden met de specifieke behoeften van personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiaire beschermingsstatus, of zorgen zij voor de omstandigheden waar onder de toegang tot dergelijke programma's gewaarborgd is.
Wet inburgering
Artikel 16
1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het examen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
2. Het bedrag van de lening wordt betaald aan de door de inburgeringsplichtige aangewezen cursusinstelling en exameninstelling.
3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
a. de hoogte van de lening;
b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
c. kwijtschelding.
5. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen tevens regels worden gesteld omtrent het verstrekken van een lening aan anderen dan inburgeringsplichtigen.
Besluit inburgering
Artikel 4.13
1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
2. Onze Minister geeft binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag van een debiteur om gehele of gedeeltelijke kwijtschelding een beschikking.
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.