Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 21/4102
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 februari 2025 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaatsnaam] , eiser
en
het bestuur van het Huis voor Klokkenluiders, het Huis
(gemachtigden: mr. A. Holtland en mr. J. van Es),
met als derde-partij
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Inleiding
1.1.
Bij besluit van 16 maart 2021 (het primaire besluit) heeft het Huis een verzoek van eiser om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) stukken openbaar te maken niet in behandeling genomen.
1.2.
Bij besluit van (het bestreden besluit) heeft het Huis het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard. Eiser heeft beroep ingesteld bij de rechtbank Den Haag.
1.3.
Bij beslissing van 26 juli 2021 heeft de rechtbank Den Haag de zaak, in de stand waarin deze zich bevindt, verwezen naar de rechtbank Rotterdam.
1.4.
Het Huis heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.5.
De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2022 op zitting behandeld. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep in zaaknummer ROT 20/5977. Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om eiser in de gelegenheid te stellen aanvullende stukken in te dienen.
1.6.
Bij brief van 13 januari 2023 heeft eiser nadere stukken ingediend. Het Huis heeft met de brief van 23 februari 2023 daarop gereageerd.
1.7.
Eiser heeft op 8 november 2024 een nader stuk ingediend.
1.8.
De rechtbank heeft de behandeling van het beroep op 21 november 2024 in een andere samenstelling op zitting voortgezet. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigden van het Huis. Namens het Huis is verder nog verschenen mr. C. van Leeuwarden, werkzaam bij het Huis voor Klokkenluiders.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is een inmiddels gewezen medewerker van het Huis voor Klokkenluiders. Hij werkte vanaf 1 juli 2016 op de afdeling Advies. Op 21 mei 2019 is hij geschorst en daaropvolgend, bij besluit van 26 juli 2019, (eervol) ontslagen vanwege verstoorde verhoudingen. Eiser heeft bezwaar- en beroepsprocedures aanhangig gemaakt tegen deze besluiten. Daarnaast heeft hij bij het Huis bezwaar- en beroepsprocedures aanhangig gemaakt die direct of indirect verband houden met deze besluiten, zoals een bezwaarprocedure tegen een loonstopzetting en de eindafrekening van zijn dienstverband. Bij uitspraak van 13 augustus 2021 [1] heeft deze rechtbank uitspraak gedaan in een achttal procedures. De Centrale Raad van Beroep heeft op 1 februari 2024 [2] uitspraak gedaan op het hoger beroep. Ook heeft eiser Wob-verzoeken en verzoeken op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) ingediend bij de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties die zien op informatie die is gerelateerd aan het Huis.
2.1.
Eiser heeft op 20 februari 2021 een verzoek om informatie op grond van de Wob ingediend. Met dit verzoek is om de volgende informatie gevraagd:
alle agenda's, geannoteerde agenda's, verslagen, besluitenlijsten e.d. en overige vastleggingen van alle overleggen van de afdeling onderzoek van het Huis voor klokkenluiders (zowel die met als die zonder deelname van een of meer bestuursleden van het Huis voor klokkenluiders), over de periode van 1 juli 2016 t/m heden,
alle agenda's, geannoteerde agenda's, verslagen, besluitenlijsten e.d. en overige vastleggingen van alle overleggen van de afdeling Preventie (welke afdeling in de loop van de tijd ook andere benamingen heeft gekend) van het Huis voor klokkenluiders (zowel die met als die zonder deelname van een of meer bestuursleden van het Huis voor klokkenluiders), over de periode van 1 juli 2016 t/m heden,
alle jaarplannen, werkplannen e.d. van de afdeling Preventie van het Huis voor klokkenluiders, over de periode van 1juli 2016 t/m heden,
alle informatie over het informatiepakket en/of de modelregeling van het voormalige Adviespunt Klokkenluiders, met inbegrip van alle informatie over beslissingen over het wel of niet verspreiden daarvan, de wijze van verspreiden of aanbieden via de website van het Huis voor klokkenluiders, de verzoeken én de aantallen verzoeken om die te ontvangen en het aantal downloads van de website van het Huis voor klokkenluiders, over de periode van 1 juli 2016 t/m heden,
alle informatie over de werving (formeel en informeel), selectie (inclusief eventuele formele en/of informele voorselectie, brievenselectie en selectie op basis van de sollicitatiegesprekken), screening en benoeming van de huidige voorzitter van het Huis voor klokkenluiders, en de evaluatie daarvan, met inbegrip van planningen van sollicitatiegesprekken, vragenlijsten, antwoorden, beoordelingsformulieren, scorelijsten, waaronder maar niet beperkt tot alle informatie die is gewisseld tussen [naam 1] (destijds Interim-voorzitter van het Huls voor klokkenluiders), [naam 2] (destijds interim-bestuurslid van de afdeling Advies van het Huis voor klokkenluiders), medewerkers van het ministerie van BZK én de ABD en de kandidaten en mogelijke kandidaten, waaronder [naam 3], in welke samenstelling dan ook,
alle informatie over alle correspondentie en overige communicatie, met inbegrip van datum, tijdstip, inkomend of uitgaand zijn en duur van telefoongesprekken, tussen [naam 1] (van 8 januari 2018 t/m 30 juni 2018 interim-voorzitter van het Huis voor klokkenluiders), en [naam 3] (met ingang van 1 juli 2018 voorzitter van het Huis voor klokkenluiders) over de periode van 8 januari 2018 t/m 1 september 2019,
alle agenda's, geannoteerde agenda's, verslagen, besluitenlijsten e.d. van alle bestuursvergaderingen van het bestuur van het Huis voor klokkenluiders, met inbegrip van bijzondere of besloten vergaderingen en gedeelten van vergaderingen, over de periode van 1 juli 2018 t/m heden,
alle vastleggingen van alle overige overleggen van het bestuur van het Huis voor klokkenluiders en van overleggen waaraan de directeur van het Huis voor klokkenluiders en tenminste een bestuurslid van het van het Huis voor klokkenluiders deelnam, over de periode van 1 juli 2018 t/m heden,
alle informatie over de door het Huis voor klokkenluiders ingeschakelde externe dienstverlening en de kosten daarvan, met inbegrip van alle opdrachten, opdrachtbevestigingen, contracten, facturen, specificaties en alle adviezen en andere vastleggingen en resultaten van geleverde diensten e.d., over de periode van 1 juli 2018 t/m heden,
alle informatie over alle communicatie en uitwisseling van informatie, met inbegrip van alle informatie over alle vormen van samenwerking of ideeën over en voorstellen voor mogelijke samenwerking, tussen het Huis voor klokkenluiders en de Nationale ombudsman en/of [naam 4], over de periode van 27 juli 2019 t/m heden, met inbegrip van datum, tijdstip en duur van alle telefonische en andere gesprekken en overleggen tussen [naam 3] en [naam 4],
alle informatie over het onderzoek van KWINK-groep, met inbegrip van alle communicatie en overleggen daarover met het ministerie van BZK, KWINK-groep en/of andere organisaties en/of personen en alle interne communicatie en overleggen daarover (alle zowel voor de start van het onderzoek, tijdens de uitvoering van het onderzoek en het aanvullend onderzoek en na het uitkomen van het eindrapport 'Evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders van 30 juni 2020 en het aanvullend rapport 'Bijlage bij evaluatie Wet Huis voor klokkenluiders van 11 september 2020), en
alle informatie over het onderzoek van [naam 5] en [naam 6], met inbegrip van alle communicatie en overleggen daarover met het ministerie van BZK, [naam 5] en [naam 6] en/of andere organisaties en/of personen en alle interne communicatie en overleggen daarover (alle zowel voor de start van het onderzoek, tijdens de uitvoering van het onderzoek en na het uitkomen van het rapport 'Patronen in het proces van klokkenluiden' van september 2020).
2.2.
Bij het primaire besluit heeft het Huis het verzoek van eiser niet in behandeling genomen omdat sprake zou zijn van misbruik van de wettelijke bevoegdheid van artikel 3, eerste lid, van de Wob.
2.3.
Bij het bestreden besluit heeft het Huis het oordeel dat sprake is van misbruik van recht gehandhaafd. Het Huis heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiser naast de procedures die zijn gerelateerd aan zijn ontslag, veel procedures aanhangig heeft gemaakt, waaronder de twee zeer omvangrijke AVG- en Wob verzoeken van 25 en 27 juli 2019. In totaal heeft eiser in de periode na juli 2019 meer dan 30 bezwaar- en beroepsprocedures aangespannen. Daarbij is het onderhavige verzoek zeer omvangrijk en heeft dit betrekking op vrijwel de complete administratie vanaf de oprichtingsdatum van het Huis. Deze procedures vormen een grote belasting voor het Huis en hebben een ontwrichtend effect. Onder deze omstandigheden komt het Huis tot de conclusie dat eiser met het indienen van onderhavig Wob-verzoek misbruik van recht maakt, wat ook geldt voor het tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar dat om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard.
Beoordeling door de rechtbank
3. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Nu het bestreden besluit voor 1 mei 2022 is genomen, is hierop de Wob nog van toepassing.
Misbruik van recht
4. De rechtbank beoordeelt of het Huis zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser misbruik van recht maakt en of het Huis het bezwaar tegen het primaire besluit om die reden niet-ontvankelijk heeft kunnen verklaren. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4.1.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Eiser voert aan dat het Huis zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening van de wettelijke bevoegdheid van artikel 3, eerste lid, van de Wob en het belang dat daardoor wordt geschaad en dat eiser daarom in redelijkheid niet tot de uitoefening van die bevoegdheid heeft kunnen komen. Daartoe wijst eiser erop dat 11 procedures aanhangig zijn (geweest) en dat deze voor de beoordeling van onderhavig verzoek niet relevant zijn. Het Huis gaat ten onrechte van een veel hoger aantal procedures uit. Voorts heeft het Huis niet onderbouwd dat van de 20 medewerkers 1,5 fte zich grotendeels bezighoudt met de door hem aanhangig gemaakte procedures. De omstandigheid dat de administratie van het Huis te beperkt is dient voor rekening en risico van het Huis te komen en kan niet aan het bestreden besluit ten grondslag worden gelegd. Voorts betwist eiser dat zijn verzoek ziet op vrijwel de complete administratie van het Huis. De omstandigheid dat het verzoek omvangrijk is en volgt op een eerder Wob-verzoek van 27 juli 2019, kan gezien het tijdsverloop geen aanleiding zijn om hem de uitoefening van het in artikel 3 van Pro de Wob genoemde recht te onthouden.
5.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) kan de bevoegdheid om een bestuursrechtelijk rechtsmiddel in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Dit volgt uit artikel 13, eerste lid, en artikel 15 van Pro Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Deze bepalingen verzetten zich tegen een inhoudelijke behandeling van een bestuursrechtelijk rechtsmiddel dat misbruik van een bevoegdheid behelst. Zij bieden dan ook een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig rechtsmiddel. [3] Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
5.2.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het Huis zich niet op het standpunt kunnen stellen dat eiser onder de gegeven omstandigheden misbruik heeft gemaakt van het op grond van artikel 3, eerste lid, van de Wob, aan hem toekomend recht een verzoek om informatie te doen. De rechtbank volgt het Huis weliswaar in het standpunt dat het verzoek zeer uitgebreid en uiteenlopend is en betrekking heeft op een groot deel van de administratie van het Huis en dat het verzoek daardoor een groot beslag zal leggen op de beperkte capaciteit, toch levert een min of meer overmatig beroep op de door de overheid geboden faciliteiten op zichzelf nog geen misbruik van recht op. [4] Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor het bestuursorgaan en benadeelt de overheid in zoverre. Hoewel het verzoek op voorhand betrekking lijkt te hebben op veel stukken, had het Huis eiser op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wob, kunnen verzoeken het verzoek te specificeren. Het Huis heeft dit echter niet gedaan en heeft ook anderszins geen contact met eiser gezocht om de reikwijdte van het verzoek ter sprake te brengen. Gelet hierop en het feit dat het Huis, om de beantwoording van het verzoek behapbaar te maken, ook in deelbesluiten op het verzoek had kunnen reageren, is de rechtbank van oordeel dat de omvang van het verzoek geen aanleiding is om misbruik van recht aan te nemen. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden, bijdragen aan de conclusie dat toch misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
5.3.
Hoewel eiser meerdere procedures heeft geëntameerd, is van een overmatig beroep op de overheid geboden faciliteiten niet gebleken. Deze procedures omvatten zowel bezwaar- als beroepsprocedures naar aanleiding van door eiser op diverse gronden gedane verzoeken en door het Huis ten laste van eiser genomen besluiten. Bovendien heeft eiser zich door de trage besluitvorming van het Huis ook genoodzaakt gezien meerdere ‘beroepen niet-tijdig’ in te dienen. In de eigen telling heeft het Huis elk door eiser aangewend rechtsmiddel als aparte procedure geteld, terwijl in de kern sprake is van ongeveer een tiental zaken (waarvan enkele naar aanleiding van belastende besluiten), waarbinnen eiser in verschillende procedurele fases diverse rechtsmiddelen – bezwaar, beroep en ‘beroep niet tijdig’ – heeft aangewend. [5]
5.4.
Met de enkele verwijzing naar de omvang van het verzoek en de hoeveelheid van de door eiser geëntameerde procedures heeft het Huis in het bestreden besluit dan ook onvoldoende gemotiveerd dat sprake is van misbruik van recht. Daarbij komt dat evenmin is gebleken dat eiser zijn verzoek heeft ingediend met een ander doel dan het openbaar maken van overheidsinformatie. De omstandigheid dat eiser enkele stukken of bepaalde gegevens die hij door middel van eerdere Wob- of AVG-verzoeken heeft verkregen, heeft ingebracht in de procedure die ziet op zijn schorsing of ontslag is daarvoor op zichzelf onvoldoende. Daarbij heeft eiser toegelicht dat zijn verzoek erop is gericht om stukken openbaar te maken die zien op het functioneren van het Huis en op de benoemingsprocedure van de voorzitter, zodat niet gesteld kan worden dat eiser geen enkel legitiem doel heeft bij zijn verzoek.
5.5.
Op grond van het vorenstaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het Huis het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard en ten onrechte het Wob-verzoek van eiser niet inhoudelijk in behandeling heeft genomen.
Overschrijding van de redelijke termijn
6. Eiser heeft verzocht om toekenning van een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
6.1.
De rechtbank wijst het verzoek toe. De redelijke termijn is voor een procedure in twee instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan twee jaar heeft geduurd, waarbij in beginsel geldt dat de bezwaarfase niet langer dan een half jaar en de beroepsfase niet langer dan anderhalf jaar mag duren. Uitgangspunt is een schadebedrag van € 500,- per half jaar of deel daarvan dat de redelijke termijn is overschreden. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij is van belang de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
6.2.
Het bezwaarschrift is op 16 april 2021 ingediend. Gelet op de datum van deze uitspraak betekent dit dat de redelijke termijn met bijna 22 maanden is overschreden zodat een schadevergoeding van € 2.000,- gerechtvaardigd is. De rechtbank constateert dat het bestreden besluit op 14 juli 2021 is genomen, zodat in de bestuurlijke fase geen sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn. Daarom bestaat aanleiding om de overschrijding volledig aan de rechtbank toe te rekenen. De rechtbank zal daarom de Staat opdragen dit bedrag te vergoeden.
Conclusie en gevolgen
Conclusie en gevolgen
7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank kan het geschil niet finaal beslechten, omdat het Huis het Wob-verzoek van eiser eerst inhoudelijk moet beoordelen. De rechtbank bepaalt daarom met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat het Huis een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. Gelet op de omvang van het verzoek geeft de rechtbank het Huis daarvoor een termijn van 18 weken. De rechtbank geeft partijen daarbij in overweging om met elkaar in overleg te treden over een nadere concretisering van het verzoek, temeer nu eiser ter zitting heeft verklaard dat het verzoek niet zo omvangrijk is als het lijkt. Ook kunnen daarbij afspraken worden gemaakt over hoe beslist zal worden op het verzoek (bijvoorbeeld door middel van deelbesluiten).
8. Omdat het beroep gegrond is moet het Huis het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 14 juli 2021;
- draagt het Huis op binnen 18 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat het Huis het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 2.000,- aan eiser.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Zoethout, voorzitter, en mr. M.G.L. de Vette en
mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr.N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2025.
mr. J.J. Turenhout, leden, in aanwezigheid van mr.N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2025.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
Het derde lid luidt: "De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen."
Het vierde lid luidt: “Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.”
Artikel 13, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt: "Degene aan wie een bevoegdheid toekomt, kan haar niet inroepen, voor zover hij haar misbruikt."
Het tweede lid luidt: "Een bevoegdheid kan onder meer worden misbruikt door haar uit te oefenen met geen ander doel dan een ander te schaden of met een ander doel dan waarvoor zij is verleend of in geval men, in aanmerking nemende de onevenredigheid tussen het belang bij de uitoefening en het belang dat daardoor wordt geschaad, naar redelijkheid niet tot die uitoefening had kunnen komen."