Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/7162
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 mei 2025 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser,
(gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigde: mr. L.C.M. Harteveld).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de afwijzing van zijn verzoek om een boetebesluit van 17 maart 2017 te herzien.
1.1.
Met een besluit van 14 juli 2023 (het primaire besluit I) en met een besluit van 3 augustus 2023 (het primaire besluit II) heeft verweerder eisers herzieningsverzoek afgewezen. Met het bestreden besluit van 19 september 2023 heeft verweerder de bezwaren van eiser tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard en de afwijzing gehandhaafd.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 12 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder.
1.3.
Ter zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst en verweerder de gelegenheid geboden om een nadere beoordeling in het kader van de evident onredelijk-toets op schrift te stellen. Ook heeft de rechtbank verweerder verzocht het verweerschrift van 12 februari 2024 aan de rechtbank toe te zenden omdat dit ontbrak in het dossier van de rechtbank. Op 3 december 2024 heeft verweerder het verweerschrift met bijlagen en de op schrift gestelde nadere beoordeling aan de rechtbank toegezonden. Ter aanvulling heeft verweerder op 17 januari 2025 nog filmpjes toegestuurd. Eiser heeft bij brief van 30 december 2024 en bij e-mail van 12 februari 2025 op deze informatie gereageerd. Nadat geen van partijen heeft gereageerd op de vraag van de rechtbank of zij een nadere zitting wensen, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Totstandkoming van het besluit
2.1.
Met een besluit van 21 augustus 2015 (boetezaak 201502885) heeft verweerder eiser een boete opgelegd van € 1.500,- omdat eiser volgens verweerder op 24 maart 2015 dieren vervoerde die niet geschikt waren voor transport. In dat besluit heeft verweerder vastgesteld dat eiser een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3 en artikel 6, gelet op Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder punt a en b, van de Transportverordening [1] .
2.2.
Met een besluit van 17 maart 2017 heeft verweerder eiser een boete opgelegd omdat eiser volgens verweerder op 14 november 2016 een dier vervoerde dat niet geschikt was voor transport omdat het dier niet in staat was op eigen kracht pijnloos te bewegen. Verweerder heeft in dit besluit vastgesteld dat eiser een overtreding heeft begaan van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, en met artikel 3 en artikel 6, gelet op Bijlage I, Hoofdstuk I, paragraaf 1 en paragraaf 2, onder punt a, van de Transportverordening. Voor deze overtreding heeft verweerder eiser een boete van € 3.000,- opgelegd. Dit is een verhoging van het standaardboetebedrag omdat sprake is van recidive waarbij verweerder heeft verwezen naar de eerdere boete van 21 augustus 2015.
3.1.
Op 20 februari 2023 heeft eiser verweerder verzocht de boete van 17 maart 2017 te herzien omdat die boete volgens eiser ten onrechte vanwege recidive is verhoogd. Eiser heeft verweerder gevraagd de boete te verlagen naar het standaardboetebedrag van € 1.500,-. Op 5 juni 2023 heeft eiser, vanwege het uitblijven van een beslissing op zijn herzieningsverzoek, verweerder in gebreke gesteld.
3.2.
In het primaire besluit I heeft verweerder het herzieningsverzoek van eiser afgewezen en daartoe overwogen dat de boete van 17 maart 2017 terecht vanwege recidive was verhoogd.
3.3.
Eiser heeft tegen deze afwijzing op 16 juli 2023 bezwaar gemaakt en daarbij onder meer aangevoerd dat hij op 14 november 2016 geen overtreding heeft begaan en dat de boete ten onrechte vanwege recidive is verhoogd.
3.4.
In het primaire besluit II heeft verweerder het herzieningsverzoek van eiser opnieuw afgewezen en daartoe overwogen dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of omstandigheden in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en overwogen dat de boete terecht vanwege recidive is verhoogd. Ook heeft verweerder in dit besluit een dwangsom van € 1.442,- aan eiser toegekend omdat er niet tijdig is beslist.
3.3.
Eiser heeft op 12 september 2023 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II en daarbij onder meer aangevoerd dat een afwijzing op grond van artikel 4:6 van de Awb niet meer mogelijk is omdat in het primaire besluit I het herzieningsverzoek inhoudelijk is behandeld. Ook heeft eiser aangevoerd dat wel degelijk sprake is van een nieuw feit en heeft hij de gronden van zijn bezwaar tegen het primaire besluit I herhaald.
3.4.
In het bestreden besluit heeft verweerder aangegeven dat het primaire besluit II - hoewel dit niet expliciet uit het besluit zelf volgt - strekt tot wijziging van het primaire besluit I en dat het bezwaar van 16 juli 2023 (aangevuld op 12 september 2023) gelet op artikel 6:19 van de Awb mede betrekking heeft op het primaire besluit II. Dit bezwaar is in het bestreden besluit ongegrond verklaard, waarbij verweerder heeft gehandhaafd dat aan het herzieningsverzoek geen nieuw gebleken feiten of omstandigheden ten grondslag zijn gelegd en overwogen dat deze afwijzingsgrond ook voor het eerst in een beslissing op bezwaar kan worden gebruikt. Ook heeft verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat de boete van 17 maart 2017 in verband met recidive is meegenomen bij daaropvolgende boetebesluiten, onvoldoende is om de afwijzing van het herzieningsverzoek evident onredelijk te achten.
3.5.
In de brief van 3 december 2024 heeft verweerder nader gemotiveerd waarom het niet evident onredelijk is om niet terug te komen van het boetebesluit van 17 maart 2017. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat de toezichthouder uit hoofde van zijn kennis en ervaring als dierenarts heeft vastgesteld dat de schapen ernstig kreupel liepen en dat deze kreupelheid al voorafgaand aan het transport aanwezig moet zijn geweest, zodat eiser de schapen niet had mogen vervoeren. Ook wijst verweerder erop dat op de filmpjes die bij het rapport van bevindingen zijn gevoegd, duidelijk kreupele schapen te zien zijn, evenals een schaap dat hinkelt en andere schapen die een poot helemaal niet belasten.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht het herzieningsverzoek van eiser heeft afgewezen. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is, maar dat eiser wel recht heeft op een proceskostenvergoeding in verband met een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiser heeft verzocht het verweerschrift van 12 februari 2024 buiten beschouwing te laten, omdat dit niet tijdig in het geding is gebracht. De rechtbank ziet daartoe geen aanleiding. Het verweerschrift is door een probleem met de verzending of door een probleem aan de zijde van de rechtbank niet tijdig aan het dossier toegevoegd. Eiser heeft echter na de zitting op het verweerschrift kunnen reageren. Ook heeft eiser kunnen verzoeken op een nadere zitting te worden gehoord, wat hij niet heeft gedaan.
7. Eiser voert aan dat sprake is van twee primaire besluiten op hetzelfde herzieningsverzoek en dat artikel 6:19 van de Awb niet van toepassing is. Het primaire besluit II vermeldt niet dat het een wijzigingsbesluit is en kan dus ook niet als zodanig worden opgevat. In het primaire besluit I heeft verweerder het herzieningsverzoek inhoudelijk behandeld en daarom kon verweerder in het primaire besluit II en het bestreden besluit het verzoek niet meer afdoen op grond van artikel 4:6 van de Awb. Door dit toch te doen, handelt verweerder in strijd met het verbod van reformatio in peius en het verbod om ultra petita te gaan. Ook de rechtbank dient het herzieningsverzoek inhoudelijk te behandelen [2] ; de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) [3] waarnaar verweerder verwijst, is onjuist. Volgens eiser moet de boete van 17 maart 2017 worden herzien omdat verweerder daarin ten onrechte de recidivebepaling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving [4] heeft toegepast. Bij de boete van 17 maart 2017 en de boete van 21 augustus 2015 gaat het namelijk niet om eenzelfde overtreding van dezelfde specifieke bepalingen. Bovendien moet de boete van 17 maart 2017 worden herzien omdat eiser geen overtreding heeft begaan. Dit blijkt uit de bij het boeterapport behorende filmpjes. Eiser heeft die filmpjes pas op 7 februari 2023 ontvangen en voor zover wel aan artikel 4:6 van de Awb wordt getoetst, is dus sprake van nieuwe feiten of omstandigheden. Uit de filmpjes blijkt dat de schapen zonder meer in staat waren op eigen kracht pijnloos te bewegen en zonder hulp te lopen. Maar zelfs al zouden enige boklammeren licht gewond of ziek zijn, dan mochten zij nog steeds worden vervoerd omdat het vervoer geen extra lijden heeft veroorzaakt [5] . Overigens is het rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en is de toezichthouder, waarvan de naam onbekend en dus niet verifieerbaar is, geen dierenarts en kon deze dus niet vaststellen of sprake was van zieke dieren en pijn of lijden. Voor zover verweerder wel terecht stelt dat geen sprake is van nieuwe feiten of omstandigheden, vindt eiser toepassing van artikel 4:6 van de Awb in dit geval evident onredelijk. Als gevolg van de recidiveregeling in artikel 2.5 van het Besluit handhaving zou de onterecht opgelegde boete namelijk dubbel worden geïncasseerd. Daarbij is de termijn van vijf jaar in dit artikel in strijd met het Algemeen interventiebeleid waarin verweerder een termijn van drie jaar hanteert voor het zwaarder bestraffen van herhaalde overtredingen, aldus eiser.
7.1.
Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) meermaals heeft overwogen [6] , is een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd om een verzoek om herziening inhoudelijk te behandelen. Daarbij zal het bestuursorgaan het oorspronkelijke besluit in volle omvang heroverwegen en kan het bestuursorgaan het verzoek inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de aanvrager aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Maar het bestuursorgaan kan er ook voor kiezen om het verzoek af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Daarmee geeft het bestuursorgaan dan overeenkomstige toepassing aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In dat geval toetst de bestuursrechter of het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als dat zo is, kan het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden de afwijzing van het verzoek om herziening in beginsel dragen. Dit is anders als de weigering om terug te komen van een eerder besluit naar het oordeel van de bestuursrechter evident onredelijk is.
7.2.
Wat er ook zij van de verschillende afdoeningswijzen in de primaire besluiten I en II, naar het oordeel van de rechtbank was verweerder bevoegd om in het bestreden besluit het herzieningsverzoek niet inhoudelijk te behandelen. Ook als verweerder in de primaire fase een herzieningsverzoek op inhoudelijke gronden afwijst, mag verweerder in bezwaar besluiten het herzieningsverzoek af te wijzen omdat eiser geen nieuwe feiten of omstandigheden aan zijn verzoek ten grondslag heeft gelegd [7] . In de bezwaarprocedure dient immers een volledige heroverweging van het eerdere besluit plaats te vinden en dit kan betekenen dat het bestuursorgaan de beslissing op bezwaar met andere argumenten motiveert. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ook niet in strijd gehandeld met het verbod van reformatio in peius door in bezwaar het herzieningsverzoek af te wijzen wegens het ontbreken van nieuwe feiten of omstandigheden. Eiser is daardoor immers niet in een slechtere positie terechtgekomen nu het rechtsgevolg van het bestreden besluit – afwijzing van het herzieningsverzoek – niet anders is dan dat van de primaire besluiten. Er is ook geen sprake van schending van het verbod op ultra petita gaan.
7.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in het bestreden besluit ook terecht op het standpunt gesteld dat eiser aan zijn herzieningsverzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Volgens vaste jurisprudentie [8] is van dergelijke feiten of omstandigheden sprake als deze na het eerdere besluit zijn voorgevallen of niet vóór dat besluit konden en dus behoorden te worden aangevoerd. Eiser is het niet eens met het eerdere boetebesluit maar de argumenten die hij daaraan ten grondslag legt, had hij ook destijds in een bezwaarprocedure tegen dat besluit naar voren kunnen brengen. Eiser verwijst naar filmpjes behorend bij het rapport van bevindingen, maar deze waren al beschikbaar vóór het boetebesluit. In het voornemen wordt verwezen naar een USB-stick die als bijlage zou zijn bijgevoegd, dus mogelijk had eiser reeds toen de beschikking over de filmpjes. Maar ook als hij toen de filmpjes niet heeft ontvangen, had hij er destijds wel over kunnen beschikken. Het rapport van bevindingen (dat eiser bij het voornemen heeft ontvangen) verwijst naar twee filmpjes, dus eiser had op de hoogte kunnen zijn van het bestaan ervan en had deze filmpjes desgewenst in het kader van de zienswijze- of de bezwaarprocedure bij verweerder kunnen opvragen. Dat eiser de filmpjes pas in februari 2023 heeft ontvangen en bekeken, doet er dus niet aan af dat hij destijds in bezwaar al over die filmpjes had kunnen beschikken en daarom zijn de filmpjes en de daarop gebaseerde argumenten geen nieuwe feiten of omstandigheden.
7.4.
Het ontbreken van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden kan de afwijzing van het herzieningsverzoek in beginsel dragen. Vervolgens moet de vraag worden beantwoord of de weigering van verweerder om terug te komen van het eerdere besluit evident onredelijk is. Zoals ter zitting is vastgesteld, heeft verweerder in de beslissing op bezwaar wel benoemd dat de afwijzing van het herzieningsverzoek niet evident onredelijk is ten aanzien van de toepassing van de recidiveregeling, maar is verweerder in het kader van de evident onredelijk-toets niet ingegaan op het betoog van eiser dat de overtreding ten onrechte was vastgesteld. Dit is een motiveringsgebrek in het bestreden besluit. Verweerder heeft evenwel na de schorsing ter zitting bij brief van 3 december 2024 alsnog die motivering gegeven. De rechtbank acht die motivering deugdelijk (zie ook hierna in 7.5). De rechtbank ziet daarom aanleiding het motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat eiser door dit gebrek niet is benadeeld.
7.5.
De rechtbank ziet in wat eiser heeft aangevoerd, geen grond om de weigering de boete te herzien evident onredelijk te achten. Verweerder heeft het boetebesluit gebaseerd op een rapport van bevindingen waarin een toezichthouder duidelijk heeft beschreven wat hij bij de dieren heeft waargenomen en heeft gemotiveerd waarom sprake was van een overtreding. De toezichthouder heeft daarbij ook vermeld dat de kreupelheid extra pijn en lijden veroorzaakt tijdens het transport. Voor de juistheid van de stelling van eiser dat de betreffende toezichthouder niet bevoegd of niet competent was, bestaan geen aanwijzingen. Anders dan eiser meent, vormen de filmpjes geen aanleiding om aan de bevindingen van de toezichthouder te twijfelen. Hierbij is van belang dat op de filmpjes wel degelijk tekenen van kreupelheid te zien zijn. Voorts is van evident onjuiste toepassing van de recidiveregeling niet gebleken. Het boetebedrag is verhoogd met het boetebedrag van een eerdere onherroepelijke boete zoals in artikel 2.5 van het Besluit handhaving is voorgeschreven. Het is de rechtbank aldus niet gebleken dat het boetebesluit van 17 maart 2017 onmiskenbaar onjuist is. Gelet daarop ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de weigering om van dat besluit terug te komen, evident onredelijk is.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is dus ongegrond. Dit betekent dat de boete in stand blijft. Gelet op het in overweging 7.4. geconstateerde motiveringsgebrek moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.267,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de reactie op de aanvullende motivering van verweerder van 3 december 2023, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.267,50;
- bepaalt dat verweerder aan eiser het griffierecht van € 184,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.