Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Bestuursrecht
zaaknummers: ROT 24/4714 en ROT 24/6973
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juli 2025 in de zaken tussen
[eiser] , te [plaats] , eiseres,
(gemachtigde: J.A. Brok),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,
(gemachtigden: mr. F. Peters van Neijenhof en mr. E.A. Verhulp).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eiseres tegen twee boetes van elk € 1.500,- die verweerder haar met de besluiten van 22 december 2023 en 1 maart 2024 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
1.1.
Met de bestreden besluiten van respectievelijk 26 maart 2024 en 20 juni 2024 op de bezwaren van eiseres heeft verweerder de boetes gehandhaafd.
1.2.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met verweerschriften. Eiseres heeft ook een nadere reactie gegeven.
1.3.
De rechtbank heeft de beroepen op 8 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van verweerder.
Totstandkoming van de besluiten
ROT 24/4714
2.1.
Op 15 juli 2022 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin schrijft hij dat hij bij een inspectie op 21 juni 2022 bij Pluimveeverwerking Jan van Ee B.V. bij kuikens uit stal 1 constateerde dat 63 % van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) had. Bij dit rapport zijn een Voedselketeninformatie(VKI)-formulier en twee foto’s gevoegd.
2.2.
Naar aanleiding van dit rapport van 15 juli 2022 heeft verweerder op 6 december 2022 naar eiseres een kennisgeving gestuurd waarin staat dat zij verplicht is om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf, op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Ook staat in deze kennisgeving dat het effect van de maatregelen uiterlijk bij het eerst volgende koppel, gerekend vanaf twaalf weken na de datum van de kennisgeving, aantoonbaar moet zijn en dat als er dan bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal, weer bij minimaal 50 % van de vleeskuikens afwijkingen worden gevonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de stal, aan eiseres een boete kan worden opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
2.3.
Op 14 april 2023 heeft een toezichthoudend dierenarts wederom een rapport van bevindingen opgesteld. Daarin schrijft de toezichthouder dat hij op 12 april 2023 bij Pluimveeverwerking Jan van Eiser B.V. zes keer 50 dieren van eiseres uit stal 1, 2 en 3 heeft gecontroleerd op contactdermatitis en dat daarbij bleek dat 87 % van de gecontroleerde dieren van stal 1, 89% van stal 2 en 83% van stal 3 een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonden. De toezichthouder schrijft in het rapport dat 259 dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) hadden. Bij dit rapport zijn VKI-formulieren en foto’s gevoegd.
2.4.
Op grond van het rapport van 14 april 2023 heeft verweerder in het primaire besluit van 22 december 2023 vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn na melding van een NVWA dierenarts in stal 1.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres hiervoor een boete opgelegd van € 1.500,-.
ROT 24/6973
3.1.
Op 8 november 2022 heeft een toezichthoudend dierenarts van de NVWA een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin schrijft hij dat hij bij een inspectie op 4 november 2022 bij Pluimveeslachterij C. van Miert V.V. bij kuikens van eiseres uit stal 1 constateerde dat 70 % van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) hadden. Bij dit rapport is een VKI-formulier gevoegd.
3.2.
Naar aanleiding van dit rapport heeft verweerder op 15 december 2022 naar eiseres een kennisgeving gestuurd waarin staat dat zij verplicht is om passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf, op grond van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Ook staat in deze kennisgeving dat het effect van de maatregelen uiterlijk bij het eerst volgende koppel, gerekend vanaf twaalf weken na de datum van de kennisgeving, aantoonbaar moet zijn en dat als er dan bij een koppel vleeskuikens van dezelfde locatie en stal, weer bij minimaal 50 % van de vleeskuikens afwijkingen worden gevonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de stal, aan eiseres een boete kan worden opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
3.3.
Op 29 september 2023 heeft een toezichthoudend dierenarts wederom een rapport van bevindingen opgesteld. Daarin schrijft de toezichthouder dat hij op die dag bij Exportslachterij Clazing B.V. twee keer 50 dieren van eiseres uit stal 1 heeft gecontroleerd op contactdermatitis en dat daarbij bleek dat 73 % van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonde en dat hij 58 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2) zag. Bij dit rapport is een VKI-formulier gevoegd.
3.4.
Op grond van dit rapport van 29 september 2023 heeft verweerder in het primaire besluit van 1 maart 2024 vastgesteld dat eiseres het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: “Het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 1 na melding van een NVWA dierenarts.”
Volgens verweerder heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. Verweerder heeft eiseres hiervoor een boete opgelegd van € 1.500,-.
Beoordeling door de rechtbank
4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres de beboetbare feiten heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht boetes heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.
6. Eiseres voert – samengevat weergegeven – aan dat de rapporten van bevindingen ontoereikend zijn en geen bewijs leveren dat een overtreding is begaan. Er zijn geen relevante bewijsstukken bij de rapporten gevoegd en de wel toegevoegde stukken zijn geen bewijs dat bij kuikens van eiseres voetzoollaesies zijn geconstateerd. Bovendien zijn bij twee rapporten helemaal geen foto’s gevoegd. Eiseres kan zich er niet van vergewissen dat de methode voor het scoren van voetzoollaesies correct is uitgevoerd. De toezichthouders hebben zich niet aan het monitoringsprotocol gehouden waarin staat dat er twee keer 50 poten van de band moeten worden gehaald en vervolgens rustig moeten worden beoordeeld in drie klassen waarna een score wordt berekend. De 50 poten moeten aaneengesloten eraf worden gehaald op 1/3 en 2/3 van het koppel en niet willekeurig worden verzameld zoals veel toezichthouders doen. Verder vraagt eiseres de rechtbank om de toezichthouder die het rapport van 14 april 2023 heeft opgesteld, op te roepen en te horen over hetgeen door eiseres is aangevoerd
.Daarnaast voert eiseres aan dat in de rapporten van bevindingen staat dat de dierenarts de gegevens van de PM-keuring aan de houder verstrekt, maar eiseres vraagt zich af welke dierenarts dat dan doorgeeft en wanneer eiseres die gegevens zou hebben ontvangen. Ook is eiseres niet duidelijk wie bij de NVWA heeft waargenomen dat eiseres geen passende maatregelen zou hebben genomen zoals in de boetebesluiten staat. Dat kan je niet zomaar vaststellen als eiseres niet is gevraagd of en zo ja, welke maatregelen zij heeft genomen. Verder voert eiseres aan dat als je het dierenwelzijn wilt verbeteren je direct in contact moet treden met de pluimveehouder en niet pas maanden later een rapport moet toesturen. Ten slotte wijst eiseres op het rapport van Berenschot van 23 februari 2023. [1]
.Daarnaast voert eiseres aan dat in de rapporten van bevindingen staat dat de dierenarts de gegevens van de PM-keuring aan de houder verstrekt, maar eiseres vraagt zich af welke dierenarts dat dan doorgeeft en wanneer eiseres die gegevens zou hebben ontvangen. Ook is eiseres niet duidelijk wie bij de NVWA heeft waargenomen dat eiseres geen passende maatregelen zou hebben genomen zoals in de boetebesluiten staat. Dat kan je niet zomaar vaststellen als eiseres niet is gevraagd of en zo ja, welke maatregelen zij heeft genomen. Verder voert eiseres aan dat als je het dierenwelzijn wilt verbeteren je direct in contact moet treden met de pluimveehouder en niet pas maanden later een rapport moet toesturen. Ten slotte wijst eiseres op het rapport van Berenschot van 23 februari 2023. [1]
6.1.
In een geval als het onderhavige waarin een boete is opgelegd rust de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) [2] , mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder mag daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
6.2.
Verweerder verwijt eiseres overtreding van artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren, waarin staat:
“Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.”
“Het toezicht op het slachthuis wordt uitgevoerd door de dierenarts die is verbonden aan de NVWA. Indien de dierenarts in het kader van zijn toezichthoudende taken stuit op mogelijke indicaties van slechte welzijnsomstandigheden op het pluimveebedrijf of in de stal van het pluimveebedrijf, deelt hij dit mee aan de houder van de dieren. Indicaties van slechte welzijnsomstandigheden betreffen onder meer abnormale niveaus van contactdermatitis, parasitisme en systemische ziektes. Of sprake is van een abnormaal niveau zal per geval door de dierenarts vanuit zijn expertise worden bezien.”
6.3.
In de rapporten van bevindingen is beschreven dat de toezichthouders op een slachthuis kuikens van eiseres hebben beoordeeld en daarbij zagen dat meer dan 50 % van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies hadden, namelijk klasse 2 zoals genoemd in artikel 7b.5, tweede lid, van de Regeling houders van dieren. In dat artikel zijn normen gesteld voor voetzoollaesiescores en de vaststelling ervan bij controles die in opdracht van de pluimveehouder door het slachthuis (of door een controleur in de stal) worden uitgevoerd. De rechtbank [4] en het CBb [5] hebben eerder geoordeeld dat de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling houders van dieren en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren verschillen.
Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling houders van dieren is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren en de Regeling houders van dieren en ook niet uit het van toepassing zijnde Werkvoorschrift [6] . Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in de rapporten van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in dat artikel is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis (of de controleur) is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij de scores door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde, terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. Als een koppel aan de slachtlijn opvalt neemt de toezichthouder een steekproef van twee keer 50 voeten en scoort dan alleen de ernstige voetzoollaesies. Dat is voldoende om vast te stellen dat in dat koppel sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.
Het betoog dat de toezichthouders ten onrechte niet de exacte methode van de Regeling houders van dieren hebben toegepast slaagt dus niet en reeds daarom ziet de rechtbank geen reden om een toezichthouder over de toepassing van die methode bij zijn controle te horen.
6.4.
De rechtbank ziet geen reden om eraan te twijfelen dat de toezichthouders bij de controle van de kuikens van eiseres de werkwijze hebben gevolgd zoals die in het Werkvoorschrift voor de NVWA-toezichthouders is voorgeschreven. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat de toezichthouders (per stal) twee keer 50 dieren hebben gecontroleerd op contactdermatitis. Dat de toezichthouders willekeurig pootjes zouden hebben genomen in de zin dat zij alleen poten met ernstige voetzoollaesies hebben uitgezocht voor hun controle, vindt de rechtbank onaannemelijk. Niet is gebleken dat de toezichthouders er belang bij hebben om de controle op een onjuiste (niet representatieve) wijze uit te voeren. Daarbij blijkt uit de uitkomsten van de controles dat daarin ook poten zijn beoordeeld die geen (of milde) voetzoollaesies hadden. Ook verder ziet de rechtbank geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders in de rapporten. In de rapporten is weliswaar beknopt, maar voldoende feitelijk omschreven welke constateringen de toezichthouders hebben gedaan [7] . Er is beschreven op welke plek in het slachtproces de inspectie heeft plaatsgevonden, welk koppel vleeskuikens is beoordeeld, uit welke stal van eiseres deze vleeskuikens afkomstig waren, het aantal poten dat is beoordeeld, op welk tijdstip en het aantal en/of percentage waarbij de toezichthouders ernstige voetzoollaesies hebben vastgesteld. Bij de rapporten zijn de VKI-formulieren van het betreffende koppel kuikens gevoegd en in een aantal gevallen ook foto’s van de gecontroleerde poten. Dat niet bij elk rapport een foto is gevoegd, is voor de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouders. De beschrijvingen in de rapporten zijn immers voldoende duidelijk en roepen geen twijfel op, zodat het voor een goede beoordeling ook niet noodzakelijk is dat foto’s zijn bijgevoegd. Wel wil de rechtbank over de beknoptheid van de rapporten nog opmerken dat een uitgebreidere weergave in een rapport van de wijze waarop de voetzoollaesies door de toezichthouder zijn vastgesteld, de acceptatie van die vaststelling wel zou kunnen bevorderen.
6.5.
Uit de betreffende rapporten van bevindingen blijkt dat de toezichthouders op 21 juni 2022 respectievelijk 8 november 2022 bij 63 % respectievelijk 70 % van de gecontroleerde kuikens ernstige voetzoollaesies hebben vastgesteld. Dat zijn hoge scores en zoals het CBb [8] heeft overwogen wijst een abnormaal niveau van voetzoollaesies op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Eiseres is van de vaststelling bij die controles op de hoogte gebracht met de kennisgevingen van 6 en 15 december 2022, waarin haar is medegedeeld dat zij passende maatregelen moet nemen ter verbetering van het dierenwelzijn. Vervolgens is bij controles op 14 april 2023 respectievelijk 29 september 2023 opnieuw vastgesteld dat sprake was van een abnormaal niveau van voetzoollaesies en zelfs hogere scores, namelijk 87 % respectievelijk 73 %. Verweerder heeft daaruit terecht geconcludeerd dat eiseres kennelijk geen passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn heeft genomen. Verweerder hoefde hiervoor geen navraag bij eiseres te doen over of en zo ja welke maatregelen zij heeft genomen. Zoals het CBb heeft overwogen [9] gaat het hier om een resultaatsverplichting en voor over eiseres maatregelen heeft genomen, hebben deze kennelijk niet geresulteerd in tenminste een zodanig niveau van dierenwelzijn dat een toezichthoudend dierenarts geen aanleiding (meer) vindt voor de conclusie dat sprake is van slechte dierenwelzijnsomstandigheden.
6.6.
Ten aanzien van het betoog van eiseres dat het dierenwelzijn niet is gebaat bij het laat op de hoogte stellen van de pluimveehouder, merkt de rechtbank in de eerste plaats op dat op de pluimveehouder primair de verantwoordelijkheid rust om ervoor te zorgen dat de dierenwelzijnsomstandigheden van zijn kuikens altijd goed zijn. Eiseres is in deze gevallen niet eerder dan vier tot zes maanden na opstelling van het rapport op de hoogte gesteld van de bevindingen van de toezichthouder, maar zij had zelf al wel veel eerder kunnen constateren dat sprake was van ernstige voetzoollaesies bij haar kuikens in stal 1. Voor zover eiseres meent dat zij eerder maatregelen had kunnen nemen als zij eerder op de hoogte was gesteld van de constateringen op 12 april 2023 en 29 september 2023 treft dat bovendien geen doel omdat dit niet afdoet aan die constateringen en voor de beoordeling niet relevant is wat eiseres na die data nog heeft ondernomen ter verbetering van het dierenwelzijn. Voor de vaststelling van de boetes is alleen relevant of eiseres passende maatregelen heeft genomen sinds de kennisgevingen van 6 en 15 december 2022 en zoals hiervoor is overwogen concludeert verweerder terecht dat dit niet het geval is geweest.
6.7.
De verwijzing door eiseres naar het rapport van Berenschot is gedaan zonder onderbouwing. Het is de rechtbank niet duidelijk wat eiseres met deze verwijzing wil betogen over de boetes die haar zijn opgelegd en de bevindingen die daaraan ten grondslag zijn gelegd. Eiseres heeft ook niet gesteld, laat staan onderbouwd, dat de in het rapport gesignaleerde knelpunten zich in deze zaken voordoen.
7 Verweerder heeft dus terecht vastgesteld dat eiseres de overtredingen heeft begaan en was bevoegd haar daarvoor boetes op te leggen. Verweerder heeft eiseres in beide zaken een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren. Eiseres heeft geen gronden gericht tegen de hoogte van de boetes. Evenmin is de rechtbank gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan de boetes moeten worden gematigd.
Conclusie en gevolgen
8. De beroepen zijn dus ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025.
griffier rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.