Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 23/7444
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juli 2025 in de zaak tussen
[naam eiser 1], uit [plaats 1] ,
en [naam eiser 2], uit [plaats 2] , eisers
en [naam eiser 2], uit [plaats 2] , eisers
(gemachtigde: prof. dr. J.C.K.W. Bartel),
en
het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee
(gemachtigde: mr. D.C. Alblas).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[bedrijf A] .uit [plaats 1] ( [bedrijf A] )
[bedrijf A] .uit [plaats 1] ( [bedrijf A] )
(gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de verlening van een omgevingsvergunning voor twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen.
1.1.
Het college heeft met het besluit van 5 oktober 2023 (het bestreden besluit) aan [bedrijf A] een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen aan de [naam locatie] in Ouddorp.
1.2.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [bedrijf A] heeft schriftelijk gereageerd. Eisers en [bedrijf A] hebben nadere stukken ingediend.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep, samen met de zaken ROT 23/7441, ROT 23/7442, ROT 23/7443, ROT 23/7693, ROT 23/7697, ROT 23/7699 en ROT 23/7701, op 14 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eisers, [naam eiser 2] , [persoon B] en [persoon C] , de gemachtigde van het college en mr. J. den Braber en de gemachtigde van [bedrijf A] , [persoon D] en [persoon E] .
1.4.
In de tussenuitspraak van 27 januari 2025 (ECLI:NL:RBROT:2025:1788; de tussenuitspraak) heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, het geconstateerde gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
1.5.
Het college heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
1.6.
Eisers hebben hierop schriftelijk gereageerd.
1.7.
De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Overgangsrecht Omgevingswet
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 28 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Beoordeling door de rechtbank
3. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen. Het staat de rechtbank niet vrij om terug te komen van zonder voorbehoud gegeven oordelen in de tussenuitspraak. Dit is alleen anders in zeer uitzonderlijke gevallen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 augustus 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BR5704) en 15 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX4694).
4. Het gaat in deze uitspraak alleen nog om de beroepsgronden over de aantasting van landschappelijke waarden, omdat volgens eisers een schurveling aanwezig is op de plaats waar een inrit wordt gemaakt voor de nieuwe woning op kavel 1. De rechtbank heeft in de tussenuitspraak al geoordeeld dat de overige beroepsgronden niet slagen. Daarnaast heeft de rechtbank in overweging 7.2 van de tussenuitspraak al geoordeeld dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het ingesteld door [naam eiser 2] .
5. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank, kort weergegeven, onder 17.2 overwogen dat is gebleken dat op de plaats van de voorziene inrit parallel aan de Vrijheidsweg in ieder geval een verhoging in het landschap aanwezig is en dat niet voldoende is komen vast te staan dat dit geen schurveling is. Nu het college niet heeft onderkend dat op de plaats van de inrit mogelijk een schurveling aanwezig is die door de aanleg van de inrit wordt aangetast, heeft het college op dit punt onvoldoende onderzoek gedaan naar de relevante feiten en is het bestreden besluit onvoldoende onderbouwd. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In overweging 18.1 van de tussenuitspraak heeft de rechtbank bovendien overwogen dat het college niet is ingegaan op wat eisers in hun zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht over de aanwezigheid van een schurveling op de plaats van de inrit voor kavel 1.
5.1.
De rechtbank heeft verweerder in overweging 21 van de tussenuitspraak opgedragen om het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet het college nader onderzoeken of ter plaatse van de voorziene inrit van de nieuwe woning op kavel 1 een zandwal aanwezig is die als schurveling kan worden aangemerkt. Als dit het geval is, moet het college alsnog motiveren dat de aantasting van de schurveling aanvaardbaar is met het oog op een goede ruimtelijke ordening, dan wel een passend nieuw besluit nemen.
6. Het college stelt zich in de aanvullende motivering op het standpunt dat de natuur- en landschapswaarden niet onaanvaardbaar worden aangetast door de aanleg van een inrit in afwijking van de ter plaatse geldende bestemming “Natuur – Zandwallen”. Het college verwijst daarbij naar het in opdracht van [bedrijf A] opgestelde rapport “Terreininventarisatie Ouddorp – Deelgebied 4a” van 11 april 2025 (het rapport).
7. Eisers voeren in de zienswijze aan dat de bestemming “Natuur – Zandwallen” voor het noordelijke deel van het perceel in stand moet blijven.
In het bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” (het bestemmingsplan) zijn de oorspronkelijke historische schurvelingen bestemd als “Natuur – Schurvelingen” en de overige recentere schurvelingen, die feitelijk geen originele schurvelingen zijn, als “Natuur – Zandwallen”. De historische schurvelingen zijn vanwege hun uniciteit en zeldzaamheid strikter beschermd dan de andere zandwallen. Voor de niet-historische schurvelingen met de bestemming “Natuur – Zandwallen” is het eerdere beschermingsregime voor schurvelingen van toepassing verklaard.
In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit wordt het stelsel van schurvelingen en zandwallen aangeduid als het schurvelingenlandschap. De ter plaatse van de voorziene inrit gelegen zandwal 31 maakt onderdeel uit van dit schurvelingenlandschap.
Eisers stellen dat de zandwal verruigd en slecht onderhouden is, maar wel aanwezig is en kan worden hersteld. Volgens hen heeft [bedrijf A] , die al sinds 2015 eigenaar is van het perceel, de zandwal slecht onderhouden en kan verwaarlozing geen reden zijn om de zandwal niet meer te beschermen. Eisers betogen daarnaast dat de vergunde afwijking van het bestemmingsplan niet nodig is, omdat de planregels voor de bestemming “Natuur – Zandwallen” al in een planologisch kader voorzien om de zandwal af te graven, op voorwaarde dat de natuur- en landschapswaarden niet onevenredig worden aangetast door de werkzaamheden. Zij wijzen daarbij op de artikelen 11.3.1 en 11.3.3 van de planregels. Pas als een omgevingsvergunning is aangevraagd voor bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden kan worden beoordeeld of de natuur- en landschapswaarden onevenredig worden aangetast en of de vergunning kan worden verleend.
In het bestemmingsplan “Oudeland en Oude Nieuwland 2013” (het bestemmingsplan) zijn de oorspronkelijke historische schurvelingen bestemd als “Natuur – Schurvelingen” en de overige recentere schurvelingen, die feitelijk geen originele schurvelingen zijn, als “Natuur – Zandwallen”. De historische schurvelingen zijn vanwege hun uniciteit en zeldzaamheid strikter beschermd dan de andere zandwallen. Voor de niet-historische schurvelingen met de bestemming “Natuur – Zandwallen” is het eerdere beschermingsregime voor schurvelingen van toepassing verklaard.
In de ruimtelijke onderbouwing bij het bestreden besluit wordt het stelsel van schurvelingen en zandwallen aangeduid als het schurvelingenlandschap. De ter plaatse van de voorziene inrit gelegen zandwal 31 maakt onderdeel uit van dit schurvelingenlandschap.
Eisers stellen dat de zandwal verruigd en slecht onderhouden is, maar wel aanwezig is en kan worden hersteld. Volgens hen heeft [bedrijf A] , die al sinds 2015 eigenaar is van het perceel, de zandwal slecht onderhouden en kan verwaarlozing geen reden zijn om de zandwal niet meer te beschermen. Eisers betogen daarnaast dat de vergunde afwijking van het bestemmingsplan niet nodig is, omdat de planregels voor de bestemming “Natuur – Zandwallen” al in een planologisch kader voorzien om de zandwal af te graven, op voorwaarde dat de natuur- en landschapswaarden niet onevenredig worden aangetast door de werkzaamheden. Zij wijzen daarbij op de artikelen 11.3.1 en 11.3.3 van de planregels. Pas als een omgevingsvergunning is aangevraagd voor bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden kan worden beoordeeld of de natuur- en landschapswaarden onevenredig worden aangetast en of de vergunning kan worden verleend.
8. Zoals in de tussenuitspraak is overwogen, is op zichzelf niet bepalend dat het geldende bestemmingsplan – waarvan met bestreden besluit is afgeweken – schurvelingen beschermt, maar is het gemeentelijke beleid wel gericht op de bescherming van schurvelingen. In de systematiek van het bestemmingsplan worden zandwallen binnen de bestemming “Natuur – Zandwallen” aangeduid als schurveling. Gelet op wat eisers hierover hebben gesteld, kan ervan worden uitgegaan dat hier in ieder geval geen sprake is van een historische schurveling. Uit het rapport blijkt dat de locatie geen deel uitmaakt van het zandwallen- en schurvelingenlandschap dat door de provincie Zuid-Holland als “kroonjuweel” is aangewezen. Ook dit duidt erop dat het in dit geval niet gaat om een schurveling met een bijzondere waarde die specifieke bescherming verdient. Het gaat dus uitsluitend om een zandwal of niet-historische schurveling.
In het rapport zijn de resultaten van een terreinmeting weergegeven. Volgens het rapport heeft zandwal 31 op deze plaats een hoogte van ongeveer 2,5 m + NAP. De zandwal is daarmee 1 tot 1,8 m lager dan de overige zandwallen in het onderzochte gebied ten zuiden van de Vrijheidsweg. In de situatie gezien is de verhoging in het landschap volgens het rapport ongeveer 60 tot 70 cm. De (geringe) verhoging is door de aanwezige beplanting visueel niet als zandwal herkenbaar. De zandwal is namelijk sterk begroeid met Japanse duizendknoop. Daarnaast staat in het rapport dat er elders ook onderbrekingen van zandwallen zijn voor in- en uitritten van woonpercelen. Het rapport vermeldt een aantal specifieke locaties en bevat foto’s hiervan.
Anders dan eisers betogen is niet alleen de staat van onderhoud van de zandwal bepalend voor de conclusie van het college dat de aanleg van de inrit niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de natuur- en landschapswaarden. Nog los van de vraag of de aanwezigheid van de Japanse duizendknoop uitsluitend te wijten is aan slecht onderhoud, heeft het college daarnaast ook gewezen op de geringe hoogte van de zandwal en op het feit dat op meer plaatsen zandwallen worden onderbroken voor inritten van woonpercelen.
Voor zover eisers hebben betoogd dat de artikelen 11.3.1 en 11.3.3 van de planregels al voorzien in een planologisch kader om de zandwal af te graven en dat de vergunde afwijking van het bestemmingsplan dus niet nodig is, overweegt de rechtbank het volgende. De genoemde planregels bevatten een verbod om zonder omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren en bepalen onder welke voorwaarden daarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend. De aanvraag ziet echter niet op het uitvoeren van werken of werkzaamheden, maar op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat de planregels voor de bestemming “Natuur-Zandwallen” het beoogde gebruik als inrit voor een woning niet mogelijk maken. In artikel 11.1 van de planregelsis namelijk bepaald dat de voor “Natuur – Zandwallen” aangewezen gronden zijn bestemd voor behoud, herstel en ontwikkeling van de aan de schurvelingen eigen zijnde natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden. Het gebruik als inrit ten behoeve van een woning valt hier niet onder. Daarvoor is een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig, die met het bestreden besluit is verleend. Het bestreden besluit is dus bedoeld om het gebruik als inrit planologisch mogelijk te maken. Als bij de uitvoering van het bouwplan een afzonderlijke omgevingsvergunning nodig is voor het afgraven van de zandwal, zal het college in dat kader moeten beoordelen of die vergunning kan worden verleend, gelet op de daarvoor geldende criteria.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich met de aanvullende motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de inrit op deze plaats niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van natuur- of landschapswaarden en dus aanvaardbaar is met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast is het college met de aanvullende motivering alsnog voldoende ingegaan op de zienswijze van eisers over het ontwerpbesluit.
Anders dan eisers betogen is niet alleen de staat van onderhoud van de zandwal bepalend voor de conclusie van het college dat de aanleg van de inrit niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de natuur- en landschapswaarden. Nog los van de vraag of de aanwezigheid van de Japanse duizendknoop uitsluitend te wijten is aan slecht onderhoud, heeft het college daarnaast ook gewezen op de geringe hoogte van de zandwal en op het feit dat op meer plaatsen zandwallen worden onderbroken voor inritten van woonpercelen.
Voor zover eisers hebben betoogd dat de artikelen 11.3.1 en 11.3.3 van de planregels al voorzien in een planologisch kader om de zandwal af te graven en dat de vergunde afwijking van het bestemmingsplan dus niet nodig is, overweegt de rechtbank het volgende. De genoemde planregels bevatten een verbod om zonder omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren en bepalen onder welke voorwaarden daarvoor een omgevingsvergunning kan worden verleend. De aanvraag ziet echter niet op het uitvoeren van werken of werkzaamheden, maar op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan. De rechtbank stelt vast dat de planregels voor de bestemming “Natuur-Zandwallen” het beoogde gebruik als inrit voor een woning niet mogelijk maken. In artikel 11.1 van de planregelsis namelijk bepaald dat de voor “Natuur – Zandwallen” aangewezen gronden zijn bestemd voor behoud, herstel en ontwikkeling van de aan de schurvelingen eigen zijnde natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden. Het gebruik als inrit ten behoeve van een woning valt hier niet onder. Daarvoor is een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig, die met het bestreden besluit is verleend. Het bestreden besluit is dus bedoeld om het gebruik als inrit planologisch mogelijk te maken. Als bij de uitvoering van het bouwplan een afzonderlijke omgevingsvergunning nodig is voor het afgraven van de zandwal, zal het college in dat kader moeten beoordelen of die vergunning kan worden verleend, gelet op de daarvoor geldende criteria.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich met de aanvullende motivering in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de inrit op deze plaats niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van natuur- of landschapswaarden en dus aanvaardbaar is met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast is het college met de aanvullende motivering alsnog voldoende ingegaan op de zienswijze van eisers over het ontwerpbesluit.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op wat in de tussenuitspraak onder 7.2 is overwogen is het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [naam eiser 2] . Het beroep is, voor zover ontvankelijk, gegrond, omdat het bestreden besluit in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb (zie de overwegingen 17.2 en 18.1 van de tussenuitspraak). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat het college in zijn reactie op de tussenuitspraak het gebrek heeft hersteld. Dat betekent dat de met het bestreden besluit verleende omgevingsvergunning voor twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen blijft gelden.
De rechtbank laat met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand, omdat het college in zijn reactie op de tussenuitspraak het gebrek heeft hersteld. Dat betekent dat de met het bestreden besluit verleende omgevingsvergunning voor twee woningen en de wijziging van vijf recreatiewoningen in reguliere woningen blijft gelden.
9.1.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.
Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.267,50 omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend, aan de zitting heeft deelgenomen en een schriftelijke zienswijze na de bestuurlijke lus heeft ingediend. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [naam eiser 2] ;
- verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [naam eiser 2] ;
- verklaart het beroep, voor zover ontvankelijk, gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.267,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Vrolijk, voorzitter, en mr. C. Vogtschmidt en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2025.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.