ECLI:NL:RBROT:2026:1472

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/499

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 februari 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: [persoon A] ),

[verweerder] , de minister

(gemachtigde: mr. M.M. de Vries).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete die de minister bij besluit van 2 augustus 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met deze boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister het rapport van bevindingen niet aan de boete ten grondslag heeft mogen leggen omdat dit onvoldoende inzichtelijk is. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

1.3.

De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 13 december 2024 op het bezwaar van eiser is de minister bij het boetebesluit gebleven.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.2.

De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.3.

De rechtbank heeft het beroep op 10 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [persoon B] namens eiseres en de gemachtigde van de minister.

Voorgeschiedenis en totstandkoming van het besluit

3. Op 22 november 2023 (boetezaaknummer [zaaknummer 1] ) heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen vanwege een op 6 juni 2023 geconstateerde overtreding. In dit voornemen wijst de minister eiseres erop dat zij passende maatregelen moet nemen om het welzijn van haar dieren te verbeteren.

4. De minister heeft zijn besluit gebaseerd op twee rapporten van bevindingen opgemaakt door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).

4.1.1.

In het rapport van bevindingen van 23 april 2024 ( [rapportnummer 1] ) staat onder meer het volgende:

“(…) Naar aanleiding van een regulier toezicht bevond ik mij te:

Locatie:

Naam : [bedrijf X] . (…)

Soort bedrijf : Slachthuis

Bevinding(en):

Datum en tijdstip van de bevinding: 23 april 2024 omstreeks 12.15 uur.

Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende koppel vleeskuikens (hierna te noemen 'het koppel') beoordeeld:

KIP nummer/Registratienummer : [nummer Y]

Aantal aangevoerde vleeskuikens : 9978

Stalnummer(s) : 1

Slachtdatum : 23 april 2024

Bandsnelheid van het slachthuis : 6000 dieren per uur

Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring in de broeiplukruimte, met name op de plaats waar de kuikens net uit de broeiplukmachine komen.

Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 52% van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis.

Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:

• Ik zag 52 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren).

De belangrijkste oorzaak van contactdermatitis (voetzoollaesies, hakdermatitis en borstblaren) is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Ham et al., 2009).

klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.

De aangetroffen afwijkingen zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode in de stal waar de dieren zijn gehouden. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de dieren ernstig geschaad waardoor deze hebben geleden. (…) Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijst op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal/stallen op het bedrijf van oorsprong. (...)”

4.1.2.

In het rapport van bevindingen van 24 april 2024 ( [rapportnummer 2] ) staat onder meer het volgende:

“(…) Naar aanleiding van regulier toezicht bevond ik mij te:

Locatie:

Naam : [bedrijf X] . (…)

Soort bedrijf : Slachthuis

Bevinding(en):

Datum en tijdstip van de bevinding: 23 april 2024 omstreeks 7.20 uur.

Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende vleeskuikens (hierna te noemen 'het koppel') beoordeeld:

KIP nummer : [nummer Y]

Aantal aangevoerde dieren : 10200

Stalnummer(s) : 2

Slachtdatum : 23-4-2024

Slachtsnelheid van het slachthuis : 6000 dieren per uur

Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring in de broei-pluk afdeling van het slachthuis.

Ik heb 2 x 50 dieren gecontroleerd op contactdermatitis. 73% van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:

• Ik zag 73 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren).

De belangrijkste oorzaak van voetzoollaesies is een slechte strooiselkwaliteit in de stal (van Ham et al., 2009).

Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. Daarnaast is de kans groter op het ontstaan van andere irritaties zoals borst- en hakirritaties. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had. Klasse 2 ontstekingen zijn daarmee de meeste ernstige klasse voetzoollaesies.

4.2.

Op 10 juli 2024 heeft de minister zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 20 juli 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.

4.3.

Bij besluit van 2 augustus 2024 (boetezaaknummer [zaaknummer 2] ) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 4.500,- opgelegd vanwege het volgende beboetbare feit: het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in stal 1 en 2 na melding van een NVWA dierenarts. Volgens de minister heeft eiseres daarmee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in verbinding met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren. De minister heeft het standaardboetebedrag voor het beboetbare feit verhoogd, omdat eiseres eerder beboet is voor eenzelfde overtreding en er nog geen vijf jaar verlopen zijn sinds die eerdere boete onherroepelijk is geworden.

4.4.

Met het bestreden besluit van 13 december 2024 is de minister bij het boetebesluit gebleven. Wel heeft hij het bezwaar deels gegrond verklaard, het boetebesluit herroepen en een nieuw besluit genomen, waarbij het boetebedrag is verlaagd van € 4.500,- tot € 4.350,- omdat de minister er ten onrechte geen rekening mee had gehouden dat de eerdere boete van € 3.000,- door de rechtbank is verlaagd tot € 2.850,-.

Beoordeling door de rechtbank

Heeft de minister bewezen dat eiseres de overtreding heeft gepleegd?

5. Eiseres voert aan dat zij pas na ruim verloop van tijd op de hoogte is gesteld van de vermeende overtreding. Het is haar volstrekt onduidelijk op welke wijze zij tegenbewijs kan leveren. Immers, de desbetreffende poten zijn allang verwerkt en daarnaast biedt het rapport van bevindingen geen enkele mogelijkheid tot tegenbewijs door het ontbreken van foto’s van de desbetreffende poten. Dat de NVWA stelt dat het niet verplicht is om foto’s toe te voegen aan een rapport van bevindingen is onjuist en in strijd met paragraaf 7 van het Werkvoorschrift toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen in het slachthuis, waarin expliciet is opgenomen dat wanneer sprake is van een overtreding onmiddellijk foto’s gemaakt moeten worden. Een dergelijke onmogelijkheid tot het leveren van tegenbewijs is in strijd met het uit het Europees recht voortvloeiende verdedigingsbeginsel alsmede met de beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel, waar het bestuursorgaan zich aan zou moeten houden. Hier moet niet lichtvoetig mee worden omgegaan en al helemaal niet door een zorgvuldig handelende overheid. Het leveren van tegenbewijs wordt ook moeilijker naarmate er meer tijd verstrijkt tussen de constatering en het op de hoogte stellen van eiseres daarvan. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat de telling niet representatief is. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat 2 x 50 dieren zijn gecontroleerd, maar in beide rapporten is slechts één tijdstip opgenomen. Daarmee is op een geen enkele wijze gewaarborgd dat de 100 gecontroleerde pootjes een representatief beeld geven van de circa 10.000 dieren die per stal ter slacht zijn aangeboden.

5.1.

Deze beroepsgrond slaagt.

5.1.1.

Volgens vaste rechtspraak^[1]van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.^[2]

5.1.2.

Verder volgt uit vaste rechtspraak van het CBb^[3]en deze rechtbank^[4]dat de wettelijke controles door het slachthuis op basis van de Regeling houders van dieren en die van de toezichthouder in het kader van artikel 2.53 van het Besluit houders van dieren verschillen. Anders dan eiseres stelt, hoeft de NVWA-dierenarts bij zijn toezicht op dierenwelzijn niet exact de werkwijze te volgen die voor het slachthuis in de Regeling houders van dieren is voorgeschreven. Dit volgt niet uit de betreffende voorschriften van het Besluit houders van dieren en de Regeling houders van dieren en ook niet uit het van toepassing zijnde Werkvoorschrift. Wel is de wijze van scoren en de beoordeling van de resultaten zoals omschreven in het rapport van bevindingen gebaseerd op artikel 7b.5 van de Regeling houders van dieren, maar dat betekent niet dat de toezichthouder ook exact moet volgen wat in dat artikel is voorgeschreven; dat is immers gericht tot het slachthuis (of de controleur) en betreft een andere controle. Voor het slachthuis is voorgeschreven dat alleen rechtervoeten worden bekeken en dat dit op één en twee derde van het koppel wordt gedaan. De rechtbank acht niet noodzakelijk dat ook de toezichthoudend dierenarts zich hieraan exact houdt bij de beoordeling op slechte dierenwelzijnsomstandigheden. Bij het scoren door het slachthuis gaat het immers om het vaststellen van een representatief jaargemiddelde terwijl het scoren door de toezichthouder ziet op een heterdaad constatering. In wat eiseres ter zitting hierover heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen aanleiding om deze vaste lijn in de rechtspraak te verlaten.

5.2.

De rechtbank is van oordeel dat de rapporten van bevindingen – gelet op de aard en inhoud van de betwisting door eiseres – onvoldoende inzicht geven in de feiten die hebben geleid tot de conclusie van de minister dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn in haar stallen 1 en 2. De rechtbank baseert dit oordeel op de volgende feiten en omstandigheden.

5.2.1.

Zoals de rechtbank eerder heeft geoordeeld,^[5]acht zij van belang dat de minister pas de conclusie trekt dat geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn zijn genomen, als bij minimaal 50% van de gecontroleerde dieren ernstige voetzoollaesies (klasse 2) zijn aangetroffen. Ook de Nota van Toelichting bij artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren^[6]spreekt van “abnormale niveaus van contactdermatitis”. Aldus is er sprake van een (hoge) tolerantiedrempel voor (onder meer) voetzoollaesies. Een dergelijke tolerantiedrempel maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de waarnemingen van de toezichthouder die leiden tot de conclusie dat deze drempel in een concreet geval is overschreden, voldoende inzichtelijk moeten zijn weergegeven en onderbouwd. Het verdient daarbij de voorkeur om waar mogelijk de waarnemingen te ondersteunen met foto’s, zoals ook is aangegeven in het Werkvoorschrift.

5.2.2.

In deze zaak is het eerste rapport van bevindingen beperkt tot de bevinding dat omstreeks 12:15 uur 2 x 50 dieren zijn gecontroleerd en dat 52% van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonden. Vervolgens concludeert de toezichthouder: “
Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast: Ik zag 52 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b.5. lid 2 Regeling houders van dieren)”.

5.2.3.

Het tweede rapport van bevindingen is beperkt tot de bevinding dat omstreeks 7:20 uur 2 x 50 dieren zijn gecontroleerd en dat 73% van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonden. Vervolgens concludeert de toezichthouder: “
Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast: Ik zag 73 dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b.5. lid 2 Regeling houders van dieren)”. Na deze vaststellingen volgt in beide rapporten van bevindingen (uitsluitend) een algemene, niet op het concrete geval toegesneden toelichting op achtergrond, oorzaken en gevolgen van voetzoollaesies.

5.2.4.

Hoewel in beide rapporten van bevindingen dus staat dat de toezichthouder 2 x 50 pootjes heeft beoordeeld, staat in beide rapporten maar één tijdstip vermeld. Dit roept vragen op over de representativiteit van de tellingen. Verder zien de rapporten op twee verschillende koppels uit twee verschillende stallen van eiseres. Er is dus geen sprake van twee controlemomenten die samen één controle maken. Daarmee staat niet vast dat de door de minister gestelde gegarandeerde tussentijdse pauze zich inderdaad heeft voorgedaan.

5.2.5.

De bevindingen van de toezichthouders worden in dit geval niet ondersteund door foto’s. De rechtbank begrijpt het standpunt van de minister dat het onderscheid tussen klasse 1 en klasse 2 voetzoollaesies op foto’s vaak minder duidelijk is, maar juist daarom is het van belang dat de bevindingen door de toezichthouder inzichtelijk en controleerbaar zijn, zowel voor eiseres als voor de rechtbank. Uit de rapporten van bevindingen wordt niet duidelijk welke handelingen zijn uitgevoerd om het onderscheid tussen klasse 1 en klasse 2 te bepalen - zoals visuele waarneming en/of het palperen van de voetzolen en/of het insnijden van de voetzolen - en de waarnemingen zijn ook niet op enige andere manier nader toegelicht of onderbouwd. In de rapporten van bevindingen is dus niet toegelicht op basis van welke constateringen de toezichthouders hebben geconcludeerd dat sprake was van
ernstigevoetzoollaesies. Ook is niet duidelijk of de overige 48 respectievelijk 27 dieren geen enkele vorm van contactdermatitis hadden, of dat er bijvoorbeeld klasse 1 voetzoollaesies zijn aangetroffen. Ook in de besluitvorming van de minister, in het verweerschrift of op de zitting is hierop geen nadere toelichting gegeven.

5.3.

Onder deze omstandigheden concludeert de rechtbank dat de rapporten van bevindingen onvoldoende inzichtelijk zijn. Het is namelijk onvoldoende duidelijk of de aangetroffen aandoeningen een voldoende representatief beeld opleveren van de situatie in de stallen van eiseres. De rechtbank kan daarom niet met voldoende zekerheid vaststellen dat bij de gecontroleerde koppels sprake was van slechte dierenwelzijnsomstandigheden. In het verlengde daarvan kan ook niet worden vastgesteld dat eiseres onvoldoende passende maatregelen heeft genomen om het dierenwelzijn in haar stallen te verbeteren. Dat betekent dat de minister niet heeft voldaan aan zijn bewijslast dat de overtreding is gepleegd. De minister heeft de rapporten van bevindingen dan ook niet aan het boetebesluit ten grondslag mogen leggen. Dat betekent dat hij eiseres ten onrechte een boete heeft opgelegd.

5.4.

Gelet op de voorgaande conclusie behoeven de overige gronden van eiseres over de hoogte van de boete geen bespreking meer.

Conclusie en gevolgen

6. Het beroep is gegrond omdat de minister niet bevoegd was om aan eiseres een boete op te leggen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht nu zelf een beslissing en herroept het boetebesluit. Dit betekent dat de boete komt te vervallen.

6.1.

Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar reis- en verletkosten. Deze vergoeding wordt op basis van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) vastgesteld. Op grond van het Bpb wordt voor de reiskosten een bedrag toegekend dat gelijk is aan de reiskosten per openbaar vervoer, tweede klasse. De door eiseres gevraagde reiskostenvergoeding van € 55,- overstijgt het maximale bedrag niet. Als verletkosten heeft eiser een bedrag van € 250,- opgegeven, gebaseerd op vijf uur. Op grond van het Bpb wordt voor verletkosten uitgegaan van een uurtarief tussen € 8,- en € 98,- voor de tijd die is gemoeid met het bijwonen van de zitting (inclusief de reis van en naar de rechtbank). Eiseres heeft het opgegeven bedrag echter niet met stukken onderbouwd. De rechtbank vindt een uurtarief van € 40,- niet onredelijk en gaat uit van het door eiseres opgegeven aantal uur (vijf uren voor het bijwonen van de zitting). De verletkosten stelt de rechtbank dus vast op € 250,- en daarmee komen de totaal te vergoeden proceskosten op € 305,-.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 13 december 2024;

- herroept het besluit van 2 augustus 2024 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;

- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de minister tot betaling van € 305,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Wet dieren

Artikel 6.2, eerste lid

Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.

Artikel 8.7

Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.

Besluit houders van dieren

Artikel 2.53, eerste lid

Wanneer een dierenarts verbonden aan de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit, aan de houder en een ambtenaar als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de wet, gegevens heeft verstrekt met betrekking tot de dagelijkse mortaliteit, de gecumuleerde dagelijkse mortaliteit of de resultaten van de post mortem keuring die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden, neemt de desbetreffende houder passende maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn.

Bestuurlijke boete wegens onvoldoende onderbouwde overtreding dierenwelzijn Wet dieren