ECLI:NL:RBROT:2026:7793

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/2054

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2026 in de zaak tussen

[naam eiseres] , uit [plaats] , eiseres

(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),

de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder,

(gemachtigden: mr. A.F. Kabiri en mr. F. Peters van Neijenhof).

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die verweerder met het besluit van 19 april 2024 (het boetebesluit) aan eiseres heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat is komen vast te staan dat eiseres de haar verweten overtredingen heeft begaan en dat verweerder haar daarvoor terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het beroep gegrond is omdat de boete moet worden gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2.1.

Met het boetebesluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van in totaal € 3.000,-.

2.2.

In het bestreden besluit van 20 januari 2025 heeft verweerder de bezwaren van eiseres gegrond verklaard, voor zover dat betrekking heeft op de boetehoogte, en de boete vastgesteld op € 1.500,-.

2.3.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep op 18 juni 2026 op zitting behandeld. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Ook is verschenen [persoon A] , coördinerend specialistisch inspecteur dierenwelzijn bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) (inspecteur [persoon A] ).

Totstandkoming van het bestreden besluit

3.1.

Eiseres exploiteert een verzamelcentrum. Deze procedure ziet op twee runderen die eiseres heeft laten vervoeren vanuit haar verzamelcentrum naar het slachthuis Moerbeko te Zele in België (het slachthuis). Het vervoer van een rund met levensnummer [nummer 1] (of oormerknummer) (rund 1) heeft plaatsgevonden op 3 mei 2019 en het vervoer van een rund met levensnummer [nummer 2] (of oormerknummer) (rund 2) heeft plaatsgevonden op 22 november 2019.

3.2.

Op 17 april 2023 heeft de Stichting Animal Rights een handhavingsverzoek gedaan bij verweerder. Dit verzoek zag onder andere op het vervoer van de twee runderen die eiseres vanuit haar verzamelcentrum heeft vervoerd of heeft laten vervoeren.

3.3.

Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft de NVWA nader onderzoek ingesteld. De bevindingen zijn neergelegd in een rapport van bevindingen van 14 maart 2024 (het rapport).

3.4.1.

Op grond van het rapport en de daaraan toegevoegde stukken heeft verweerder vastgesteld dat eiseres op 3 mei 2019 een rund vervoerde dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het dier zwak en gewond was en niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. Dit betreft een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, artikel 3, onder b, artikel 6, derde lid en artikel 9, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2, onder a, van de Transportverordening.

3.4.2.

Daarnaast heeft verweerder vastgesteld dat eiseres op 22 november 2019 een rund liet vervoeren dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport omdat het dier zwak was en niet in staat was zonder hulp te lopen. Dit betreft een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, artikel 3, onder b, en artikel 9, eerste lid, gelet op bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2 onder a, van de Transportverordening.

3.4.3.

Verweerder heeft eiseres voor beide overtredingen een boete opgelegd van elk € 1.500,-, maar vanwege het tijdsverloop heeft verweerder de totale boete met 50% gematigd.

Beoordeling door de rechtbank

4. Eiseres voert aan dat de haar verweten overtredingen niet zijn bewezen. Voor beide runderen geldt dat door de toezichthoudend dierenartsen gezondheidscertificaten zijn afgegeven voor de desbetreffende transporten waarmee vaststaat dat de runderen op het moment van transport in staat waren zich op eigen kracht pijnloos te bewegen. De latere bevindingen van de officiële dierenartsen, gebaseerd op foto’s en informatie van na het transport stroken niet met de situatie ten tijde van de goedkeuring en kunnen volgens eiseres daarom niet als bewijs dienen dat de runderen voorafgaand aan het transport ongeschikt waren. Daarbij voert eiseres nog aan dat op de foto’s het oormerknummer van de runderen niet volledig zichtbaar is, zodat het een aanname is om te stellen dat sprake is van de bewuste dieren. De dierenartsen hebben de runderen geschikt geacht voor het transport en die beoordeling kan niet achteraf terzijde worden geschoven met de stelling dat de keuringsomstandigheden mogelijk niet optimaal waren. Ook kan niet het verwijt worden gemaakt dat de toezichthouder ten aanzien van rund 1 onvoldoende geïnformeerd was, omdat er geen relevante informatie was over de gezondheidstoestand van het rund die bij de toezichthouder tot andere inzichten zou hebben geleid, anders dan dat wat hij zelf kon waarnemen. Ten aanzien van rund 2 stelt eiseres dat het gebruik van een touw of kluister ten onrechte wordt aangemerkt als indicatie dat het rund zwak was en zich niet zelfstandig kon voortbewegen. De nieuwe beoordeling is dus gebaseerd op onduidelijke foto’s en informatie en berust op aannames, zodat deze de eerdere fysieke keuring niet kan vervangen. Het is dan ook juridisch onhoudbaar dat pas vijf jaar na het afgeven van de gezondheidscertificaten, en op basis van aanvullende informatie over de toestand van de runderen bij aankomst in het slachthuis, tot de conclusie wordt gekomen dat de runderen niet transportwaardig waren.

4.1.

Het opleggen van een bestuurlijke boete is een sanctie met een bestraffend karakter, hetgeen met zich brengt dat aan de bewijsvoering van de overtreding en aan de motivering van het sanctiebesluit strenge eisen worden gesteld. Gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) geldt als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust dat van een overtreding sprake is. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.

4.2.

Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres de runderen vanuit haar verzamelcentrum heeft vervoerd, of heeft laten vervoeren. Niet in geschil is dat voor elk van de transporten door een dierenarts van de NVWA een certificaat voor intracommunautaire handel is afgegeven. Dit certificaat bevat een – standaard op het certificaat opgenomen – verklaring van de desbetreffende controlerende dierenarts van de NVWA die inhoudt dat op het ogenblik van de inspectie de runderen waarop dat certificaat betrekking had, geschikt waren om voor de op de betreffende datum geplande reis te worden vervoerd overeenkomstig de bepalingen van de Transportverordening.

4.3.

Zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven heeft overwogen in de uitspraak van 18 oktober 2022^[1]is dit certificaat het uitgangspunt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van overtreding van de Transportverordening en kan in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van deze verklaring. Dat is alleen anders indien op grond van duidelijke, concrete en voldoende gedetailleerde bevindingen van een toezichthouder van de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat bij een op de plaats van bestemming van de dieren uitgevoerde controle op de naleving van de Transportverordening, en eventueel andere beschikbare relevante gegevens, nadien moet worden vastgesteld dat die constatering niet houdbaar is. Anders dan eiseres betoogt is deze uitspraak wel degelijk relevant in deze zaak, aangezien het ook hier gaat om een reeds afgegeven certificaat en ook hier de vraag centraal staat of ondanks dit certificaat sprake is van overtreding van de Transportverordening. De rechtbank zal hieronder per rund beoordelen of sprake is van bevindingen of gegevens waaraan verweerder het bewijs kon ontlenen dat de runderen achteraf gezien toch niet geschikt waren voor het voorgenomen transport.
Ten aanzien van rund 1

4.4.1.

Uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres rund 1 op 3 mei 2019 heeft aangevoerd op het slachthuis. Vervolgens heeft een dierenarts van het Federaal Agentschap voor de Veiligheid van de Voedselketen (FAVV) op 29 mei 2019 een melding verstuurd aan de NVWA betreffende de ongeschiktheid voor transport van dit rund. Bij de melding zijn drie foto’s en een inspectielijst PRI 3335 gevoegd. In de inspectielijst heeft de dierenarts aangegeven bij het derde onderdeel betreffende de vervoersgeschiktheid van de dieren dat punt 7 als 'niet conform' is beoordeeld. Punt 7 stelt: "dieren die niet in staat zijn zelfstandig of pijnloos te lopen, zwaar ziek of gewond zijn, of een prolaps vertonen worden niet vervoerd."
Op het door de FAVV toegestuurde informatieformulier is ten aanzien van rund 1 het volgende opgenomen:
“Reforme melkkoe (NL, Cachetisch met multipele ligwonden en verzwakt) wordt gelost op de loskaai en kan niet meer recht. Dier wordt vastgebonden aan een paal van de laadkaai en transporteur gaat vrachtwagen reinigen.”

4.4.2.

De toezichthoudend dierenarts die voor dit rund het certificaat heeft afgegeven, heeft naar aanleiding van deze melding op 16 februari 2024 een veterinaire verklaring opgemaakt. In deze verklaring staat, voor zover hier van belang, het volgende:
“Op 8 januari 2024 heb ik de foto's van de hierboven beschreven koe, welke gemaakt zijn door de Belgische BMO-dierenarts, beoordeeld. De foto's zijn in bijlage 2 als fotoblad met beschrijving toegevoegd bij deze verklaring. Op foto A zijn slechts de eerste twee cijfers van het werknummer af te lezen op het deels zichtbare oormerk, te weten de cijfers 30. Deze komen overeen met de eerste 2 cijfers van het werknummer in het levensnummer van de koe (het werknummer is [nummer 3] ) vermeld op bijlage 1. De kleur en het geslacht van het rund komen overeen met de oormerkgegevens in het I&R-systeem en vermeld op het Belgische informatieformulier. Het volledige oormerknummer is niet af te lezen op een van de drie foto's. Op basis van de beschreven informatie is het echter aannemelijk dat de foto's van de koe horen bij het rund met oormerknummer [nummer 1] beschreven op het Belgische informatieformulier.Er zijn een drietal foto's gemaakt van de koe door de Belgische melder. Op de eerste foto zie ik een liggende, magere koe (foto A). Ik zie dat het geraamte van de koe duidelijk zichtbaar is en dat de doornuitsteeksels van de ruggengraat individueel te onderkennen zijn. Omdat het dier liggend gefotografeerd is, is een volledige beoordeling van de conditie vanaf de achterzijde van het rund bepaald niet mogelijk. Volgens de conditiescorekaart van de Gezondheidsdienst voor Dieren passen mijn waarnemingen bij een conditiescore 2 (zie bijlage 6). Een rund met conditiescore 1 of lager wordt beschouwd als cachectisch en is niet geschikt voor transport.Ik zie dat de huidranden direct boven de klauwen van beide achterpoten rood en gezwollen zijn (foto A en B). Bij de rechter achterpoot zie ik op de huid tussen de twee klauwen een rode plek (foto B). Ook is een donkerrood spoor zichtbaar dat loopt vanuit deze plek over de rechter buitenklauw. In mijn deskundigheid als dierenarts weet ik dat dit past bij het beeld van een wond waaruit bloederige uitvloeiing is gelopen (foto B). Aan de achterzijde van de binnenste klauw van de linker achterpoot is ook een rode plek zichtbaar die iets onder de klauw lijkt door te lopen (foto B). De roodheid en zwelling en de rode plekken zichtbaar op beide achterpoten duiden op de aanwezigheid van een ontsteking. De kenmerken van de ontstekingen duiden erop dat beide ontstekingen tenminste enkele dagen aanwezig waren en zeker voorafgaand aan het transport gestart op 2 mei 2019 zichtbaar waren voor de veehouder en de vervoerder die het dier vervoerde naar het verzamelcentrum [naam eiseres] te [plaats] (NB).[…]Op foto C zie ik een ligplek ter hoogte van de rechter bil. Deze ligplek is ook zichtbaar op foto A. Een ligplek is een verwonding die ontstaat wanneer een dier langdurig in dezelfde houding ligt. Meestal ontstaat een dergelijke verwonding op een plaats waar de afstand tussen huid en bot het kleinst is; hier ter hoogte van de heup. De huid en het onderliggende weefsel raakt door de langdurige belasting door het liggen ontstoken. Aan de randen van de ligplek zie ik roodheid, zwelling, bloederige uitvloeiing en pus (ontstekingsmateriaal), korsten en donkere verkleuring van het weefsel. Donkere verkleuring van het weefsel is een teken dat het huidweefsel aan het afsterven is (necrose). Dit zijn tekenen van een chronische ontsteking. Uit de kenmerken van de ontsteking blijkt dat deze tenminste enkele dagen aanwezig is en zeker voorafgaand aan het transport gestart op 2 mei 2019 zichtbaar was voor de veehouder en de vervoerder die het dier vervoerde naar het verzamelcentrum [naam eiseres] te [plaats] (NB). Dieren die verzwakt zijn of die pijn ervaren bij belasting van de poten liggen vaker en langer dan gezonde, fitte dieren, waardoor ligplekken kunnen ontstaan.De koe op foto's A t/m C had roodheid en zwelling aan beide achterpoten, wat duidt op ontsteking, en een ligplek op de rechterbil. Tevens was zij erg mager. Een ontsteking waarbij roodheid en zwelling zichtbaar is, is pijnlijk. Het is dus aannemelijk dat het dier pijn ervaarde aan de beide achterpoten ter hoogte van de klauwen. Bij belasting van de achterpoten zal het dier extra pijn hebben ervaren, omdat dan meer druk op de plaats van de ontsteking ontstaat. Een dier vervoeren met een ontsteking ter hoogte van de klauwen van beide achterpoten, leidt tot onnodig extra pijn en lijden tijdens vervoer. Tijdens het vervoer moet het dier de achterpoten regelmatig extra belasten om bij de vervoersbewegingen als optrekken, remmen en het rijden van bochten te kunnen blijven staan. De aanwezigheid van een ligplek en de vermagering van dit dier duiden erop dat de afwijkingen al langere tijd aanwezig waren: tenminste enkele dagen en zeker aanwezig voorafgaand aan het transport gestart op 2 mei 2019. Dit dier was niet geschikt voor het voorgenomen transport vanaf de veehouderij naar het verzamelcentrum en vanaf het verzamelcentrum naar de Belgische slachterij, omdat het rund zwak en gewond was en niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen, waardoor het vervoer onnodig lijden veroorzaakte. […]”

4.4.3.

In dit geval heeft de toezichthoudend dierenarts naar aanleiding van de melding van de FAVV nader onderzoek verricht naar het rund. Dat heeft hij gedaan op basis van de foto’s die door de FAVV bij het informatieformulier waren gevoegd. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen grond voor het oordeel dat de toezichthoudend dierenarts op basis van zijn deskundigheid als dierenarts niet op basis van deze foto’s een gedegen en objectieve inschatting kan maken van de toestand van het rund. De foto’s zijn immers gemaakt na het lossen in het slachthuis en zeggen dus iets over de toestand van het dier kort na het transport. Hoewel niet het gehele oormerknummer op de foto’s is te zien, is voldoende vast komen te staan dat het dier op de foto’s het rund in kwestie betreft. De foto’s waren immers gevoegd aan het informatieformulier dat specifiek zag op het rund met dit oormerknummer, de eerste twee wel zichtbare cijfers, 30, komen overeen met het volledige werknummer, [nummer 3] , en de kleur en het geslacht van het rund komen overeen met de oormerkgegevens in het I&R-systeem en vermeld op het Belgische informatieformulier.

4.4.4.

Naar het oordeel van de rechtbank kan op basis van de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts, zoals vastgelegd in de officiële verklaring van 16 februari 2024, worden vastgesteld dat het rund al bij aanvang van het transport niet in staat was om zelfstandig pijnloos te bewegen. Zo heeft de dierenarts vastgesteld dat de roodheid, zwellingen en rode wonden op beide achterpoten duiden op de aanwezigheid van een ontsteking. Daarnaast had het rund een ligplek en heeft de toezichthouder op basis van de roodheid, zwelling, korsten, de donkere verkleuring van het weefsel (necrose) en de bloederige uitvloeiing en pus vastgesteld dat dit een chronische ontsteking betrof. De kenmerken van de ontstekingen duiden erop dat de waargenomen ontstekingen tenminste enkele dagen aanwezig waren en zeker voorafgaand aan het transport zichtbaar waren voor de veehouder en de vervoerder. Dergelijke ontstekingen zijn volgens de toezichthouder pijnlijk, zodat aannemelijk is dat het dier pijn ervaarde aan de beide achterpoten en dat het dier bij belasting extra pijn zal hebben ervaren. De bevindingen en conclusie zijn bevestigd door drie coördinerende specialistische inspecteurs van de NVWA (CSI’s) in een veterinaire verklaring van 11 december 2024. Eiseres heeft de verklaringen van 16 februari 2024 en 11 december 2024 niet inhoudelijk bestreden. Naar het oordeel van de rechtbank bieden deze verklaringen voldoende grondslag voor de conclusie dat het rund niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen en dat bij dit rund sprake is geweest van overtreding van artikel 3, onder b, artikel 6, derde lid, en artikel 9, eerste lid, en van de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2 onder a, van de Transportverordening. Dat betekent dat verweerder in beginsel bevoegd was daarvoor een boete op te leggen.
Ten aanzien van rund 2

4.5.1.

Uit het rapport van bevindingen blijkt dat eiseres rund 2 op 22 november 2019 heeft aangevoerd op het slachthuis. Vervolgens heeft een dierenarts van het FAVV een melding verstuurd aan de NVWA betreffende de ongeschiktheid voor transport van dit rund.
Op het informatieformulier is ten aanzien van rund 2 het volgende opgenomen:
“Rund [nummer 2] : geraakt niet meer recht op de vrachtwagen, achterpoten zijn samengebonden.”

Bij het informatieformulier is ook een gezondheidsverklaring gevoegd waarin staat dat rund 2 niet geschikt is verklaard voor menselijke consumptie en in beslag is genomen. Daarbij heeft de dierenarts aangegeven dat het rund niet recht kan op de vrachtwagen en dat de achterpoten zijn samengebonden. Daarnaast zijn ook twee foto’s van het rund toegezonden.

4.5.2.

Naar aanleiding van deze melding hebben de twee toezichthoudend dierenartsen die voor dit rund het certificaat hebben afgegeven de door het FAVV toegezonden foto’s beoordeeld. De bevindingen van de toezichthouders zijn vastgelegd in twee veterinaire verklaringen van 30 januari 2024. Hoewel ook op de bij het informatieformulier gevoegde foto’s niet het gehele werknummer van het rund is te zien, staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat het dier dat op de foto’s te zien is en dat door de toezichthouders is beoordeeld, rund 2 betreft. De foto’s horen immers bij het informatieformulier dat specifiek op het rund met dit oormerknummer zag. Ook heeft de rechtbank ter zitting vastgesteld dat op de als bijlage 9 bij het rapport gevoegde foto na digitaal inzoomen de grote cijfers ‘200’ en waarschijnlijk ‘9’ zijn te herkennen. Deze cijfers corresponderen met het werknummer [nummer 4] van het levensnummer van het betreffende rund. Daarnaast komen ook de kleur en het geslacht overeen met de oormerkgegevens in het I&R-systeem en vermeld op het Belgische informatieformulier. Bovendien herkenden de twee toezichthouders het rund aan het kluister dat zij destijds bij de exportcontrole hebben waargenomen.

4.5.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich op basis van de bevindingen van de toezichthouders, in combinatie met de mededeling van de Belgische autoriteiten dat het dier tijdens het transport is komen te liggen en niet meer recht kon komen, kunnen concluderen dat het rund voorafgaande aan het transport zwak was en niet in staat was zonder hulp te lopen. De toezichthouders hebben gesteld dat door uitglijden of na afkalven spierzwakte kan ontstaan in de achterpoten waardoor het voor een koe moeilijker is om op te staan of zich staande te houden. Koekluisters of anti-spreidbanden worden gebruikt om verder letsel te voorkomen en de koe te ondersteunen. Bij deze koe is een touw gebruikt als kluister. Omdat het kluister niet was verwijderd voorafgaand aan het transport, kon er volgens de toezichthouders gerede twijfel bestaan bij de houder, de exploitant van het verzamelcentrum en de betrokken vervoerders over de mogelijkheid van dit rund om zich zonder kluister staande te houden tijdens het transport en zonder hulp te lopen. Dit maakt duidelijk dat het ging om een meer dan licht gewond of ziek dier waarvoor transport extra lijden en risico’s op verwondingen kon veroorzaken. Tijdens het vervoer moet het dier zich immers extra inspannen om bij de vervoersbewegingen als optrekken, remmen en het rijden van bochten te kunnen blijven staan. Volgens de toezichthouders was het risico bij dit rund dan ook groter dat het zich niet staande kon houden tijdens het vervoer. In het bestreden besluit is er ook op gewezen dat de veehouder met betrekking tot het rund heeft verklaard dat het zwak in het kruis was en dat om die reden een anti-spreidband is omgedaan. Dat het rund tijdens het transport ook daadwerkelijk is komen te liggen en dat het niet meer in staat was om recht te komen, bevestigt dat het dier te zwak was voor het voorgenomen transport, waarbij het niet afgescheiden van andere runderen is vervoerd. Deze conclusie is ook bevestigd in de veterinaire verklaring van de CSI’s van 11 december 2024. Daarbij is ter zitting bovendien door inspecteur [persoon A] gewezen op de lange duur van het transport van het verzamelcentrum naar het slachthuis, dat blijkens het certificaat was geschat op drie uur. Dat het gebruik van een kluister ten tijde van het vervoer op zichzelf niet was verboden, maakt het vorenstaande niet anders, omdat dit niet afdoet aan de fysieke gesteldheid van het rund en het dier om die reden te zwak was en niet in staat was om zonder hulp te lopen. Daarmee is voldoende vast komen te staan dat rund 2 niet geschikt was voor het voorgenomen transport en dat ook ten aanzien van dit dier sprake is van overtreding van artikel 3, onder b, artikel 6, derde lid, en artikel 9, eerste lid, en van de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf 1 en 2 onder a, van de Transportverordening.

5. Eiseres voert verder aan dat haar van de overtredingen geen verwijt kan worden gemaakt. Daartoe betoogt zij dat voor de runderen een gezondheidscertificaat is afgegeven. Ten onrechte wordt haar verweten dat zij de uiterlijke verschijningskenmerken niet heeft opgemerkt, want als deze kenmerken relevant waren geweest, hadden deze ook voor de toezichthoudend dierenartsen aanleiding moeten vormen om geen certificaat af te geven.

5.1.

Naar het oordeel van de rechtbank maakt wat eiseres heeft aangevoerd niet dat de overtredingen haar niet, of minder, kunnen worden verweten. Het ligt immers in de eerste plaats op haar weg ervoor te zorgen dat zij alleen dieren vervoert of laat vervoeren die daartoe geschikt zijn. Dat voor de transporten van de twee runderen gezondheidscertificaten zijn afgegeven, doet hier niet aan af. Dit volgt ook uit het op de certificaten (standaard) opgenomen bijschrift dat de verklaring van de officiële dierenarts van de NVWA de vervoerder niet ontslaat van de verplichting die krachtens de geldende regelgeving van de Unie op hem rusten met name wat betreft de geschiktheid van de dieren voor transport. Bovendien is van belang dat de controle door de dierenartsen van de NVWA destijds bestond uit een oppervlakkige zichtkeuring van de runderen bij de laadklep en dat het laden, zoals inspecteur [persoon A] ter zitting heeft toegelicht, een adrenalinemoment is waardoor de dieren zich beter voordoen dan ze in werkelijkheid zijn.

5.2.

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat gelet op de bevindingen van de toezichthouders eiseres de uiterlijke verschijningskenmerken bij beide runderen waar had kunnen en ook moeten nemen. Juist vanwege de aanwezigheid van de niet geringe ligplek bij rund 1 had eiseres zich voorafgaand aan het transport moeten vergewissen van de gezondheidstoestand van het rund en vervolgens moeten inzien dat het rund niet geschikt was voor het voorgenomen transport. Ook met betrekking tot rund 2 had eiseres moeten inzien dat het dragen van een kluister iets zegt over de gesteldheid van het rund, zodat zij zich ook ten aanzien van dit dier had moeten vergewissen van de gezondheidssituatie. De veehouder wist dat het dier zwak was en eiseres had op basis daarvan kunnen en moeten beoordelen dat het dier ongeschikt was voor het voorgenomen transport van drie uur naar de slachterij in België. Deze afweging had eiseres bovendien reeds moeten maken voordat de zichtkeuring plaatsvond, zodat eiseres zich niet kan verschuilen achter het achteraf onjuiste oordeel van de toezichthouders destijds. Daarbij acht de rechtbank nog van belang dat de toezichthouder in korte tijd veel runderen moest keuren, terwijl de runderen juist een langere periode in het verzamelcentrum van eiseres hebben verbleven en eiseres in die periode in de gelegenheid is geweest om een gedegen onderzoek naar de vervoersgeschiktheid uit te voeren.

6. Eiseres voert aan dat de (hoogte van) de boete onevenredig is. Daartoe betoogt zij in de eerste plaats dat het opleggen van een boete meer dan vierenhalf jaar na de meldingen van het FAVV in strijd is met de rechtszekerheid. Daarnaast betoogt eiseres dat verweerder de boete weliswaar met 50% heeft gematigd vanwege schending van het zorgvuldigheidsbeginsel, maar er daarbij ten onrechte vanuit gaat dat het aannemelijk is dat zij door de gang van zaken niet in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Eiseres is niet direct na de meldingen van het FAVV op de hoogte gesteld van de bevindingen. Door het enorme tijdsverloop is het voor eiseres lastig om de door verweerder op basis van de meldingen van het FAVV destijds opgemaakte rapporten van bevindingen tegen te spreken.

6.1.

Naar het oordeel van de rechtbank leidt het enkele tijdsverloop niet tot de conclusie dat boeteoplegging niet langer mogelijk of niet langer opportuun is. De inzet van het boete-instrument voor de hiervoor vastgestelde overtreding heeft de wetgever immers slechts willen begrenzen door een vervaltermijn van vijf jaar (zie artikel 5:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)). Die termijn vangt aan na afloop van de overtreding en was ten tijde van boeteoplegging niet overschreden.^[2]Daarnaast stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat de in artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vermelde termijn een termijn van orde betreft en dat overschrijding van die termijn niet leidt tot verval van de bevoegdheid om een boete op te leggen.^[3]

6.2.

In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat het lange tijdsverloop onzorgvuldig is, maar heeft hierin geen aanleiding gezien af te zien van boeteoplegging. Wel heeft hij de boete met 50% gematigd. De toezichthouder heeft het rapport immers pas op 27 februari 2024 aangezegd, terwijl eiseres al op 29 mei 2019, respectievelijk 22 november 2019, op de hoogte gesteld had kunnen worden van de bevindingen van het FAVV. De rechtbank ziet in dit zorgvuldigheidsgebrek geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de boete nog verder had moeten matigen.

6.3.

Met verweerder is de rechtbank voorts van oordeel dat aannemelijk is dat eiseres door deze gang van zaken niet in haar verdedigingsmogelijkheden is geschaad. Eiseres is immers in het bezit gesteld van de bevindingen van het FAVV, de foto’s en de aanvullende verklaringen van de toezichthoudend dierenartsen van de NVWA en had daarmee voldoende feitenmateriaal om de bevindingen te weerleggen. Daarbij volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat het voor een door haar aangestelde deskundige lastig(er) zou zijn de bevindingen tegen te spreken. De boete is immers opgelegd aan de hand van fotomateriaal en bevindingen van dierenartsen van het FAVV. Niet valt in te zien dat eiseres dit materiaal niet aan een deskundige had kunnen voorleggen teneinde de conclusies die de toezichthouder van de NVWA daaruit trekt te weerleggen.

De beroepsgrond slaagt dus niet.

7. De rechtbank stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn is overschreden.

7.1.

De rechtbank beoordeelt ambtshalve^[4]of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van Pro het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens, is overschreden. Dit is bij punitieve sancties het geval als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiseres de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.

7.2.

In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 20 maart 2024. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim drie maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de boete die is opgelegd aanvullend te matigen met 5% tot een bedrag van € 1.425,-.

Conclusie en gevolgen

8. Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht een boete heeft opgelegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd. Om die reden wordt het bestreden besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. Het beroep is gegrond.

9. Omdat het beroep gegrond is bestaat aanleiding te bepalen dat het door eiseres betaalde griffierecht wordt vergoedt. Ook krijgt eiseres een vergoeding van de door haar gemaakte proceskosten voor de behandeling van haar verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 467,- (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 0,5^[5]). Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de rechtbank de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen deze bedragen aan eiseres te vergoeden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het besluit van 20 januari 2025, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;

- herroept het besluit van 19 april 2024 voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;

- stelt de boete vast op € 1.425,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 20 januari 2025;

- bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 385,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van € 467,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, rechter, in aanwezigheid van mr. N.S.J. Letschert, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2026.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Boete voor vervoer van ongeschikte runderen ondanks gezondheidscertificaten, matiging wegens termijnoverschrijding