Uitspraak
vonnis
RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 307327 / HA ZA 08-964
Vonnis van 17 december 2008
in de zaak van
[eiseres],
wonende te [plaats],
eiseres,
advocaat mr. M.P. de Klerk,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE LEIDERDORP,
zetelend te Leiderdorp,
gedaagde,
advocaat mr. R. Lever.
Partijen zullen hierna [eiseres] en de gemeente genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding van 17 maart 2008
- de conclusie van antwoord
- het tussenvonnis van 28 mei 2008 waarbij een comparitie van partijen is bepaald
- het proces-verbaal van comparitie van 31 oktober 2008.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Op 17 oktober 1995 is aan [eiseres] en haar echtgenoot (hierna: [echtgenoot]) vrijstelling verleend van het bestemmingsplan “[bestemmingsplan]” en vergunning verleend voor het bouwen van een serre achter de achtergevel van de woning, van [adres] te [plaats], overeenkomstig de bij het besluit gevoegde gewaarmerkte tekeningen van het bouwplan.
2.2. Nadien is door ambtenaren van de gemeente vastgesteld dat de serre niet overeenkomstig deze tekeningen is gebouwd. Bij brief van 26 februari 1996 hebben burgemeester en wethouders (hierna: het college) [eiseres] en [echtgenoot] hierop gewezen en hen in de gelegenheid gesteld binnen twee weken aangepaste tekeningen in te dienen, teneinde te kunnen beoordelen of de afwijkingen voor legalisatie in aanmerking kwamen. Toen volgens het college aan dit verzoek geen adequaat gevolg werd gegeven, heeft het college bij besluit van 18 juni 1996 aan [eiseres] en [echtgenoot] een last onder dwangsom opgelegd. De last hield in maatregelen te treffen teneinde de overtreding, bestaande uit het bouwen van een serre in afwijking van de verleende bouwvergunning, ongedaan te maken, bij gebreke waarvan zij een dwangsom zouden verbeuren.
2.3. Bij brief van 7 juli 1996 hebben [eiseres] en [echtgenoot] bezwaar gemaakt tegen de dwangsomoplegging, welke bezwaren bij besluit van 5 september 1996 door het college ongegrond zijn verklaard. Tegen de ongegrondverklaring van de bezwaren hebben [eiseres] en [echtgenoot] beroep ingesteld bij de rechtbank ’s-Gravenhage (sector bestuursrecht). Bij brief van gelijke datum hebben zij tevens verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende schorsing van het besluit van 5 september 1995. Dit verzoek is bij uitspraak van 18 oktober 1996 door de president van deze rechtbank toegewezen en vermeld besluit is geschorst.
2.4. Bij uitspraak van 23 juni 1997 heeft de rechtbank `s-Gravenhage (sector bestuursrecht) het beroep ongegrond verklaard. Het hiertegen door [eiseres] en [echtgenoot] ingestelde hoger beroep is bij uitspraak van 10 november 1997 door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) niet-ontvankelijk verklaard. Het tegen deze uitspraak gedane verzet is op 24 maart 1998 ongegrond verklaard.
2.5. [eiseres] en [echtgenoot] hebben op 5 januari 1998 een nieuwe bouwaanvraag voor de serre ingediend. Bij besluit van 23 februari 1998 heeft het college de bouwaanvraag buiten behandeling gesteld omdat de ingediende gegevens onvoldoende werden bevonden. Tegen dat besluit hebben [eiseres] en [echtgenoot] bij brief van 6 april 1998 een bezwaarschrift ingediend. Voorts heeft het college op 6 augustus 1998 een nieuw dwangsombesluit genomen. Tegen dit besluit hebben [eiseres] en [echtgenoot] bij brief van 18 september 1998 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 10 december 1998 heeft het college zowel de bezwaren tegen het besluit van 23 februari 1998 als de bezwaren tegen het besluit van 6 augustus 1998 ongegrond verklaard. Tegen deze beslissing op bezwaar hebben [eiseres] en [echtgenoot] bij brief van 18 januari 1999 beroep ingesteld.
2.6. Bij uitspraak van 22 februari 2000 heeft de rechtbank `s-Gravenhage (sector bestuursrecht) het beroep ongegrond verklaard. De Afdeling heeft bij uitspraak van 18 januari 2001 deze uitspraak bevestigd. Bij uitspraak van 7 augustus 2002 heeft de Afdeling een verzoek tot herziening afgewezen.
2.7. Bij brief van 10 februari 1999 hebben [eiseres] en [echtgenoot] opnieuw een bouwaanvraag ten behoeve van de serre ingediend. Tevens hebben zij het college verzocht om hen vrijstelling te verlenen conform het bepaalde in artikel 5, derde lid, van de Partiële herziening voorschriften erfbebouwingsregelingen Leiderdorp. Bij besluit van 20 mei 1999 heeft het college het verzoek om het verlenen van vrijstelling afgewezen en de gevraagde bouwvergunning geweigerd. Bij besluit van 14 december 1999 heeft het college de hiertegen gerichte bezwaren van [eiseres] en [echtgenoot] ongegrond verklaard.
2.8. Bij uitspraak van 19 juni 2001 heeft de rechtbank `s-Gravenhage (sector bestuursrecht) het beroep ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 7 augustus 2002 heeft de Afdeling deze uitspraak bevestigd.
2.9. Op 19 maart 2001hebben [eiseres] en [echtgenoot] wederom een verzoek om vrijstelling/bouwvergunning voor de serre gedaan. Het college heeft ook deze aanvraag afgewezen. Dit besluit bevindt zich niet in het dossier. Bij besluit van 2 april 2002 heeft het college de hiertegen ingestelde bezwaren ongegrond verklaard overwegende dat de serre uit stedenbouwkundig oogpunt niet aanvaardbaar is en dat deze niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
2.10. Naar aanleiding van het door [eiseres] en [echtgenoot] hiertegen ingestelde beroep heeft de rechtbank `s-Gravenhage (sector bestuursrecht) die redenen voorgelegd aan een deskundige, de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: StAB). Naar aanleiding van het advies van de StAB heeft de rechtbank de redenen van het college om vrijstelling te weigeren ontoereikend geoordeeld. Bij uitspraak van 26 augustus 2003 heeft de rechtbank het beroep gegrond geoordeeld en de beslissing op bezwaar vernietigd. Het college heeft vervolgens een nieuwe beslissing op bezwaar genomen en het primaire besluit herroepen. Ook dat besluit bevindt zich niet bij de stukken. Bij besluit van 11 december 2003 heeft het college de gevraagde vergunning verleend.
2.11. Bij brieven van 10 maart 2002 en 11 november 2004 hebben [eiseres] en [echtgenoot] de gemeente aansprakelijk gesteld voor alle schade bestaande uit kosten die zijn voortgevloeid uit de procedures in verband met de serre. De gemeente heeft aansprakelijkheid afgewezen. Bij brief van 13 april 2007 heeft [eiseres] de gemeente opnieuw aansprakelijk gesteld.
3. Het geschil
3.1. [eiseres] vordert samengevat - dat de rechtbank voor recht verklaart dat de gemeente jegens [eiseres] een onrechtmatige daad heeft begaan, waardoor bij haar schade is ontstaan. Verder vordert [eiseres] veroordeling van de gemeente tot vergoeding van haar schade nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, tot betaling van de wettelijke rente daarover en tot betaling van de buitengerechtelijke incassokosten; een en ander met veroordeling van de gemeente in de kosten van de procedure.
3.2. Aan haar vorderingen legt [eiseres] - verkort en zakelijk weergegeven - ten grondslag dat het college jarenlang hardnekkig heeft volgehouden dat de serre in strijd met de op 17 oktober 1995 verleende bouwvergunning is gebouwd. Voorts verwijt [eiseres] de gemeente dat zij in 1996 rauwelijks bestuursdwang heeft toegepast. Nu het college naar aanleiding van de uitspraak van 26 augustus 2003 van de bestuursrechter de bouwvergunning voor de reeds gerealiseerde serre alsnog heeft verleend, is achteraf komen vast te staan dat de gerealiseerde serre altijd al voldeed aan de toepasselijke regelgeving. De gemeente is aansprakelijk voor de in voormelde procedures gemaakte kosten bestaande uit advocaatkosten en - in mindere mate - kosten voor bouwkundig advies (hierna: de kosten van rechtsbijstand). Het voorlopige overzicht van de betaalde declaraties sluit op € 74.634,87. De definitieve schade dient in een schadestaatprocedure te worden vastgesteld, aldus [eiseres].
3.3. De gemeente voert verweer. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
Ontvankelijkheid
4.1. De gemeente voert als verweer van de verste strekking aan dat de vergoeding van de gevorderde kosten reeds in de bestuursrechtelijke procedures aan de orde is gekomen. Voorzover de bezwaren en beroepen van [eiseres] ongegrond of niet-ontvankelijk zijn verklaard is er geen grondslag geweest voor toekenning van proceskosten. Voorzover de bezwaren en beroepen wel gegrond zijn geweest en ter zake aanspraak is gemaakt op proceskosten zijn - aldus nog steeds de gemeente - deze proceskosten ook toegewezen en voldaan.
4.2. Dit verweer geeft de rechtbank aanleiding eerst te onderzoeken of [eiseres] bij de burgerlijke rechter ontvankelijk is in een vordering tot vergoeding van schade bestaande uit kosten van rechtsbijstand gemaakt i) in verband met de behandeling van haar bezwaren tegen besluiten van de gemeente en ii) in de procedures bij bestuursrechtelijke colleges.
4.3. De rechtbank stelt voorop dat de vordering van [eiseres] tot vergoeding van schade bestaande uit kosten van rechtbijstand niet-ontvankelijk is indien een andere met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan. Op deze regel wordt een uitzondering gemaakt bij schadevorderingen wegens onrechtmatige besluitvorming (HR 17 december 1999, NJ 2000, 87).
i) kosten in de bezwaarfase
4.4. Met betrekking tot de kosten in de bezwaarschriftenprocedures tegen de besluiten van de gemeente van 18 juni 1996, 23 februari 1998, 6 augustus 1998, 20 mei 1999 en het besluit op de aanvraag van 19 maart 2001 stond voor [eiseres] geen exclusieve bestuursrechtelijke rechtsgang open om vergoeding daarvan te verkrijgen. Artikel 7:15 Awb Pro is op 12 maart 2002 in werking getreden en geldt niet voor kosten van bezwaarschriftprocedures tegen primaire besluiten van vóór die datum. Zij had een verzoek tot schadevergoeding kunnen doen op basis van artikel 8:73 Awb Pro of via het zelfstandig schadebesluit. Gesteld noch gebleken is dat [eiseres] een dergelijk verzoek heeft gedaan. Dat betekent dat voor [eiseres] de thans door haar bewandelde weg naar de burgerlijke rechter op grondslag van artikel 6:162 BW Pro open staat. In zoverre kan [eiseres] in haar vordering worden ontvangen.
ii) kosten in beroep en hoger beroep
4.5. Slechts indien de vordering ziet op kosten die kunnen worden aangemerkt als vermogensschade als bedoeld in artikel 6:96 BW Pro kan op grond van artikel 6:162 BW Pro bij de burgerlijke rechter vergoeding daarvan worden gevorderd. De door [eiseres] gevorderde kosten vallen onder de limitatieve opsomming in artikel 1 Besluit Pro proceskosten bestuursrecht van wat onder proceskosten moet worden verstaan voor de toepassing van artikel 8:75 Awb Pro. Aangezien het begrip proceskosten in artikel 8:75 Awb Pro samenvalt met dat begrip in artikel 6:96 lid 2 sub c laatste Pro zinsnede BW in verbinding met artikel 241 Rv Pro, is voor een vordering tot vergoeding van schade in de vorm van proceskosten de weg naar de burgerlijke rechter afgesloten (vgl. HR 17 december 2004, NJ 2005, 361). Zowel voor proceskosten in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht als voor bovenforfaitaire bestuursrechtelijk proceskosten biedt de bestuursrechter voldoende rechtsbescherming. De hiervoor vermelde uitzondering uit HR 17 december 1999, NJ 2000, 87 doet zich niet voor nu het oordeel dat de bestuursrechter kan geven over de proceskosten niet betrekking heeft op een verzoek tot schadevergoeding (op basis van artikel 8:73 Awb Pro of via het zelfstandig schadebesluit).
4.6. Hieruit volgt dat de vordering niet-ontvankelijk is voor zover zij ziet op de kosten voor beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling.
Inhoudelijke beoordeling voor zover ontvankelijk
4.7. De rechtbank stelt voorop dat moet worden uitgegaan van de geldigheid van een besluit van een bestuursorgaan indien daartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang hetzij niet is gebruikt, hetzij niet tot vernietiging van het besluit heeft geleid (kort gezegd: het beginsel van formele rechtskracht): zie onder meer HR 2 juni 1995, NJ 1997, 164. Voorts hanteert de Hoge Raad als regel dat een besluit met formele rechtskracht, zowel wat zijn wijze van totstandkomen als wat zijn inhoud betreft, voor rechtmatig moet worden gehouden.
4.8. Niet in geschil tussen partijen is dat de besluiten van de gemeente van 18 juni 1996, 23 februari 1998, 6 augustus 1998 en 20 mei 1999 na bezwaar en beroep in stand zijn gebleven. Aldus gaat de rechtbank uit van de rechtmatigheid van deze besluiten. Voor vergoeding van kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase op grond van artikel 6:162 BW Pro is dan geen grond.
4.9. De rechtbank ziet geen aanleiding een uitzondering te maken op het beginsel van de formele rechtkracht. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. Een uitzondering op het beginsel is gerechtvaardigd indien de bezwaren tegen het aannemen van rechtmatigheid door bijkomende omstandigheden zo klemmend worden dat op het beginsel een uitzondering moet worden aanvaard. [eiseres] heeft in dit verband het volgende aangevoerd: i) het is aan de gemeente toe te rekenen dat zij geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid van bezwaar (en beroep) tegen het besluit van 17 oktober 1995 waarbij de bouwvergunning is verleend, ii) in de procedure bij de bestuursrechter is gezien de in de dagvaarding onder nrs. 21 e.v. vermelde omstandigheden gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel en iii) de gemeente heeft de onrechtmatigheid van het besluit van het dwangsombesluit van 18 juni 1996 erkend.
4.10. Ten aanzien van het betoog onder i) overweegt de rechtbank dat het niet aan de gemeente lag dat [eiseres] heeft afgezien bezwaar te maken tegen het besluit van 17 oktober 1995; anders dan zij betoogt betekent het verlenen van een vergunning niet zij er van uit mocht gaan dat deze conform de aanvraag was verleend. Overigens lijkt [eiseres] geen belang te hebben bij dit betoog nu zij geen kosten in bezwaar heeft gemaakt omdat dit niet is ingesteld. De onder ii) vermelde stelling faalt op de grond dat de door [eiseres] vermelde omstandigheden – indien juist – niet kunnen leiden tot de conclusie dat in de procedures bij de bestuursrechters die de besluiten in stand hebben gelaten is gehandeld in strijd met een fundamenteel rechtsbeginsel waardoor niet meer gesproken kan worden van een eerlijke en onpartijdige behandeling van de zaak. Ten slotte is de hiervoor onder iii) vermelde grond onjuist. Het herroepen door de gemeente van het primaire besluit naar aanleiding van de uitspraak van de bestuursrechter van 26 augustus 2003, houdt geen erkenning van de onjuistheid van het besluit van 18 juni 1996 in.
4.11. Aldus resteert de vordering tot vergoeding van de kosten die [eiseres] heeft gemaakt in het bezwaar tegen het besluit op de aanvraag van 19 maart 2001. Dat besluit heeft geen formele rechtskracht nu het - na vernietiging van de beslissing op bezwaar van 2 april 2002 - is herroepen (vgl. HR 20 februari 1998, NJ 1998, 526). Beantwoording van de vraag of het primaire besluit onrechtmatig is, hangt af van de besluitvorming die na de vernietiging van de beslissing op bezwaar heeft plaatsgevonden. Het enkele feit dat de gemeente het primaire besluit heeft herroepen, betekent niet dat het onrechtmatig is. Gezien het feit dat de rechtbank bij uitspraak van 26 augustus 2003 de beslissing op bezwaar van 2 april 2002 heeft vernietigd op de grond dat het onvoldoende was gemotiveerd, had het op de weg van [eiseres] gelegen voldoende feiten te stellen waaruit kan worden afgeleid dat het primaire besluit onrechtmatig was. De vernietiging van de beschikking op bezwaar op grond van het motiveringsbeginsel laat immers in principe de mogelijkheid onverlet dat dezelfde beslissing alsnog rechtmatig wordt genomen op grond van een verbeterde motivering. Bovendien volgt uit vernietiging van de beslissing op bezwaar niet dat het primaire besluit voor onrechtmatig moet worden gehouden (zie HR 13 oktober 2006, NJ 2007, 187). Nu [eiseres] dat niet heeft gedaan, komt de gestelde onrechtmatigheid niet vast te staan zodat de vordering tot vergoeding van de kosten uit de bezwaarfase reeds op die grond wordt afgewezen.
4.12. Voor zover [eiseres] heeft willen betogen dat de gemeente los van de diverse besluiten onrechtmatig jegens haar heeft gehandeld, overweegt de rechtbank dat [eiseres] - zeker gezien het feit dat haar schade bestaat uit kosten van rechtsbijstand gemaakt in bezwaarprocedures - onvoldoende feiten heeft gesteld waaruit zou kunnen blijken dat haar uitlatingen of stellingnamen zelfstandig - als het ware op eigen titel - een onrechtmatige daad opleveren (vgl. HR 9 september 2005, NJ 2006, 93).
Slotsom
4.13. Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank [eiseres] niet-ontvankelijk zal verklaren in haar vorderingen tot het verkrijgen van de verklaring voor recht dat de gemeente in beroep en hoger beroep jegens haar een onrechtmatige daad heeft gepleegd en dat zij de vorderingen overigens afwijst.
4.14. Als de in het ongelijk gestelde partij zal [eiseres] worden veroordeeld in de proceskosten. De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten is toewijsbaar zoals gevorderd. Tegen de door de gemeente gevorderde nakosten voert [eiseres] geen verweer. Nu toewijzing van deze kosten zich zal beperken tot een relatief laag en forfaitair bedrag, is de rechtbank van oordeel dat voor deze vordering geen aparte procedure behoeft te worden gevolgd. De rechtbank zal deze kosten dan ook toewijzen.
5. De beslissing
De rechtbank
5.1. verklaart [eiseres] niet-ontvankelijk in haar vordering tot het verkrijgen van een verklaring voor recht dat de gemeente in beroep en hoger beroep jegens haar een onrechtmatige daad heeft gepleegd;
5.2. veroordeelt [eiseres] in de proceskosten tot op heden aan de zijde van de gemeente begroot op € 254,- voor verschotten en € 904,- voor salaris advocaat te vermeerderen met de wettelijke rente over beide bedragen ingaande veertien dagen na de dag van de uitspraak van dit vonnis;
5.3. veroordeelt [eiseres] tot betaling van de nakosten, begroot op een bedrag van € 131,- en een (voorwaardelijk) bedrag van € 199,- in het geval betekening van het vonnis heeft plaatsgevonden en noodzakelijk is geweest;
5.4. verklaart dit vonnis ten aanzien van de veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad;
5.5. wijst het meer of anders gevorderde af.
Dit vonnis is gewezen door mr. D.M. Thierry en in het openbaar uitgesproken op 17 december 2008.?